我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度探究

龐玉

摘要：我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險始建于20世紀80年代?！袄限r(nóng)?！苯?jīng)過挫折與重建，演變?yōu)椤靶罗r(nóng)?！保⒂?012年同“城居?！币黄饘崿F(xiàn)了全覆蓋。2014年，國務(wù)院決定合并實施“城居?！迸c“新農(nóng)保”，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。本文從我國現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的現(xiàn)實問題出發(fā)，提出了促進我國建立完善的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的具體措施，希望能對現(xiàn)階段我國社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)做出有益的探索。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；社會養(yǎng)老保險制度；“老農(nóng)?！?；“新農(nóng)?！?；城鄉(xiāng)居民基；本養(yǎng)老保險

一、引言

新中國建立之初，我國采取了一系列優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，優(yōu)先發(fā)展城市的政策，城鄉(xiāng)呈現(xiàn)二元結(jié)構(gòu)。改革開放以后城鄉(xiāng)差距并沒有縮小，在社會保障方面表現(xiàn)為城市中社會保障制度的覆蓋面不斷擴大，保障水平不斷提高，而農(nóng)村社會保障制度建設(shè)則長期滯后。隨著我國社會的發(fā)展，農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老面臨嚴峻挑戰(zhàn)。因此，本文以我國現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度為關(guān)注點，首先介紹我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷程，然后以鄒城市為例描述了制度現(xiàn)狀，最后分析了該制度存在的一些問題，提出了解決政策建議。

二、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的變遷

自新中國成立至20世紀80年代，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障模式主要是建立在土地保障基礎(chǔ)之上的家庭養(yǎng)老保障。改革開放后，真正意義上的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度開始建立。

（一）我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的三個時期

1.“老農(nóng)?！睍r期。1986年12月，民政部向國務(wù)院遞交了《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會保障制度的報告》，這種養(yǎng)老保險制度是基層社區(qū)型的制度，這邁出了建立我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的第一步。1992年1月，民政部通過了《縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險基本方案（試行）》，全國950多個縣、市展開了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的試點工作。1998年底，全國31個省的2100多個縣建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。全國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險網(wǎng)基本形成。1999年，國發(fā)[1999]14號文件提出：“目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會保險的條件，對民政系統(tǒng)原來開展的‘縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險要進行整頓。”由此，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險一直擱淺到了2002年①。

2.“新農(nóng)保”時期。進入21世紀，我國的經(jīng)濟迅速發(fā)展，但是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍舊沒有改變。2002年，十六大提出了有條件的地區(qū)要探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，這標志著我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度發(fā)展進入了一個新的階段。2009年9月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點在全國10%的縣（市、區(qū)）開展。2012年6月底，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（以下簡稱新農(nóng)保）實現(xiàn)了制度全覆蓋。新農(nóng)保較“老農(nóng)保”的區(qū)別主要體現(xiàn)在兩個方面。首先是籌資結(jié)構(gòu)不同，“老農(nóng)?！敝饕怯赊r(nóng)民自己繳費，是自我儲蓄模式。而新農(nóng)保有個人繳費、集體補助和政府補貼三種籌資渠道。其次是支付結(jié)構(gòu)不同，新農(nóng)保的支付分為兩部分：第一部分是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，第二部分是個人賬戶養(yǎng)老金。其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分由國家財政保障支付。

3.城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險時期。2011年，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度（以下簡稱城居保）在全國試點推行。2012年7月，新農(nóng)保和城居保制度在全國所有縣級行政區(qū)全面實施，9月實現(xiàn)了兩項制度的全覆蓋。至此，我國基本實現(xiàn)了“老有所養(yǎng)”的愿望。在這一背景之下，我國養(yǎng)老保險制度“碎片化”的格局也成為亟待解決的問題，建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度成為了大勢所趨。2014年2月，國務(wù)院在總結(jié)新農(nóng)保和城居保試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，決定將新農(nóng)保和城居保兩項制度合并實施，建立在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一和公平②。由人力資源和社會保障部發(fā)布的《2013年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，2013年末，城鄉(xiāng)居保參保人數(shù)為49750萬人，其中實際領(lǐng)取待遇的人數(shù)為13768萬人。全年城鄉(xiāng)居保基金收入2052億元，其中個人繳費636億元，基金支出1348億元，基金累計結(jié)存3006億元③。

（二）我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度三個時期的縱向比較

1.建制理念的變化?！袄限r(nóng)?！睍r期，我國以“效率優(yōu)先，兼顧公平”為原則，將更多的公共資源投向了城鎮(zhèn)，農(nóng)村地區(qū)則被相對地忽略了。“新農(nóng)?！睍r期，社會公平這一價值目標逐漸成為廣大民眾的追求。

2.社會化逐步提升?！袄限r(nóng)保”時期，由于缺乏社會統(tǒng)籌，以個人儲蓄為基礎(chǔ)的制度缺乏互濟性，低統(tǒng)籌層次也使制度抵御風(fēng)險的能力變得很弱，只是一種小范圍內(nèi)的集體保障。“新農(nóng)?！睍r期，社會統(tǒng)籌加個人賬戶的制度設(shè)計體現(xiàn)了對社會化的追求。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險時期，社會化水平提升。

3.保障水平逐步提高?！袄限r(nóng)?！睍r期，農(nóng)民的繳費能力十分有限，積累的基金數(shù)量少，保障水平自然較低?！靶罗r(nóng)?！睍r期，政府責(zé)任開始凸顯，個人繳費的標準也提高了，保障水平有所提高。但是，由于地方財力有限以及農(nóng)民繳費能力依然較低，農(nóng)村養(yǎng)老保險依然達不到保障農(nóng)村老年人基本生活的要求。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險時期，國家逐步提升基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平，完善了“多繳多得”的機制。

4.管理水平逐步提高?！袄限r(nóng)?！睍r期，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的管理存在很大漏洞。1998年以前，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的籌集、管理、運營以及支付全部由民政部門負責(zé)，缺乏有效的監(jiān)督和制約。D·蓋爾·約翰遜指出，由于中國1993—1997年的投資收益率為負。“新農(nóng)?！币约俺青l(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險時期，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金由各地人力資源社會保障部門和財政部門管理，逐步理順了管理關(guān)系，經(jīng)辦管理水平因此有了很大提高。

三、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀

（一）制度設(shè)計

新農(nóng)保與城居保由于制度設(shè)計類似，成為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險發(fā)展的突破口，城鄉(xiāng)居保在綜合兩者的基礎(chǔ)上，做出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的制度設(shè)計。

1.籌資方式。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的籌資方式主要有三種，即個人繳費、集體補助和政府補貼。個人繳費部分，目前繳費標準設(shè)為每年繳費100元至2000元12個檔次，參保人員可以自由選擇。集體補助部分，補助的多少取決于村集體的經(jīng)濟實力。政府補貼部分，政府對符合領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇條件的參保人全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金。地方政府還對個人繳費部分給予補貼。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險實行“社會統(tǒng)籌+個人賬戶”的模式。國家為每個參保人建立終身記錄的養(yǎng)老保險個人賬戶，個人繳費、地方政府對參保人的補貼、集體補助及其他繳費資助，全部計入個人賬戶。

2.待遇支付。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇由兩部分組成，即基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金，并支付終身。經(jīng)國務(wù)院批準，從2014年7月1日起，全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準提高至每人每月70元，即在原每人每月55元的基礎(chǔ)上增加15元。

（二）制度實施——以山東省鄒城市為例

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的實施與完善工作還處于進行時態(tài)，由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展狀況不一，制度實施在各地也形態(tài)各異。雖然如此，目前一些地區(qū)的成功實踐值得其他地區(qū)思考、借鑒。以山東省鄒城市為例，據(jù)統(tǒng)計，截止到2014年12月31日，鄒城市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)593928人，參保率達到了100%。鄒城市建立的城居保制度的主要內(nèi)容包括：

1.提高了繳費檔次，多繳多補。繳費分100元、300元、500元、600元、800元、1000元、1500元、2000元、2500元、3000元、4000元、5000元12個檔次。其中100元檔次只適用于繳費困難群體，如重度殘疾人。政府補貼不低于每年30元，多繳多補。

2.增加了基礎(chǔ)養(yǎng)老金。對于連續(xù)繳費滿16年不滿20年、滿20年不滿25年、滿25年及以上的參保人元，到60周歲領(lǐng)取養(yǎng)老金時，每人每月分別增發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金20元、30元、40元，以鼓勵參保人長期繳費。

3.對繳費困難群體進行補貼。對重度殘疾人員、享受低保人員、農(nóng)村五保對象、城鎮(zhèn)“三無”人員、撫恤定補優(yōu)撫對象，政府按最低繳費檔次為其代繳保險費，同時繳費困難群體還享受繳費補貼。

4.提高了基礎(chǔ)養(yǎng)老金。鄒城市在2014年連續(xù)兩次提高城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金，現(xiàn)在執(zhí)行的標準是每人每月75元。

5.提高了經(jīng)辦管理水平。為了強化經(jīng)辦人員責(zé)任意識，鄒城市對社保經(jīng)辦人員帳號進行了實名制管理。同時對村協(xié)辦員的待遇問題給予了明確，提高了他們的工作積極性。

6.被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障。鄒城市明確了被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障，要求按時間節(jié)點，保證被征地農(nóng)民保障基金落實到個人賬戶。同時，鄒城市啟用了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)，結(jié)束了以往手工記賬手工發(fā)放的歷史，提高了經(jīng)辦管理的效率。

四、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度存在的問題及其原因分析

（一）繳費檔次低，待遇水平低

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度基于保障城鄉(xiāng)居民基本生活這一視角，養(yǎng)老金待遇給付水平應(yīng)高于城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準，同時應(yīng)低于城鄉(xiāng)居民平均消費水平。然而，現(xiàn)在我國大多數(shù)地區(qū)城鄉(xiāng)居保待遇水平偏低。筆者認為主要有以下兩個原因：

1.繳費檔次低。養(yǎng)老金待遇水平絕大部分取決于個人賬戶儲存額的多少，而個人收入是決定個人賬戶儲存額多少的最主要因素。調(diào)查顯示，雖然目前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險實現(xiàn)了制度的全覆蓋，事實上廣大農(nóng)民選擇的投保檔次都較低，達80%的農(nóng)民選擇了最低檔100元④。繳費少導(dǎo)致大部分農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老金水平在100元以下。可以看出，過低的養(yǎng)老金待遇水平不能滿足農(nóng)村老年人的基本生活需求，因此只能看作是一部分生活補貼費⑤。

由表1可以看出，雖然農(nóng)村居民人均收入在逐年增加，但與此同時，農(nóng)村家庭人均支出也在增加，導(dǎo)致農(nóng)民沒有多余的錢選擇較高的投保檔次。

2.財政補貼沒有達到預(yù)期的激勵效果。目前在我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度中，中央財政負責(zé)“補出口”，地方財政既“補出口”也“補入口”?！把a出口”是指，對于基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，政府對符合領(lǐng)取條件的參保人給予全額支付。“補入口”是指地方財政對個人繳費提供補貼，補貼最低每人30元，限低不限高。然而，中央財政“補出口”部分，大部分地區(qū)都是最基本的每人每年840元，地方財政“補入口”部分，大部分地區(qū)農(nóng)民得到的補貼與選擇的繳費檔次沒有正比例關(guān)系，因而達不到鼓勵農(nóng)民選擇較高繳費檔次的激勵目的。

（二）參保積極性不高，實際全覆蓋存在困難

“新農(nóng)?！迸c“城居?！币褜崿F(xiàn)了制度的全覆蓋，但是，我國還沒有實現(xiàn)所有符合條件的社會成員都參保，即還沒有實現(xiàn)實際全覆蓋。本文認為這主要有以下兩個原因：

1.負示范效應(yīng)。長期以來，“職?！钡倪\行存在許多問題。比如歷史債務(wù)得不到解決、基金缺口日益增大、基金保值增值壓力大等問題?！袄限r(nóng)?！钡氖∮洃浺彩谷藗儗ΜF(xiàn)行城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險難以信任。養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性受到人們質(zhì)疑，這影響了人們參保的信心。

2.地方財政投入有限。在“以人為核心”的城鎮(zhèn)化進程中，要實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和水平的提高，就要依賴地方財政的大力支持。但是，城鎮(zhèn)化的過快發(fā)展會造成地方財政支出迅速增長以及公共服務(wù)擁擠等問題。比如交通擁堵問題、住房困難問題等。因此，在地方財力有限的背景下，短期內(nèi)效益較為明顯的投資項目成為優(yōu)先選擇的目標，而基本養(yǎng)老保險這種周期長、經(jīng)濟效益不顯著的公共服務(wù)項目難以受到重視。城鄉(xiāng)居保需要由地方財政補貼的部分，也可能因為財政壓力而得不到落實，繼而影響參保人積極性⑥。

（三）統(tǒng)籌層次低，基金管理和運營存在漏洞

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低，農(nóng)村地區(qū)缺乏專門管理養(yǎng)老保險的機構(gòu)和人員，基金管理方面存在許多問題。

1.專責(zé)管理機構(gòu)和人員缺乏。按照國務(wù)院文件指示，社會養(yǎng)老保險屬地方的人力資源和社會保障局管理，但是在大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)并沒有設(shè)立起專門管理養(yǎng)老保險事務(wù)的社保部門，各地負責(zé)的機構(gòu)也并不統(tǒng)一，且沒有專責(zé)人員負責(zé)。

2.基金運營存在風(fēng)險。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險基金實行屬地管理，管理過于分散，監(jiān)管力度小，關(guān)于基金運營的法律也不健全，這就使基金的安全受到威脅，極易發(fā)生基金貪污挪用和違規(guī)投資的現(xiàn)象，外加通貨膨脹及銀行利率下調(diào)等因素，基金的保值增值更加沒有了保障⑦。據(jù)了解，一些農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)為維持運轉(zhuǎn)，違規(guī)利用養(yǎng)老保險基金進行投資，有些甚至違規(guī)將基金轉(zhuǎn)存到農(nóng)村信用社，造成壞賬等情況發(fā)生。

（四）保障層次單一，制度銜接不到位

目前，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障模式主要有家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、商業(yè)養(yǎng)老保險等。其中只有城鄉(xiāng)居保能穩(wěn)定地給予農(nóng)村老年人一部分生活保障。

1.家庭養(yǎng)老。我國主要的養(yǎng)老方式仍然是家庭養(yǎng)老。但是，隨著家庭結(jié)構(gòu)逐步走向小型化、核心化，農(nóng)村中的大量中青年勞動力流向城鎮(zhèn)，人口老齡化速度加快，農(nóng)村空巢老人問題愈發(fā)嚴重，家庭養(yǎng)老遭遇了嚴峻挑戰(zhàn)。根據(jù)我國老齡工作委員會的資料顯示，高達39.3%的農(nóng)村老年人生活貧困，45.3%的農(nóng)村老年人認為自己的生活得不到保障。

2.社區(qū)養(yǎng)老。社區(qū)養(yǎng)老只在我國少數(shù)經(jīng)濟發(fā)展水平高的農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮一些作用，有老年公寓、敬老院的建設(shè)。目前在我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，由于經(jīng)濟發(fā)展落后，村集體沒有能力舉辦社區(qū)養(yǎng)老。因此這只是覆蓋面很小的一種補充養(yǎng)老模式。

3.土地養(yǎng)老。土地養(yǎng)老是勞動者通過土地實現(xiàn)自我供給，滿足家庭基本生活需要的一種養(yǎng)老方式。然而，隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農(nóng)民失去土地。全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會2011年透露，目前我國人均耕地面積1.38畝，并以年均0.12億畝速度遞減。另外愿意從事農(nóng)業(yè)的人越來越少，且農(nóng)村中存在大量喪失或部分喪失了勞動能力的高齡老年人。因此，土地養(yǎng)老功能日漸弱化，不宜被高估。

4.商業(yè)養(yǎng)老保險。商業(yè)養(yǎng)老保險的推行受到許多因素制約，如農(nóng)民收入狀況、農(nóng)民的認識和接受程度等。一般只有在經(jīng)濟發(fā)展水平較高、思想觀念較開放的農(nóng)村地區(qū)才得以發(fā)展。因此商業(yè)養(yǎng)老保險覆蓋面窄，也不具有普遍性⑧。

五、完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的對策建議

（一）加大財政支持力度，提高待遇水平

首先，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇應(yīng)隨經(jīng)濟的發(fā)展逐步提高。農(nóng)民收入和消費水平總體上都呈上升趨勢，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的標準應(yīng)隨物價上漲而增加。

其次，加大財政補貼力度。自新農(nóng)保制度實施以來，各級政府都加大了財政投入的力度，但是與大多數(shù)發(fā)達國家相比，在社會保障支出方面，我國的支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重仍然偏低?，F(xiàn)階段我國農(nóng)民的繳費能力是非常有限的，在實行全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度后，我國的財政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)做進一步調(diào)整，特別是要加大中央財政對農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)的投入，應(yīng)讓財政補貼向廣大農(nóng)村地區(qū)傾斜，這樣才能真正實現(xiàn)社會公平。

由表2可以看出，對新農(nóng)保財政投入在逐年增加，但這一比例應(yīng)在1.2%—1.5%之間波動，因此應(yīng)繼續(xù)加大財政補貼力度⑨。鄧大松指出，政府補貼不應(yīng)該僅僅提高補貼的水平，還要根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展程度的不同，由政府承擔(dān)有層次性的補貼標準，不能“一刀切”。也就是說，對于農(nóng)民選擇不同的繳費檔次，應(yīng)實行“階梯式補貼”，如每提高一個繳費檔次就增加一定的補貼額。否則，如果農(nóng)民選擇不同的繳費檔次而給予的補貼相同，或都是按最低每人每年30元的標準來補貼，就會打擊農(nóng)民“多繳多得的積極性”，而且有損于社會保障制度的公平⑩。

再次，拓寬養(yǎng)老保險資金來源渠道。在切實履行“個人繳費、集體補助、政府補貼”相結(jié)合的籌資方式之外，借鑒其他國家成功的做法，比如發(fā)行養(yǎng)老保險債券、發(fā)行社會保障彩票、爭取國際金融機構(gòu)貸款等。

最后，探索實行“以土地換保障”。農(nóng)民擁有對土地的承包權(quán)和使用權(quán)，“以土地換保障”就是讓農(nóng)民出讓承包的土地以獲取補償，而這種補償被用來建立養(yǎng)老保險。蘇州的做法是：2006年12月31日前被征地的農(nóng)民置換城居保時，每人換算城居保的額度確定為28760元，以每月750元為繳費基數(shù)，按28%的繳費比例，為符合條件的被征地農(nóng)民一次性換算城居保繳費年限11.4年（137個月）。符合不換算為城居保年齡范圍的也可不換算為城居保，每月領(lǐng)取160元的生活補助，達到退休年齡后按農(nóng)保養(yǎng)老金標準領(lǐng)取B11。

（二）統(tǒng)一經(jīng)辦機構(gòu)，提高基金管理運營水平

首先，統(tǒng)一“新農(nóng)?！迸c“城居?！钡慕?jīng)辦管理機構(gòu)，并提高其經(jīng)辦管理水平。在各地人力資源和社會保障局之下，設(shè)立統(tǒng)一的專門負責(zé)城鄉(xiāng)居保的經(jīng)辦機構(gòu)，同時發(fā)展一支穩(wěn)定的經(jīng)辦人員隊伍，對經(jīng)辦人員進行專業(yè)的培訓(xùn)，提升專業(yè)素質(zhì)與能力。

其次，杜絕基金違規(guī)使用和貪污現(xiàn)象。通過完善法律和監(jiān)督管理的制度，明確相關(guān)部門的職責(zé)與權(quán)限。對于擅自挪用、貪污、占有養(yǎng)老保險金的情況應(yīng)嚴厲查處，同時通過明確的管理實施細則的建立，理清基金征收、保管、運營、支付各環(huán)節(jié)中各部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，避免部門之間相互推諉、利益競爭的情況。

再次，增強基金保值增值的能力。目前，我國對于社會保險基金的投資比較謹慎，投資渠道有很多限制，基本上只允許選擇安全性較高的投資方式，如買國債和存銀行。雖然保證了低風(fēng)險，但保值增值十分困難。因此，應(yīng)主動尋求新的運作方式，選擇積極而合理的基金運作模式，在允許的范圍之內(nèi)實現(xiàn)基金使用效用的最大化B12。

（三）建立多層次養(yǎng)老保障體系，加強制度銜接

首先，逐步建立起多層次的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系，增加制度多樣性，使社會養(yǎng)老保險覆蓋全體社會成員。第一層次是家庭保障，發(fā)揚敬老愛老的中華民族傳統(tǒng)美德，發(fā)揮家庭作用，為老年人提供基礎(chǔ)的生活保障。同時，政府應(yīng)制定相應(yīng)社會政策、家庭政策予以支持。比如借鑒日本“同居型養(yǎng)老”的政策，該政策鼓勵國民三代同堂，同時政府會為供養(yǎng)老年人的家庭提供一些老年人專用產(chǎn)品，老年人的子女也可以獲得貸款等。第二層次是普惠制的社會養(yǎng)老保險，政府將一部分稅收用于為老年人提供基本的收入保障，這一保障的待遇水平要與物價水平掛鉤，隨社會平均收入水平的提高而有所提高。第三層次是補充保障。比如商業(yè)人壽保險，社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老。隨著農(nóng)民收入水平的提高，參保意識的提升，農(nóng)民可以購買商業(yè)人壽保險，以滿足更高層次的養(yǎng)老保障需求。有條件的農(nóng)村地區(qū)應(yīng)積極發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老B13。

其次，加強養(yǎng)老保險與其他社會保障制度的銜接。通過基本養(yǎng)老保險和社會救助適度的銜接，保證生活困難的農(nóng)村老年人群體能夠維持最起碼的生活。通過完善社會救助機制，特別是農(nóng)村醫(yī)療救助、災(zāi)害救助、殘疾人救助等，發(fā)揮社會救助“托底線、救急難”的功能。同時，社會福利的發(fā)展也不容忽視，特別是養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。養(yǎng)老保險雖然能夠給予人們一定的經(jīng)濟保障，但卻無法解決人們對于養(yǎng)老服務(wù)的需求。雖然我國目前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展市場前景巨大，但其發(fā)展仍處于起步階段，不僅缺“硬件”，而且缺“軟件”，即老年產(chǎn)品和老年服務(wù)均不能滿足老年人的需要。近幾年，我國特別重視養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，2013年發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，各地應(yīng)通過制定優(yōu)惠政策，支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，同時通過政府購買一部分養(yǎng)老服務(wù)等方式，為社會成員提供老年產(chǎn)品與服務(wù)。

六、結(jié)語

我國農(nóng)村養(yǎng)老保障任重而道遠，解決好廣大農(nóng)民的養(yǎng)老問題是整個社會的焦點問題，這關(guān)系到廣大農(nóng)民的基本生活，更關(guān)系到社會繁榮、國家的穩(wěn)定。通過完善的社會養(yǎng)老保險制度保障農(nóng)村老年人的基本生活，提高農(nóng)村老年人的生活水平，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會保障方面的公平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合是我們追求的目標。因此，我們需要繼續(xù)完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，建立系統(tǒng)而完善的養(yǎng)老保障體系。

注解：

①夏艷玲.農(nóng)村養(yǎng)老保險制度研究：基于制度變遷的視角[J].經(jīng)濟研究參考，2013，（59）：89-91.

②國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見[D].國發(fā)（2014）8號.

③沈毅.中國城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險適度水平研究[J].西部論壇，2015，（3）：47-52.

④李建峰.新農(nóng)保個人賬戶繳費與給付水平研究[D].遼寧大學(xué)，2012，（5）.

⑤儲宇奇.完善我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的對策研究[D].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2013，（03）.

⑥王麗.城鎮(zhèn)化對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險全覆蓋的影響效應(yīng)分析[J].河北學(xué)刊，2015，（3）：150-153.

⑦苑梅.中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究文獻綜述[J].石家莊經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報，2010，（4）：86-89.

⑧張飛霞.我國農(nóng)村養(yǎng)老保險模式研究[J].生產(chǎn)力研究，2013，（1）：27-30.

⑨許雪莉.我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險待遇水平研究[J].呼倫貝爾學(xué)院學(xué)報，2014，（1）：1-3.

⑩鄧大松.新農(nóng)保財政補助數(shù)額的測算與分析—基于2008年的數(shù)據(jù)[J].武漢大學(xué)社會保障研究中心，湖北武漢.

B11王小英.論“以土地換保障”[J].中南財經(jīng)政法大學(xué)研究生學(xué)報，2007，（3）.

B12王怡然.我國農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展的契機、問題及對策[J].管理觀察，20139，（11）：102-103.

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