公租房應(yīng)用PPP融資模式分析

劉堃

【摘 要】 目前，河南省公租房建設(shè)資金主要依靠政府財(cái)政撥款，融資渠道比較單一。資金約束一直是制約河南省公租房建設(shè)的一大瓶頸，迫使河南省公租房建設(shè)結(jié)合自身實(shí)際情況，積極尋求合適的融資模式，而PPP融資模式便是最佳選擇之一。首先，文章基于PPP融資模式的特點(diǎn)，研究河南省公租房建設(shè)應(yīng)用PPP融資模式的必要性在于PPP融資模式能夠緩解各級(jí)政府的財(cái)政壓力，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，提高公租房建設(shè)的運(yùn)營(yíng)效率，降低和分散風(fēng)險(xiǎn)；可行性在于政府在公租房建設(shè)方面為吸引社會(huì)資本參與出臺(tái)了許多優(yōu)惠政策。其次，對(duì)PPP融資模式在河南省公租房建設(shè)中的運(yùn)作流程進(jìn)行了詳細(xì)設(shè)計(jì)。最后，基于政府應(yīng)該建立健全相關(guān)法律法規(guī)、制定相關(guān)優(yōu)惠政策、提供人才支持等方面提出建議，以完善PPP融資模式在公租房建設(shè)中的應(yīng)用。

【關(guān)鍵詞】 公租房； 公私合作（PPP）； 融資模式； 運(yùn)作流程

中圖分類號(hào)：F407.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2016）10-0083-03

一、引言

公租房是保障性住房的一種，即由政府部門負(fù)責(zé)建設(shè)或者購(gòu)入，以供中低收入的群體租住，主要服務(wù)對(duì)象為剛就業(yè)的大學(xué)生、外來務(wù)工人員等。公租房這一性質(zhì)的保障性住房，有利于解決社會(huì)“夾心層”的住房難問題，可以在一定程度上完善現(xiàn)有保障房的結(jié)構(gòu)體系。但是由于其社會(huì)福利屬性，在政策實(shí)施過程中往往會(huì)出現(xiàn)政府資金難以負(fù)擔(dān)的情況。就河南省而言，如何緩解政府公租房項(xiàng)目建設(shè)資金緊缺的壓力，是急需解決的問題。截至2014年底，公租房已達(dá)到基本建成條件的有32 434套。在資金方面，截至2012年7月，政府已籌措資金424.67億元，相對(duì)于各類保障房資金532億元的需求，政府仍面臨較大的財(cái)政壓力，迫切需要拓寬融資渠道，解決資金問題。因此，本文認(rèn)為河南省公租房建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急就是找到一種合適的融資模式來緩解政府的資金緊張問題，而PPP融資模式就是目前的最佳選擇之一。在我國(guó)，PPP模式在醫(yī)療衛(wèi)生、教育、交通等公共設(shè)施建設(shè)方面都已有所應(yīng)用，而該模式在公租房建設(shè)方面的應(yīng)用并未受到重視。鑒于此，本文結(jié)合河南省公租房建設(shè)的實(shí)際情況，結(jié)合PPP融資模式的自身特點(diǎn)，研究PPP融資模式在公租房建設(shè)中應(yīng)用的必要性、可行性和相關(guān)運(yùn)作流程，以期能夠緩解政府資金壓力，改變公租房建設(shè)面臨的融資困境，進(jìn)而完善保障房融資體系。

二、河南省公租房融資現(xiàn)狀

河南省于2010年正式提出加快發(fā)展公租房的政府規(guī)劃，在融資方面，2014年河南省與國(guó)家開發(fā)銀行河南省分行合作，建成約26萬套公租房，占市場(chǎng)融資份額的絕大部分。2013年河南省政府與多家銀行簽署合作協(xié)議，將發(fā)行3 000億元的基金支持河南省保障性工程建設(shè)發(fā)展。首批預(yù)計(jì)投放594億元，支持河南省保障性住房及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由此可見，雖然河南省積極探索多元化融資，但保障房（公租房）建設(shè)資金主要來源于政府財(cái)政撥款，融資渠道比較單一。因此，就河南省公租房建設(shè)而言，應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際狀況，積極研究、探索合適的公租房融資模式。

三、PPP融資模式在河南省公租房建設(shè)中的應(yīng)用

（一）PPP融資模式的特點(diǎn)

PPP（Public-Private-Partnership）模式，意為公私伙伴關(guān)系，PPP模式即為公私合作模式。自20世紀(jì)90年代發(fā)展至今，PPP融資模式使政府與私人組織之間的合作達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配最大化越來越可行。繼我國(guó)首次在廣東沙角B電廠項(xiàng)目建設(shè)中應(yīng)用了PPP融資模式之后，PPP模式逐漸受到各領(lǐng)域基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)的關(guān)注。PPP融資模式具有以下三個(gè)特點(diǎn)：首先，PPP融資模式具有特許權(quán)的性質(zhì)，所以公租房在運(yùn)用PPP融資模式時(shí)，公租房的所有權(quán)歸國(guó)家政府所有，民營(yíng)組織只是被政府賦予建設(shè)權(quán)、經(jīng)營(yíng)和特許維護(hù)權(quán)。其次，政府公共部門運(yùn)用PPP融資模式與私人部門合作，是為了實(shí)現(xiàn)公租房項(xiàng)目的長(zhǎng)期效益，并解決融資問題。例如，通過強(qiáng)調(diào)降低建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本和維護(hù)成本來使項(xiàng)目的存續(xù)總成本最小。因?yàn)楣夥宽?xiàng)目是長(zhǎng)期項(xiàng)目，所以為了項(xiàng)目的成功，尤其是參與項(xiàng)目的各部門能長(zhǎng)期和諧友好地合作，如果有任何一方只看重眼前的利益而引起沖突，就會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，造成很大的損失。最后，運(yùn)用PPP融資模式，政府與私人部門必須能夠做到既共享利益又分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。政府在項(xiàng)目建設(shè)完成并取得PPP融資模式社會(huì)成果的同時(shí)，也要與私人部門共享成果，使私人部門取得相對(duì)平穩(wěn)的投資回報(bào)。而私人部門絕不能將這種投資回報(bào)過度理解為超額利潤(rùn)，否則政府與私人部門之間將產(chǎn)生沖突，難以共享利益。運(yùn)用PPP融資模式的項(xiàng)目具有相應(yīng)的利益與風(fēng)險(xiǎn)，參與各方必須具有共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，既共享利益又分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，在不傷害對(duì)方利益的前提下考慮降低風(fēng)險(xiǎn)的最佳方案。

（二）PPP融資模式在河南省公租房建設(shè)中應(yīng)用的可行性和必要性

1.PPP融資模式應(yīng)用的可行性

（1）充分的政策支持。公租房屬于保障性住房，屬于政府的惠民政策，所以運(yùn)用PPP融資模式拓寬公租房建設(shè)的融資渠道會(huì)得到政府充分的政策支持。自2010年河南省正式開始加快發(fā)展公租房建設(shè)以來，各級(jí)政府出臺(tái)了多項(xiàng)相關(guān)政策，支持和促進(jìn)政府與民營(yíng)部門合作開展公租房的建設(shè)。例如，《關(guān)于加快發(fā)展公租房的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于支持公租房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)有關(guān)稅收優(yōu)惠政策的通知》、《河南省公租房專項(xiàng)資金獎(jiǎng)補(bǔ)辦法》、《河南省人民政府關(guān)于加快發(fā)展公租房的意見》等，這些政策的出臺(tái)，給運(yùn)用PPP模式解決河南省公租房融資問題提供了大力的政策支持。

（2）廣闊的前景，平穩(wěn)的投資回報(bào)。河南省近年來房?jī)r(jià)一直居高不下，使得很多“夾心層”群體買不起房。產(chǎn)生這一問題的原因是河南省的人口密度非常大，且城市人口不斷增長(zhǎng)，導(dǎo)致城市的住宅需求量持續(xù)走高。政府部門針對(duì)這一現(xiàn)象積極探索出路，加大了對(duì)保障性住房特別是公租房的建設(shè)力度。截至2014年底，河南省建設(shè)安置房5 270萬平方米，惠及27萬余戶居民。公租房項(xiàng)目的建設(shè)越來越受到政府及民營(yíng)企業(yè)的關(guān)注，給PPP模式的發(fā)展提供了廣闊的平臺(tái)。政府為全面提高中低收入群體的居住水平，對(duì)合作建設(shè)公租房的私營(yíng)部門提供了直接劃撥的土地、較高的貸款信用額度以及一系列的稅收減免等優(yōu)惠政策。綜合看來，私營(yíng)部門參與公租房建設(shè)能夠獲得穩(wěn)定可觀的投資回報(bào)，這使得PPP在公租房建設(shè)過程中的應(yīng)用具備可行性。

2.PPP模式應(yīng)用的必要性

（1）能夠緩解河南省各級(jí)政府財(cái)政壓力?！笆濉逼陂g，河南省公租房建設(shè)目標(biāo)為57萬套，共需投資88.42億元，但河南省收到的國(guó)家下?lián)苡糜诮ㄔO(shè)公租房的專項(xiàng)資金只能分擔(dān)一小部分的資金壓力。因此，河南省要繼續(xù)探索出一種能有效緩解政府資金壓力的融資方案，積極建立與民營(yíng)企業(yè)的合作關(guān)系。而應(yīng)用PPP融資模式是能夠切實(shí)有效緩解財(cái)政壓力的融資方案之一，PPP融資模式的特征是公私合作，該特征使得PPP融資模式在政府融資方面有效地發(fā)揮主導(dǎo)作用，建立政府引導(dǎo)民間資本參與的融資機(jī)制，融合政府資金和民間資本，進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政資金的“杠桿”作用，節(jié)約政府資金，彌補(bǔ)公租房資金缺口，擴(kuò)大資金來源。所以在河南省公租房建設(shè)中應(yīng)用PPP融資模式既能開拓公租房融資渠道，又能進(jìn)一步緩解各級(jí)政府公共部門的財(cái)政壓力。

（2）能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，提高公租房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率。在政府公共設(shè)施建設(shè)中，單純由政府提供建設(shè)的項(xiàng)目普遍具有效率低下的問題，這是因政府導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈所致。由于PPP融資模式具有多方參與的特點(diǎn)，其在公租房建設(shè)的應(yīng)用過程中會(huì)產(chǎn)生市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，這使民營(yíng)企業(yè)在建設(shè)PPP項(xiàng)目時(shí)依靠其技術(shù)和管理方面的優(yōu)勢(shì)，改善資源、資金的配置，起到提高項(xiàng)目建設(shè)管理效率、節(jié)約成本的作用。

（3）能夠降低和分散風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)用PPP融資模式建設(shè)公租房的過程中，為降低分散風(fēng)險(xiǎn)，提高公租房建設(shè)的效率和效益，政府和私營(yíng)部門可以建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。一方面，政府選擇并與之合作的私營(yíng)部門一般具有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)控制能力，具有雄厚的資金實(shí)力，這有利于提高公租房建設(shè)的整體風(fēng)險(xiǎn)把控能力；另一方面，為更有效地對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，PPP融資模式需要從項(xiàng)目的初始階段就引入民營(yíng)資本，使民營(yíng)部門可以運(yùn)用其先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，參與項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)分配。除此之外，公租房建設(shè)中產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)通常由政府承擔(dān)，而民營(yíng)部門則主要承擔(dān)參與性風(fēng)險(xiǎn)。因此雙方可以發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)來把控不同的風(fēng)險(xiǎn)，從而降低和分散風(fēng)險(xiǎn)，提高公租房建設(shè)效率。

（三）PPP融資模式在河南省公租房建設(shè)中應(yīng)用的流程設(shè)計(jì)

依據(jù)PPP融資模式的特點(diǎn)，結(jié)合河南省公租房應(yīng)用PPP融資模式的可行性和必要性，提出PPP融資模式應(yīng)用流程：第一，融資準(zhǔn)備階段，政府相關(guān)部門對(duì)公租房建設(shè)融資進(jìn)行方案設(shè)計(jì)研究，委托中介公司負(fù)責(zé)專業(yè)性工作的評(píng)估與完成，招標(biāo)公司負(fù)責(zé)進(jìn)行民營(yíng)企業(yè)的招標(biāo)工作；第二，進(jìn)行融資階段，中標(biāo)單位（民營(yíng)投資者）就公租房項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司或自行組建項(xiàng)目小組，中標(biāo)單位負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行融資，根據(jù)政府相關(guān)部門的計(jì)劃確定為該項(xiàng)目提供融資貸款的銀行或其他金融機(jī)構(gòu)，并與其簽署融資協(xié)議；第三，建設(shè)管理階段，中標(biāo)單位對(duì)公租房工程項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)，選擇合格的施工單位及原材料供應(yīng)商等，同時(shí)由于PPP項(xiàng)目的建設(shè)面臨多種風(fēng)險(xiǎn)以及多方參與融資的復(fù)雜性，需要在保險(xiǎn)公司投保，為工程建設(shè)保駕護(hù)航，PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)公租房的運(yùn)營(yíng)和管理，政府部門則負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范；第四，項(xiàng)目收回階段，待項(xiàng)目公司的特許權(quán)到期時(shí)，PPP項(xiàng)目公司按規(guī)定將公租房移交給政府，政府負(fù)責(zé)收回特許權(quán)和管理收回的公租房項(xiàng)目（如圖1所示）。

四、豐富和完善公租房PPP融資模式的政策建議

雖然PPP融資模式在我國(guó)多項(xiàng)大型的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中得到應(yīng)用，積累了很多經(jīng)驗(yàn)，但PPP融資模式在公租房建設(shè)中的應(yīng)用還屬于起步階段。PPP融資模式要想在河南省公租房建設(shè)中順利進(jìn)行可能還會(huì)遇到一些困難和阻礙：（1）相關(guān)的法律法規(guī)不完善；（2）政府管理的相關(guān)問題（地方保護(hù)壁壘、項(xiàng)目審批繁雜、缺乏透明度等）；（3）省內(nèi)PPP融資模式應(yīng)用的局限性（PPP風(fēng)險(xiǎn)管理不適當(dāng)、PPP人才匱乏以及管理體制不完善）。因此，PPP融資模式在河南省公租房實(shí)際應(yīng)用中需要完善和改進(jìn)的方面還很多。

（一）建立健全相關(guān)法律體系

鑒于PPP融資模式涉及稅法、合同法、特許權(quán)、項(xiàng)目轉(zhuǎn)移等諸多方面，對(duì)政府來說首先要建立關(guān)于PPP融資項(xiàng)目運(yùn)行的交易規(guī)定、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)交易過程，保證公平公開和公正。例如，政府應(yīng)梳理與民營(yíng)部門的法律關(guān)系，以保證PPP融資項(xiàng)目運(yùn)作過程中雙方（或多方）具有平等的法律地位，使收益分配公平公正。

（二）通過確定政府角色，為PPP模式的應(yīng)用提供良好的平臺(tái)

政府和公共部門應(yīng)該將其在公租房建設(shè)中所扮演的角色從主導(dǎo)性角色調(diào)整為監(jiān)督與合作性角色。政府應(yīng)建立和改革融資機(jī)制與管理制度，形成政府部門與民營(yíng)企業(yè)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共同享受成果利益的合作模式。例如，政府通過宣傳或召開高級(jí)別的PPP專題會(huì)議，使政府各部門、社會(huì)各界對(duì)民營(yíng)企業(yè)以PPP形式參與公租房建設(shè)有一個(gè)更清楚的認(rèn)識(shí)，也可以利用上級(jí)政府的協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)下一級(jí)行政區(qū)域公租房的共享性和流域性問題，從而提高項(xiàng)目運(yùn)作效率，縮短項(xiàng)目前期時(shí)間。同時(shí)，可以采用創(chuàng)造性的技術(shù)方案，縮短項(xiàng)目建設(shè)周期。

（三）確立合理的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制以及提供人才支持

PPP融資模式在公租房中的應(yīng)用項(xiàng)目具有合同關(guān)系復(fù)雜和投資金額大等特點(diǎn)。這些特點(diǎn)使得本來就處于公租房建設(shè)初始階段的我國(guó)在使用PPP融資模式時(shí)面臨更為復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)。想要獲得一定的收益，就要承受相對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，所以確立合理的風(fēng)險(xiǎn)分配原則是亟待解決的問題。因此，項(xiàng)目參與方應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)，積極培養(yǎng)熟悉PPP知識(shí)的專業(yè)人才，配備金融、財(cái)務(wù)、法律、合同、保險(xiǎn)等各方面組成的顧問小組。在風(fēng)險(xiǎn)管理方面，預(yù)先辨識(shí)風(fēng)險(xiǎn)，特別是合同條件中隱含的一些風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)見風(fēng)險(xiǎn)后果并提出風(fēng)險(xiǎn)防范方法。一方面在合同談判時(shí)爭(zhēng)取到招標(biāo)方的諒解，修改風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理的合同條件；另一方面當(dāng)招標(biāo)方堅(jiān)持不同意修改合同條件時(shí)，可以在項(xiàng)目實(shí)施時(shí)注意防范風(fēng)險(xiǎn)，最好在合同簽訂前就提出合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和預(yù)防措施。與此同時(shí)，還可以建立經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)的企業(yè)聯(lián)合體，充分利用國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的各自優(yōu)勢(shì)，合理控制風(fēng)險(xiǎn)，利用完工擔(dān)保、缺額擔(dān)保、“或取或付”合同等，分散轉(zhuǎn)移相應(yīng)的各種風(fēng)險(xiǎn)。

（四）政府應(yīng)提供相關(guān)政策支持

建議政府在保證公租房建設(shè)資金有效供給的基礎(chǔ)上，通過優(yōu)惠政策吸引民營(yíng)企業(yè)參與融資活動(dòng)，尤其是為支持公租房PPP融資模式出臺(tái)更多的稅收優(yōu)惠政策。例如，在公租房建設(shè)階段，政府應(yīng)該出臺(tái)給予開發(fā)商免除城鎮(zhèn)土地使用稅和印花稅的優(yōu)惠支持；在運(yùn)營(yíng)階段，對(duì)經(jīng)營(yíng)公租房的機(jī)構(gòu)獲得的租金收入，應(yīng)該免征房產(chǎn)稅，對(duì)公租房租賃雙方簽訂租賃協(xié)議涉及的印花稅予以免征；在出讓階段，未來如果公租房作為共有產(chǎn)權(quán)住房向個(gè)人出售部分產(chǎn)權(quán)時(shí)，應(yīng)該對(duì)出讓行為免征土地增值稅、印花稅和契稅。另外，政府還應(yīng)提供相應(yīng)的金融支持，一方面，應(yīng)制定金融支持政策，建立有效的金融體系，如擴(kuò)大銀行貸款的支持力度、積極利用社保資金、鼓勵(lì)發(fā)行公租房企業(yè)債券等，讓企業(yè)投資無后顧之憂；另一方面，創(chuàng)新金融政策，對(duì)住房專項(xiàng)貸款給予支持，建立住房公積金對(duì)公租房的貸款擔(dān)保機(jī)制。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 吳文生.PPP融資模式在我國(guó)廉租房建設(shè)中的應(yīng)用[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2009（6）：38-41.

[2] 崔琳琳，譚大璐，劉瀅.PPP模式在成都市保障性住房中的應(yīng)用[J].工程管理學(xué)報(bào)，2011（4）：454-457.

[3] 陳德強(qiáng)，鄭思思.公租房PPP融資模式及其定價(jià)機(jī)制研究[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2011（4）：12-16.

[4] 宋志剛.河南省公租房融資模式框架體系研究[J].經(jīng)營(yíng)與管理，2012（3）：82-84.

[5] 吳光宇，任旭.廉租房PPP模式的博弈決策分析[J].工程管理學(xué)報(bào)，2012（3）：94-98.

[6] 王林秀，張洋，張輝.PPP模式在公租房項(xiàng)目建設(shè)中的應(yīng)用[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2013（8）：90-93.

[7] 李剛.公租房融資模式分析：以沈陽市為例[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2014（4）：233-234.

[8] 周雪峰.我國(guó)保障性住房融資模式研究綜述[J].會(huì)計(jì)之友，2014（35）：33-36.