人口老齡化背景下農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究

唐璇

摘要：湖北省已經(jīng)在2010年步入了老年型社會(huì)，人口老齡化程度越發(fā)嚴(yán)重的趨勢不可避免。就農(nóng)村養(yǎng)老問題，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（新農(nóng)保）所采用的部分累計(jì)制是最適合應(yīng)對(duì)人口老齡化的模式，但和其他省市相比，湖北省的新農(nóng)保在制度層面還存在諸多不足，有改進(jìn)的必要。同時(shí)，在實(shí)施層面也可以做出改進(jìn)來應(yīng)對(duì)人口老齡化。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；新農(nóng)保

中圖分類號(hào)：F840.67 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）010-000-02

一、湖北省（農(nóng)村）人口老齡化現(xiàn)狀

國際上通常把人口年齡結(jié)構(gòu)分成年輕型、成年型和老年型三種類型。步入老年型的標(biāo)準(zhǔn)是：0-14歲的人口比重在30以下，65歲及以上人口比重在7以上，老少比在30以上。從表1可以看出湖北省在2010年已經(jīng)完全步入了老年型。①湖北省老齡辦在“2016年湖北省人口老齡化形勢”新聞發(fā)布會(huì)上稱：截止2015年12月31日，湖北省65歲及以上老年人口680.59萬，占總?cè)丝诘?1.09%；預(yù)計(jì)2018年，進(jìn)入中度人口老齡化社會(huì)，到2020年，60歲及以上老年人口1243萬，占總?cè)丝诒戎?0.76%?？梢姡笔∪丝诮Y(jié)構(gòu)的老齡化是不可避免的趨勢，而且會(huì)越發(fā)嚴(yán)重，因此伴隨著人口老齡化產(chǎn)生的養(yǎng)老問題也是個(gè)不可避免并且急需解決的難題。

從表2可以看出湖北省鄉(xiāng)村人口老齡化情況明顯比城鎮(zhèn)嚴(yán)重，且由于農(nóng)村的文化因素、經(jīng)濟(jì)因素等限制使得解決農(nóng)村養(yǎng)老問題較解決城鎮(zhèn)養(yǎng)老問題困難。在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，有必要分區(qū)域解決養(yǎng)老問題。農(nóng)村養(yǎng)老經(jīng)歷了從家庭養(yǎng)老到集體養(yǎng)老再到如今社會(huì)養(yǎng)老的階段，社會(huì)養(yǎng)老主要是通過養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)的，因此選擇并完善一項(xiàng)合適的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將是解決老齡化危機(jī)下農(nóng)村養(yǎng)老問題的關(guān)鍵。

二、人口老齡化背景下農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的選擇與完善

（一）新農(nóng)保制度是合適的選擇

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要三種模式：現(xiàn)收現(xiàn)付制，完全累計(jì)制和部分累計(jì)制，人口老齡化對(duì)這三種模式都有不同程度的沖擊。

1.在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，即期平衡模式要求一定時(shí)期的繳費(fèi)與該段時(shí)期的支出是相等的。在人口老齡化的背景下，贍養(yǎng)比的上升必然要求繳費(fèi)率隨人口老齡化的上升而上升，但是由于繳費(fèi)率具有一定的穩(wěn)定性和限度，不可能隨人口老齡化一直提高，因此，當(dāng)人口老齡化達(dá)到一定程度時(shí)，資金就會(huì)出現(xiàn)缺口，制度無法持續(xù)。

2.完全累計(jì)制是個(gè)人生命周期內(nèi)的資金平衡，即繳費(fèi)期的繳費(fèi)總額及其收益等于領(lǐng)取期領(lǐng)取的養(yǎng)老金總額。人口老齡化伴隨的預(yù)期壽命延長必然會(huì)降低養(yǎng)老保險(xiǎn)的給付水平，激發(fā)人們的不滿，從而對(duì)養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性造成損害。

3.部分累計(jì)制是現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全累計(jì)制的結(jié)合。這種模式下保險(xiǎn)金的給付一部分來自現(xiàn)收現(xiàn)付制的籌資方式，一部分來自完全累計(jì)制的籌資方式。這種模式雖然會(huì)面臨老齡化對(duì)兩種制度的雙重挑戰(zhàn)，但由于兩種制度之間有互濟(jì)性，故可以動(dòng)態(tài)地適應(yīng)老齡化的挑戰(zhàn)。

我國2009年公布的《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》規(guī)定：新農(nóng)?；鸹I集方式由個(gè)人、集體和政府三方承擔(dān)；基金個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成；實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相貼合?？梢?，新農(nóng)保實(shí)際上是采取了部分累計(jì)制，是相比之下能較好地應(yīng)對(duì)人口老齡化危機(jī)的一種制度。

（二）比較之下的湖北省新農(nóng)保制度層面的不足與完善

《指導(dǎo)意見》出臺(tái)后，各省市均根據(jù)實(shí)際情況制定了新農(nóng)保實(shí)施辦法。具體的區(qū)別表現(xiàn)在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼方式和基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)上。制度設(shè)計(jì)的好壞將直接影響到參保率的高低、參保持續(xù)性、參保人員年齡構(gòu)成。這些都將在一定程度上影響?zhàn)B老金給付的壓力。通過比較，湖北省養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)至少有如下需要改進(jìn)的地方：

1.繳費(fèi)檔次設(shè)計(jì)上：和重慶、內(nèi)蒙古等省市相比，湖北省的檔次跨度差別不大，不能滿足不同經(jīng)濟(jì)水平的人的繳費(fèi)需求；和浙江省相比，湖北省缺少可以按月收繳以及根據(jù)收入水平變動(dòng)檔次的機(jī)動(dòng)性，這都將一定程度上影響投保持續(xù)性。

2.補(bǔ)貼方式上：和重慶、內(nèi)蒙古相比，湖北省缺少對(duì)長期繳費(fèi)以及選擇較高檔次繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶激勵(lì)機(jī)制，且對(duì)于殘疾人和困難群體的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)沒有如這兩市一樣做具體規(guī)定，這可能會(huì)導(dǎo)致湖北省各地方實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)差距較大，降低新農(nóng)保的公正性。

3.基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)提高或加發(fā)方面：湖北省雖然有激勵(lì)長期繳費(fèi)的機(jī)制，但規(guī)定較為籠統(tǒng)，實(shí)施性不強(qiáng)。和重慶、內(nèi)蒙古相比，缺少對(duì)高齡老人、獨(dú)生子女父母應(yīng)有的關(guān)懷。

三、應(yīng)對(duì)老齡化的農(nóng)村養(yǎng)老制度在實(shí)施層面的改進(jìn)方法

除了在制度本身進(jìn)行改善，在實(shí)施環(huán)節(jié)進(jìn)行改善同樣可以緩解人口老齡化對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)帶來的沖擊。

（一）擴(kuò)大參保人群

1.納入部分分離人群參加新農(nóng)保

《湖北省新農(nóng)保實(shí)施意見》規(guī)定參保的對(duì)象為：年滿16周歲（不含在校學(xué)生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民，可以在戶籍地自愿參加新農(nóng)保。這個(gè)劃分標(biāo)準(zhǔn)是以戶籍為限，因此就可能漏掉一些人群。比如原來成建制的墾殖場居民，其雖戶口已經(jīng)劃成了城鎮(zhèn)戶口卻并沒有納入城保的范圍，他們的生活方式還是農(nóng)業(yè)耕作但卻無法參加農(nóng)保。再如，一些因征地而轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口而仍然在農(nóng)村居住、生活的農(nóng)民，他們既不能參加農(nóng)保又不能參加城保。這些分離人群可以劃入?yún)⒓有罗r(nóng)保的范疇，增加養(yǎng)老保險(xiǎn)金的籌集來緩解老齡化危機(jī)下的給付困難。

2.制定實(shí)施細(xì)則，激勵(lì)潛在人群參保

新農(nóng)保的實(shí)施細(xì)則上有漏洞會(huì)降低有意向的農(nóng)民參保率。比如新農(nóng)保規(guī)定60歲以上人群可以直接領(lǐng)取養(yǎng)老金，但其子女必須參保。其中并沒有明確指明是應(yīng)該由幾個(gè)子女參保，子女之間相互推諉最終都沒有參保。還有農(nóng)村有分家的習(xí)俗，分家之后父母和子女經(jīng)濟(jì)獨(dú)立、聯(lián)系不緊密，這種規(guī)定不會(huì)促使子女去交新農(nóng)保，老年人的利益也得不到保障。再如，額定繳費(fèi)檔次不能隨經(jīng)濟(jì)情況變動(dòng)，少數(shù)人會(huì)擔(dān)心不能按規(guī)定期限繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)而投保了低檔次的養(yǎng)老保險(xiǎn)或者甚至不投保。因此，只有將規(guī)定進(jìn)一步細(xì)致化、貼合農(nóng)村實(shí)際情況，才能吸引有投保意向的潛在人群參保。

（二）提高養(yǎng)老基金的運(yùn)作能力

1.盡快提高基金管理層次

2009年湖北省有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的文件指出“目前試點(diǎn)階段，基金暫實(shí)行縣級(jí)管理，隨著試點(diǎn)擴(kuò)大和推開，逐步提高管理層次，適時(shí)實(shí)行省級(jí)管理?！笨h級(jí)管理不僅會(huì)加劇各地對(duì)個(gè)人賬戶資金預(yù)防及監(jiān)督機(jī)制的困難，也會(huì)增加各地分散管理個(gè)人賬戶的成本。在人口老齡化背景下，基金保值增值顯得尤為重要，然而縣級(jí)養(yǎng)老金的獨(dú)立行政管理會(huì)使得基金自我封閉，不利于建立基金的協(xié)調(diào)機(jī)制，降低了基金抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。故在新農(nóng)保制度已經(jīng)相對(duì)成熟，覆蓋面已經(jīng)較廣的今天，實(shí)在有必要落實(shí)逐步提高管理層次這一要?jiǎng)?wù)。

2.分散規(guī)劃基金運(yùn)行責(zé)任

目前湖北省的新農(nóng)保養(yǎng)老金全的征收、核算、發(fā)放、管理均由縣級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，財(cái)政部門只有建議權(quán)而沒有處置權(quán)，這樣的責(zé)任配置不利于監(jiān)管。建議建立基金征、管、用相分離的體制。值得指出的是，我國將基金的運(yùn)營交由政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，這些機(jī)構(gòu)往往是完成政策任務(wù)目標(biāo)，不考慮效率問題，對(duì)基金的保值增值造成了極大的傷害。因此可以借鑒智利、新加坡等國外成熟經(jīng)驗(yàn)，有條件地分散養(yǎng)老基金到多家市場化管理公司組織投資。

3.建立健全基金運(yùn)行法規(guī)

我國在社會(huì)保險(xiǎn)法立法層面存在缺失，那么地方性政府規(guī)章就應(yīng)該起到一個(gè)補(bǔ)位的作用。然而湖北省目前只有在下發(fā)的新農(nóng)保有關(guān)規(guī)定文件中零散地提到了養(yǎng)老金的籌集、管理、監(jiān)管的責(zé)任配置，并沒有附帶相關(guān)的法律責(zé)任。因此，建議可以根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)相關(guān)的地方性法規(guī)，系統(tǒng)地明確各部門的權(quán)利、義務(wù)和相關(guān)法律責(zé)任，防治農(nóng)保資金的流失或?yàn)E用，更好地應(yīng)對(duì)老齡化對(duì)基金的需求。

（三）建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的擔(dān)保機(jī)制

不可否認(rèn)無論農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度何如完善，由于人口老齡化情況的加重，還是可能發(fā)生支付危機(jī)，當(dāng)支付危機(jī)發(fā)生時(shí)，中央財(cái)政以及省級(jí)財(cái)政必須肩負(fù)起兜底責(zé)任。因此，有必要建立針對(duì)農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)儲(chǔ)備金。具體的辦法可以是：一是中央政府和省級(jí)政府從發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政收入和土地出讓收入提取一部分作為風(fēng)險(xiǎn)儲(chǔ)備金；二是市、縣建立風(fēng)險(xiǎn)儲(chǔ)備基金，并且實(shí)行各級(jí)風(fēng)險(xiǎn)儲(chǔ)備金的省級(jí)農(nóng)村基本養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)集中管理。

注釋：

①湖北省人民政府網(wǎng)站：www.hubei.gov.cn。

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[3]林寶.人口老齡化與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性[M].中國社會(huì)科學(xué)出版社，2014.

作者簡介：唐 璇（1995-），女，四川廣元人，學(xué)歷：本科，就讀于華中師范大學(xué)。