全面深化改革視域下的農(nóng)地三權(quán)分置研究

祝天智 王亞星

？眼摘 要？演隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和城市化的加速推進(jìn)，原有的農(nóng)地兩權(quán)分置體制已成為新形勢(shì)下全面深化改革的一大掣肘。通過(guò)三權(quán)分置改革將經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包權(quán)中分離出來(lái)，既通過(guò)土地更加靈活的配置有效激活農(nóng)村生產(chǎn)要素，又充分保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，還為新型城市化提供堅(jiān)強(qiáng)支撐，無(wú)疑將對(duì)全面深化改革起到巨大的推動(dòng)作用。但與此同時(shí)，由于三權(quán)分置改革涉及因素極其復(fù)雜，對(duì)改革的科學(xué)性和系統(tǒng)性要求極高，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，有效預(yù)防威脅土地公有、損害糧食安全和農(nóng)民土地權(quán)益等系列風(fēng)險(xiǎn)。

？眼關(guān)鍵詞？演全面深化改革；三權(quán)分置；新型城鎮(zhèn)化；土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

[中圖分類號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2016）05-0025-05

自中央提出農(nóng)地三權(quán)分置改革試點(diǎn)以來(lái)，學(xué)界已從法律、政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等各方面對(duì)其進(jìn)行了一些初步研究，對(duì)改革的背景、意義從多個(gè)方面進(jìn)行了闡釋，并對(duì)改革操作路徑提出不少政策建議。這些研究對(duì)改革的實(shí)施具有重要的參考價(jià)值，但由于上述研究的視角都只是針對(duì)三權(quán)分置問題本身，或者僅研究三權(quán)分置改革與戶籍制度、城市化、金融體系等單個(gè)因素的關(guān)系，缺少將三權(quán)分置改革放到全面深化改革的宏觀背景下進(jìn)行深入的考察，因此研究結(jié)論要么不夠深入，要么失之片面。本文嘗試從全面深化改革視域考察三權(quán)分置改革的重大意義，前瞻三權(quán)分置改革可能給全面深化改革帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)并提出預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的政策建議，以期推動(dòng)三權(quán)分置改革順利推進(jìn)。

一、兩權(quán)分置對(duì)全面深化改革的掣肘與三權(quán)分置改革的背景

隨著全面深化改革的展開，傳統(tǒng)的兩權(quán)分置（所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）已不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求。傳統(tǒng)的兩權(quán)分置誕生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)末期，是在市場(chǎng)極不發(fā)達(dá)的背景下建立的。它雖在突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)桎梏和開辟改革開放新局面的過(guò)程中起到了極其重要的作用，但“并非出于深思熟慮的精心設(shè)計(jì)，或經(jīng)過(guò)幾千年磨合與演進(jìn)能夠與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的其他部分高度相恰，而是在倉(cāng)促之間，折中多方利益的權(quán)宜之計(jì)”[1]。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，它已與勞動(dòng)力高度流動(dòng)、城市化加速推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)，以及市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的要求格格不入，進(jìn)而成為了我國(guó)進(jìn)一步全面深化改革的障礙。

第一，兩權(quán)分置一定程度上阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)要素的科學(xué)配置。首先，不夠完備的土地權(quán)能一定程度上阻礙了土地的有效配置。一方面，在兩權(quán)分置的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，由于經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能不清晰，尤其缺少明確的抵押、擔(dān)保權(quán)利，使得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)難以充分發(fā)育，種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、工商企業(yè)等有實(shí)力的經(jīng)營(yíng)主體很難通過(guò)土地市場(chǎng)，以便捷的方式和合理的價(jià)格獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，一定程度上阻礙了土地的流轉(zhuǎn)。另一方面，由于經(jīng)營(yíng)權(quán)被涵蓋于承包權(quán)之內(nèi)，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的邊界模糊不清，甚至被籠統(tǒng)地稱為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能內(nèi)涵更加模糊不清，在國(guó)家出臺(tái)多項(xiàng)政策支持和鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的背景下，出現(xiàn)了諸多涉及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的糾紛，導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)難以有效保護(hù)的尷尬。因此，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，缺少獨(dú)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)導(dǎo)致土地市場(chǎng)化配置的交易成本高昂，不利于土地資源的優(yōu)化配置。其次，兩權(quán)分置的結(jié)構(gòu)也不利于勞動(dòng)力的優(yōu)化配置。在兩權(quán)分置結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)合二為一，都基于集體成員的身份而產(chǎn)生，屬于身份性權(quán)利，難以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，這使得許多進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民很難將其土地權(quán)益變現(xiàn)，從而更加從容地融入到工業(yè)生產(chǎn)和城市生活之中。

第二，兩權(quán)分置的設(shè)置阻礙了諸多改革措施的順利推進(jìn)。首先，阻礙了土地管理的全面改革。兩權(quán)分置的結(jié)構(gòu)既不利于統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的建立，也不利于土地流轉(zhuǎn)改革的順利推進(jìn)，更使得征地制度改革無(wú)法順利展開，國(guó)家曾多次明確提出要推進(jìn)征地制度改革，早在2011年的時(shí)候，時(shí)任總理溫家寶就明確表示，“要精心設(shè)計(jì)征地制度改革方案，加快開展相關(guān)工作，明年一定要出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)?！盵2]此后，黨的十八大和十八屆三中全會(huì)，也都明確規(guī)定了要盡快推進(jìn)征地制度改革。然而，到目前為止，征地制度改革尚未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。阻礙征地制度改革的原因固然是多方面，而其中最重要的原因之一在于，現(xiàn)有的兩權(quán)分置的產(chǎn)權(quán)設(shè)置，既無(wú)法反映現(xiàn)有的土地利益關(guān)系，尤其是無(wú)法有效保護(hù)大量新出現(xiàn)的非基于成員身份而產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)權(quán)，也無(wú)法滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展對(duì)土地權(quán)能細(xì)分的需要，因而無(wú)法為建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的征地制度提供產(chǎn)權(quán)支撐。其次，兩權(quán)分置的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)極不利于新形勢(shì)下農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，在資金、技術(shù)、機(jī)械等各個(gè)方面，我國(guó)已基本具備通過(guò)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)加速實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的條件，但由于兩權(quán)分置結(jié)構(gòu)的限制，不僅規(guī)模經(jīng)營(yíng)面臨極大困難，而且嚴(yán)重的土地細(xì)碎化導(dǎo)致現(xiàn)代機(jī)械和農(nóng)業(yè)科研都難以施展，嚴(yán)重阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。最后，兩權(quán)分置的地權(quán)結(jié)構(gòu)不利于新型城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)。此種結(jié)構(gòu)既不利于農(nóng)民土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和農(nóng)民的城鎮(zhèn)化，也難以使土地順利從閑置或低效利用狀態(tài)中解放出來(lái)，用于城市建設(shè)；既不利于人的城市化，也不利于地的城市化。

總而言之，兩權(quán)分置雖曾極大地推動(dòng)改革的開展，但當(dāng)前已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且成為了進(jìn)一步深化改革的桎梏。這既是三權(quán)分置改革的社會(huì)背景，也是三權(quán)分置改革所要突破的重點(diǎn)。

二、三權(quán)分置對(duì)全面深化改革的意義

三權(quán)分置改革是全面深化改革的重要樞紐，不僅具有經(jīng)濟(jì)方面的意義，而且將對(duì)促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的深入發(fā)展起到重要推動(dòng)作用。

第一，三權(quán)分置改革有利于更好地發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，促進(jìn)各種生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用，既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和不斷完善的要求，也是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)走向成熟的標(biāo)準(zhǔn)，而農(nóng)地三權(quán)分置改革則為市場(chǎng)在土地資源配置中起決定性作用奠定了基礎(chǔ)。首先，通過(guò)三權(quán)分置改革，有利于促進(jìn)土地的優(yōu)化配置。既可以促進(jìn)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展完善，又可以通過(guò)對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益更加充分的保障，促進(jìn)他們對(duì)外流轉(zhuǎn)土地，同時(shí)還可以為工商企業(yè)、種田大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等各類經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)市場(chǎng)獲取土地經(jīng)營(yíng)權(quán)提供便利。從而促進(jìn)土地順利向效益高的主體和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化配置。其次，三權(quán)分置還有利于資金的優(yōu)化配置。通過(guò)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，尤其通過(guò)賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)，既可以促進(jìn)金融企業(yè)為各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供資金支持，又可以更好地防范金融風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)資金的優(yōu)化配置。最后，有利于勞動(dòng)力的優(yōu)化配置。人力資本是最寶貴的資本。通過(guò)三權(quán)分置，一方面，可以使數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工徹底擺脫土地的羈絆，更加放心地把土地流轉(zhuǎn)出去，免去每年農(nóng)忙季節(jié)多次地來(lái)回奔波，既省去交通成本，又可以更好地投入到務(wù)工中去。另一方面，三權(quán)分置改革還可以將更多的當(dāng)前留守農(nóng)村人口解放出來(lái)，配置到生產(chǎn)效率更高的生產(chǎn)環(huán)節(jié)中去。如果通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)范流轉(zhuǎn)，能夠保障農(nóng)民的土地權(quán)益，更多的農(nóng)村人口將可以通過(guò)進(jìn)城務(wù)工，或者到家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等生產(chǎn)效率更高的地方去務(wù)工，從而優(yōu)化勞動(dòng)力的配置。

第二，將極大促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。首先，三權(quán)分置有利促進(jìn)農(nóng)民的城市化。三權(quán)分置改革為農(nóng)民提供了通過(guò)市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)其土地權(quán)益的機(jī)會(huì)，他們將不必親自耕種土地，從而為順利城鎮(zhèn)化提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。一方面，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村婦女、老人和兒童將不必留守農(nóng)村，務(wù)工農(nóng)民將不必煎熬妻子離散之苦，婦女、老人和兒童也將免于凄苦留守之難，將極大提高農(nóng)民的幸福指數(shù)，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定；另一方面，農(nóng)民將有機(jī)會(huì)一次性實(shí)現(xiàn)未來(lái)多年的土地權(quán)利收入，從而為其城市化提高資金支持，從而促進(jìn)農(nóng)民的城市化。其次，三權(quán)分置改革也將有利于城市建設(shè)和發(fā)展。一方面，大量攜帶土地收益進(jìn)城的農(nóng)民的到來(lái)將為城市房地產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展注入大量資金和持續(xù)動(dòng)力，從而促進(jìn)城市硬件的發(fā)展；另一方面，大量農(nóng)民的城市化將極大提高他們的消費(fèi)能力，為拓展我國(guó)市場(chǎng)空間，從而有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從出口、投資拉動(dòng)切實(shí)轉(zhuǎn)向消費(fèi)拉動(dòng)。再次，三權(quán)分置改革還將有利于縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果?！盵3]改革開放以來(lái)，城鄉(xiāng)收入差距從1978年的1.16倍擴(kuò)大到2014年的2.92倍，巨大的收入差距成為了中國(guó)公平的掣肘。而三權(quán)分置正是解決此種情況的重要途徑之一：一方面，在三權(quán)分置的背景下，通過(guò)建立統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，促進(jìn)土地收益分配的相對(duì)均衡化，對(duì)于轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)民而言，他們可以通過(guò)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，獲取更高的利潤(rùn)，從而提高收益。而對(duì)于轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民通過(guò)土地租金的形式，有機(jī)會(huì)分享現(xiàn)代科技和科學(xué)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的收益。最后，三權(quán)分置改革將通過(guò)減少農(nóng)民的形式，使農(nóng)民走向富裕。一方面，一部分農(nóng)民將從土地上釋放出來(lái)，自身則作為自由勞動(dòng)力向收入更高的行業(yè)或者地區(qū)轉(zhuǎn)移，從而分享工業(yè)化帶來(lái)的收益，更重要的，通過(guò)農(nóng)民的城市化，使其和城市居民一樣分享城市的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等優(yōu)質(zhì)資源，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。另一方面，隨著部分農(nóng)民流轉(zhuǎn)出土地并實(shí)現(xiàn)城市化，農(nóng)民數(shù)量的大幅度下降，剩下的農(nóng)民平均所占有的土地資源將大幅度增加，為其發(fā)家致富提供了更加堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，最終實(shí)現(xiàn)通過(guò)減少農(nóng)民使農(nóng)民走向富裕的目的。

第三，將為多項(xiàng)深化改革措施的推出創(chuàng)造條件。首先，將為土地管理綜合改革的推進(jìn)創(chuàng)造條件。三權(quán)分置改革既有利于土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)和統(tǒng)一土地市場(chǎng)的建構(gòu)，也有利于減少和預(yù)防征地沖突，促進(jìn)征地制度改革的實(shí)現(xiàn)。更重要的，三權(quán)分置改革為更好地保障農(nóng)民土地權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)民增收奠定了基礎(chǔ)。其次，三權(quán)分置改革有利于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變?！皬拈L(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，要完善我國(guó)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，就必須實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和集約化經(jīng)營(yíng)?！盵4]近年來(lái)，我國(guó)雖然提出要培育家庭農(nóng)場(chǎng)、新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的等新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，但由于土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的制約，始終成效不大，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與集約化進(jìn)程發(fā)展緩慢，而隨著三權(quán)分置的實(shí)施，為土地逐步向“種植能手”、種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)集中提供了條件，這將為國(guó)家扶植新型經(jīng)營(yíng)主體的政策實(shí)施提供極大幫助。更重要的，三權(quán)分置還為農(nóng)村金融改革創(chuàng)造了條件，隨著作為農(nóng)民最主要財(cái)產(chǎn)權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包權(quán)中獨(dú)立出來(lái)，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就可作為農(nóng)民融資的擔(dān)保，充分發(fā)揮土地的資本功效”[5]，使其可以憑借土地經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得融資的機(jī)會(huì)，無(wú)疑將為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的形成提供最堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。最后，三權(quán)分置改革還以住房、戶籍、社會(huì)保障等系列改革為內(nèi)容的農(nóng)民城鎮(zhèn)化政策改革創(chuàng)造條件。可以預(yù)計(jì)，隨著農(nóng)民經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的不斷完善，從理論上看，在不遠(yuǎn)的將來(lái)，農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該會(huì)被賦予購(gòu)房貸款抵押的權(quán)能，從而為農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房改革創(chuàng)造條件；另外，隨著農(nóng)民與土地適度分離得到實(shí)現(xiàn)，為城市戶籍制度改革奠定了初步基礎(chǔ)。而隨著農(nóng)民在城市購(gòu)房制度和戶籍制度的改革，在城市中解決農(nóng)民的社會(huì)保障問題也就成了水到渠成之事。

三、三權(quán)分置改革的風(fēng)險(xiǎn)透析

三權(quán)分置改革是我國(guó)綜合改革中的中樞性環(huán)節(jié)，涉及方面廣，牽扯主體多，敏感性強(qiáng)，與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)金融體系、社會(huì)保障體系、城鄉(xiāng)一體化等改革密切相關(guān)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。因此，此項(xiàng)改革在預(yù)計(jì)取得巨大紅利的同時(shí)，也潛伏著不少風(fēng)險(xiǎn)。其主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，政治風(fēng)險(xiǎn)。首先，可能會(huì)威脅農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，甚至威脅作為重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的土地集體所有制。這主要表現(xiàn)在：一是可能威脅城鄉(xiāng)社會(huì)政治穩(wěn)定。一方面，土地實(shí)行三權(quán)分置后，降低了土地流轉(zhuǎn)的門檻，也為某些主體通過(guò)土地流轉(zhuǎn)謀求利益提供了可能。尤其要警惕的是，地方政府為了追求政績(jī)而強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，或者少數(shù)部分企業(yè)或個(gè)人，與地方政府或村級(jí)組織相互勾結(jié)，強(qiáng)迫農(nóng)民或故意壓低價(jià)格迫使農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，侵害農(nóng)民土地權(quán)利，這些都會(huì)誘發(fā)農(nóng)民與地方政府及企業(yè)之間的沖突，滋生更多群體性事件，威脅社會(huì)和政治穩(wěn)定。另一方面，還可能會(huì)出現(xiàn)部分農(nóng)民雖然不具備成熟的進(jìn)城定居條件，盲目將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)時(shí)間流轉(zhuǎn)出去，最終成為既不能進(jìn)城又無(wú)法返鄉(xiāng)的流民，從而威脅城鄉(xiāng)政治和社會(huì)穩(wěn)定。二是可能威脅作為重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的土地公有制。經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立之后，可能會(huì)出現(xiàn)個(gè)別企業(yè)無(wú)限期或者以極長(zhǎng)的時(shí)間流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，借土地流轉(zhuǎn)之名，行土地私有之實(shí)，從而威脅我國(guó)的土地集體所有制，從而威脅我國(guó)政治制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。其次，可能會(huì)威脅糧食安全和國(guó)家安全。民以食為天，國(guó)以糧為安。作為人口最多的發(fā)展中大國(guó)，糧食具有特殊重要的意義。正如陳錫文所說(shuō)，如果中國(guó)出現(xiàn)大的糧食缺口，哪怕世界糧食市場(chǎng)的所有可交易糧食都流到中國(guó)，也難以滿足中國(guó)的需求。因此，始終把飯碗端在自己手上，是保證我國(guó)國(guó)家安全的基本前提之一。而隨著經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立，可能會(huì)出現(xiàn)大量工商企業(yè)涌入農(nóng)村，大量囤積土地，用于非糧生產(chǎn)，甚至單純囤積土地而造成土地變相荒蕪的情況，這必然會(huì)對(duì)糧食生產(chǎn)造成不利影響，甚至?xí){我國(guó)糧食和國(guó)家安全。

第二，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。這主要體現(xiàn)在：首先，可能會(huì)造成農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，威脅農(nóng)業(yè)安全。農(nóng)業(yè)關(guān)系人們衣食等基本產(chǎn)品的供給和工業(yè)原料的供應(yīng)，始終處于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)地位。然而，隨著大量資本涌入農(nóng)業(yè)，一方面，土地流轉(zhuǎn)的便捷性可能導(dǎo)致農(nóng)村土地過(guò)度集中，種植大戶追求個(gè)人利益最大化時(shí)忽視土地單位面積產(chǎn)出率，在提高勞動(dòng)產(chǎn)出率的同時(shí)卻降低了土地產(chǎn)出率，從而威脅農(nóng)業(yè)安全，造成農(nóng)產(chǎn)品供給短缺。另一方面，也可能會(huì)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)主體盲目投資，造成種植結(jié)構(gòu)失調(diào)，造成農(nóng)產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)性過(guò)剩和結(jié)構(gòu)性短缺同時(shí)共存的局面，最終造成嚴(yán)重的浪費(fèi)，并威脅農(nóng)業(yè)安全。其次，可能會(huì)影響農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。應(yīng)當(dāng)看到，在當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)嚴(yán)重不完備的狀態(tài)下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格也相應(yīng)偏低，可以預(yù)見，三權(quán)分置改革后土地價(jià)格可能會(huì)相應(yīng)提高，尤其應(yīng)當(dāng)警惕資本對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的炒作造成農(nóng)地價(jià)格畸形偏高，以及工商企業(yè)大量控制土地，形成對(duì)土地和農(nóng)產(chǎn)品的壟斷地位，進(jìn)而依靠其壟斷地位控制或者操縱農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，造成農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的不正常波動(dòng)。

第三，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。首先，存在拉大收入差距，甚至有使我國(guó)掉入“拉美城市化陷阱”的風(fēng)險(xiǎn)。拉美城市化陷阱的表現(xiàn)是社會(huì)貧富差距極大，城市中出現(xiàn)大量貧民窟現(xiàn)象。一方面，在我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制尚未根本破除的背景下，如果大量農(nóng)民盲目流轉(zhuǎn)土地涌入城市，他們既難以在城市找到合適工作以便取得穩(wěn)定收入，同時(shí)又無(wú)法享有必要的失業(yè)、醫(yī)療、住房等社會(huì)保險(xiǎn)，必然會(huì)產(chǎn)生一大批赤貧的城市貧民，從而拉大貧富差距。另一方面，在當(dāng)前城市承載能力有限、商品房?jī)r(jià)格高企的情況下，如果大量農(nóng)民涌入城市，必然有許多農(nóng)民無(wú)法真正在城市買房定居，而只能棲身于貧民窟，從而使中國(guó)出現(xiàn)大批貧民窟現(xiàn)象。因此，如果不能妥善進(jìn)行農(nóng)地三權(quán)分置后配套改革，并科學(xué)掌握三權(quán)分置后土地流轉(zhuǎn)的節(jié)奏，我國(guó)有可能會(huì)面臨陷入“拉美城市化陷阱”的風(fēng)險(xiǎn)。其次，存在經(jīng)營(yíng)者過(guò)度開發(fā)等短期性行為的風(fēng)險(xiǎn)。三權(quán)分置改革之后，經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)將更加便捷，但應(yīng)當(dāng)指出的是，基于土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，與農(nóng)民基于自身的身份而產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)權(quán)在行為邏輯上存在差異：農(nóng)民是無(wú)償獲取且長(zhǎng)久擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此會(huì)注重土地的長(zhǎng)期利用，而不會(huì)產(chǎn)生過(guò)度開發(fā)等短期性行為。相反，基于土地流轉(zhuǎn)而獲取經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)者，一則由于是有償獲取，必然會(huì)考慮投資與收益之間的關(guān)系，并盡可能在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)獲取最大化的利益；二則一般都是固定期限的，甚至是相對(duì)短期的，因此，他們一般不會(huì)注重水土保持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和肥力涵養(yǎng)等長(zhǎng)期投資，相反，容易出現(xiàn)過(guò)度開發(fā)等短期性行為。最后，可能誘發(fā)社會(huì)問題。隨著大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行，維系數(shù)千年的家庭經(jīng)營(yíng)方式將不可避免地式微，極具中國(guó)農(nóng)村特點(diǎn)的家族、村落式生活和居住方式也將隨之發(fā)生變化，融于家庭經(jīng)營(yíng)的勤勞簡(jiǎn)樸民風(fēng)和守望相助的鄉(xiāng)土精神，將無(wú)以寄托，中國(guó)農(nóng)村的優(yōu)良傳統(tǒng)道德和風(fēng)俗習(xí)慣也將失去延續(xù)的土壤。

第四，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。首先，農(nóng)地的破壞。涌入農(nóng)村的城市資本或者工業(yè)資本出于利益導(dǎo)向，獲得遠(yuǎn)較城市土地低廉的農(nóng)村土地，可能會(huì)違規(guī)開發(fā)農(nóng)村土地，或者進(jìn)行非農(nóng)化的開發(fā)，搭建廠房、構(gòu)筑住宅等威脅農(nóng)業(yè)生態(tài)。其次，農(nóng)村的污染。土地流轉(zhuǎn)入農(nóng)村外部種植大戶手中，僅僅以提高收益水平為目的，缺乏對(duì)農(nóng)村輿論的畏懼，加上村集體對(duì)其作為外村人身份約束不夠，致使其大肆使用化肥農(nóng)藥，污染農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

四、全面深化改革視域下對(duì)三權(quán)分置的政策建議

第一，建全三權(quán)分置的配套機(jī)制。三權(quán)分置改革是全面深化改革的重要環(huán)節(jié)和樞紐，既可以帶來(lái)巨大紅利，也潛藏著不少風(fēng)險(xiǎn)，要推動(dòng)三權(quán)分置改革的順利進(jìn)行，僅僅依靠三權(quán)分置機(jī)制即一種“農(nóng)地農(nóng)用前提下農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)”的機(jī)制是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須從全面深化改革宏觀視野，健全包括農(nóng)村金融機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制、戶籍制度、社會(huì)保障機(jī)制在內(nèi)的三權(quán)分置配套機(jī)制。這包括：一是資金投入與支持機(jī)制。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)入需要資金支持，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)出需要資本承接。這就要求從政府、社會(huì)、農(nóng)民等各個(gè)層面，建立相互銜接的資金籌措與投入機(jī)制。二是要建立評(píng)估、信息提供、咨詢、抵押等服務(wù)機(jī)制。從而使農(nóng)民能夠?qū)ν恋氐慕?jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或購(gòu)買，也可以使農(nóng)戶間對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)。三是盡快推進(jìn)戶籍、住房、教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)等配套改革。戶籍制度為流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民進(jìn)城打通通道，使其免于工作歧視，住房制度改革使其更容易地在城市安居，教育改革使農(nóng)民能夠真正扎根城市和融入城市，醫(yī)療和社會(huì)保障改革使其在城市生活更要保障。

第二，設(shè)計(jì)嚴(yán)密政策實(shí)施和監(jiān)控流程，正確引導(dǎo)各方行為沿著國(guó)家預(yù)定方向發(fā)展，嚴(yán)防三權(quán)分置實(shí)施過(guò)程中各類“擦邊球”之類的機(jī)會(huì)主義行為對(duì)政策造成扭曲。三權(quán)分置中允許農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入市流轉(zhuǎn)，具有鮮明的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特征。如何充分發(fā)揮這一改革政策的效力，推動(dòng)包括農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、城市化在內(nèi)的全面深化改革的發(fā)展將是三權(quán)分置改革的重中之重。首先，科學(xué)設(shè)計(jì)所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的權(quán)能邊界，真正做到落實(shí)所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)和放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，確保農(nóng)民集體、個(gè)人和各類經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。其次，科學(xué)設(shè)置各類土地流轉(zhuǎn)的門檻和監(jiān)督機(jī)制，既要嚴(yán)防各類脅迫、欺騙等違法違規(guī)形式迫使農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，也要防止農(nóng)民在條件不成熟的情況下盲目流轉(zhuǎn)土地，更要嚴(yán)防土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中拖欠流轉(zhuǎn)費(fèi)、破壞基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境的情況發(fā)生。再次，合理設(shè)計(jì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、擔(dān)保機(jī)制，既允許農(nóng)民通過(guò)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押獲得相應(yīng)資本，促進(jìn)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)收，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力；又保障農(nóng)業(yè)安全和金融穩(wěn)定。最后，設(shè)置新的土地矛盾監(jiān)控和化解機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決三權(quán)分置后可能出現(xiàn)的各類新型土地利益矛盾，確保農(nóng)村政治和社會(huì)穩(wěn)定。

第三，嚴(yán)格管控，嚴(yán)防非耕地化，確保糧食和生態(tài)安全?！氨Ｕ限r(nóng)產(chǎn)品有效供給，始終是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須堅(jiān)守的一條底線”[6]，發(fā)揮三權(quán)分置的積極作用，同樣必須以“更加注重以保障糧食安全和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力為前提”[7]。首先，更加嚴(yán)格地執(zhí)行耕地保護(hù)和用途管制政策，保證農(nóng)地農(nóng)用，嚴(yán)守18億畝耕地的紅線。土地一直是地方政府和企業(yè)渴求的對(duì)象，而以租代征是以往他們慣用的獲取工商業(yè)用地的手段。三權(quán)分置的推行顯然更利于他們通過(guò)土地流轉(zhuǎn)等手段，掩蓋其占用耕地的事實(shí)。因此，在三權(quán)分置推行的過(guò)程中，一定更加嚴(yán)格地執(zhí)行基本農(nóng)田保護(hù)、土地監(jiān)測(cè)、用途管制等政策，嚴(yán)防地方政府和工商企業(yè)借三權(quán)分置改革之機(jī)，亂占耕地。其次，通過(guò)各種手段鼓勵(lì)和推動(dòng)三權(quán)分置改革后的土地使用人從事糧食生產(chǎn)，確保糧食安全。三權(quán)分置改革的推行，既為農(nóng)民流轉(zhuǎn)出土地并進(jìn)城安居提供了保障和便利，但也為城市資本下鄉(xiāng)逐利打開了方便之門。與農(nóng)民對(duì)土地的珍惜不一樣，城市資本更看重的是收益。因此，必須綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政等各種手段，確保用地單位有足夠的土地用于糧食生產(chǎn)，確保糧食種植總面積和糧食總產(chǎn)量不下降。再次，建立耕地質(zhì)量檢測(cè)監(jiān)督機(jī)制，確保耕地質(zhì)量不下降。國(guó)家應(yīng)通過(guò)定期和不定期的土地質(zhì)量檢測(cè)機(jī)制，確保各種用地單位能夠合理利用土地，嚴(yán)防各類過(guò)度開發(fā)的短期性行為；督促他們不斷進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和土壤改良投資，不斷提高土地肥力和土壤質(zhì)量，確保土地的可持續(xù)利用。最后，加大農(nóng)地三權(quán)分置后的生態(tài)建設(shè)。一方面，要保證三權(quán)分置改革后農(nóng)村合理的植被結(jié)構(gòu)和種植結(jié)構(gòu)，確保各類生態(tài)功能區(qū)的合理分布，防止過(guò)度開發(fā)威脅森林、沼澤、濕地等生態(tài)屏障；另一方面，也是更重要的，防止三權(quán)分置后下鄉(xiāng)的各類農(nóng)業(yè)企業(yè)為追逐利益而過(guò)度使用化肥、農(nóng)藥，造成水源、土壤、空氣等生態(tài)破壞。