農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給的多中心協(xié)同機(jī)制研究

郭　珍，曾福生

(1.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南長沙　410128；2.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州　310058)

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農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給的多中心協(xié)同機(jī)制研究

郭珍1,2，曾福生1

(1.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南長沙410128；2.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州310058)

摘要：在對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品屬性、收益區(qū)域性進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，界定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施各供給主體的責(zé)任、范圍及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的供給方式，以構(gòu)建農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施多中心協(xié)同供給體系。純公共物品及公共池塘物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的主要供給方式是機(jī)構(gòu)型供給，通過成立專委會實(shí)現(xiàn)科層制協(xié)同。俱樂部物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的主要供給方式是政府與企業(yè)聯(lián)合供給，政府與企業(yè)通過公私協(xié)同實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給。村莊范圍的公共池塘物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施通過戰(zhàn)略性協(xié)同、溝通性協(xié)同以實(shí)現(xiàn)政府與農(nóng)民聯(lián)合供給或農(nóng)民自治供給。受益范圍為村小組或幾戶的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施以農(nóng)民自治供給為主，通過溝通性協(xié)同使農(nóng)戶能順利實(shí)現(xiàn)合作供給。私人物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施由企業(yè)供給或農(nóng)戶自己供給以實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施；供給主體；供給方式；協(xié)同機(jī)制

一、引言

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給績效的提升對提高農(nóng)民收入水平、保障國家糧食安全、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，而農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給績效能否提升又取決于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給中的制度安排是否合理。小型、微型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施可選擇的制度安排有市場安排與用戶團(tuán)體，對于私有的小、微型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，細(xì)分市場是有效率的制度安排；而對于具有公有性質(zhì)的小、微型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，用戶團(tuán)體則是相對績效較高的制度安排。大中型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施可以選擇集權(quán)的制度安排，也可以選擇分權(quán)的制度安排。集權(quán)的制度安排可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，控制“搭便車”問題，但由于存在著信息成本和逃避責(zé)任、尋租和腐敗等問題，集權(quán)制度安排在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給中，并未表現(xiàn)出人們所預(yù)想的高績效。分權(quán)的制度安排在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給中可以降低信息成本，但其供給成本和生產(chǎn)成本難以有顯著的下降，總體績效水平難以提高。在集權(quán)與分權(quán)的集權(quán)化的制度安排不能有效提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給績效的情況下，埃莉諾·奧斯特羅姆等提出了多中心的制度安排，多中心制度安排相對于集權(quán)或分權(quán)的制度安排，能夠減少策略成本和信息成本，又能保留大型生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)，埃莉諾·奧斯特羅姆等認(rèn)為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給中的多中心制度安排在發(fā)展中國家也是可行的[1]。

回顧中國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給的歷史，人民公社時(shí)期實(shí)行集權(quán)化的制度安排，由于中國的特殊國情，這種制度安排使得農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給績效高；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的修建與維護(hù)主要通過農(nóng)業(yè)稅及“兩工”實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給績效一般；而“兩工”取消及農(nóng)村稅費(fèi)改革后，不管是大中型還是小型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，國家都成為絕對的供給主體，農(nóng)戶不愿合作供給具有公有性質(zhì)的小型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給主體單一，供給績效較差。因此，在現(xiàn)階段，選擇合理的制度安排對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給績效的提升至關(guān)重要。按照埃莉諾·奧斯特羅姆的理論，大中型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施可以選擇多中心供給的制度安排，而具有公有性質(zhì)的小型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施可以通過農(nóng)戶合作供給，私有的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施則通過細(xì)分市場實(shí)現(xiàn)供給。但中國的現(xiàn)實(shí)是，各級政府供給農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的職責(zé)范圍并不清晰，農(nóng)戶希望政府供給本應(yīng)由農(nóng)戶合作供給更有效率的小型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，一些通過細(xì)分市場提供更具效率的小、微型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施由政府供給，不合理的制度安排導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給績效難以提升。筆者在埃莉諾·奧斯特羅姆等提出的多中心治理安排的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國實(shí)際，嘗試構(gòu)建中國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給的多中心協(xié)同治理機(jī)制以提升農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給績效。在對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品屬性、收益區(qū)域性進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，界定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施各供給主體的責(zé)任、范圍及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的供給方式，并通過建立協(xié)同機(jī)制解決多中心治理帶來的供給碎片化等問題。

二、多中心農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給的主體及其方式

1. 多中心農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給的主體及其責(zé)任、范圍界定

在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給體系中，通常認(rèn)為有4種主要力量：政府、市場、農(nóng)民組織、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體。政府有中央政府、省級政府、地市級政府、縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府5級；各級政府中與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給相關(guān)的部門也較多，如農(nóng)業(yè)、水利、財(cái)政、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦等部門。市場主體有各類營利性企業(yè)。農(nóng)民組織有村級組織即村委會，村級組織是政府與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的雙重代理人，對上連接政府，對下組織村民，村級組織在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給中有重要作用[2]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體有兼業(yè)農(nóng)戶、專業(yè)農(nóng)戶等傳統(tǒng)農(nóng)戶，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品屬性的多樣性及受益范圍的區(qū)域性，應(yīng)以追求供給績效最大化為原則構(gòu)建多中心的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給體系[3]。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，系指在自然再生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)交織進(jìn)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中所必須投入的物質(zhì)與社會條件有機(jī)整體的總稱[4]。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是一個(gè)復(fù)雜的大系統(tǒng)，根據(jù)是否具有可排他性、可競爭性，可分為4類：純公共物品、公共池塘物品、俱樂部物品與私人物品。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，公共品有兩個(gè)重要特性：一是公共品的公共性；二是公共品的層次性。對于公共性(非競爭性和非排他性)，它從本質(zhì)上涉及的是政府與市場的分工問題，即公共品的提供是應(yīng)該由政府財(cái)政和集體資源來滿足，還是應(yīng)由市場社會資源來滿足，或是由政府與市場合作滿足。對于層次性，它涉及的是政府系統(tǒng)內(nèi)部不同級別政府之間的分工問題，即公共品的提供是應(yīng)該由哪一級政府財(cái)政資源來滿足，還是由某幾個(gè)級別政府共同滿足[5]。

根據(jù)是否具有公共性，界定由政府還是由市場或者市場與政府合作供給農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。純公共物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施具有典型的非競爭性、非排他性，無法通過市場機(jī)制由企業(yè)和個(gè)人提供，政府應(yīng)承擔(dān)供給責(zé)任。具有非排他性、競爭性的公共池塘物品，政府應(yīng)承擔(dān)主要供給責(zé)任，從中獲利的利益主體也應(yīng)積極參與[6]。具有排他性、一定范圍內(nèi)非競爭性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施可以采取政府與市場合作的方式供給，由于具有排他性，市場主體介入供給能獲取利潤，通過市場進(jìn)行資源配置的效率更高，因此，應(yīng)積極引入市場主體供給俱樂部物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。正外部性強(qiáng)的俱樂部物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，以政府為主實(shí)施公私合作的方式來供給；正外部性弱的俱樂部物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，以私營部門為主，在政府引導(dǎo)下實(shí)施公私部門合作供給。具有排他性、競爭性的私人物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施由市場供給能獲得最優(yōu)配置效果。

根據(jù)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的層次性，界定各級政府的供給責(zé)任。根據(jù)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施最佳共享人數(shù)和最佳共享空間規(guī)模，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)?？梢詮淖畲蟮娜珖秶阶钚〉拇迩f范圍不等，因而，其供給也就應(yīng)該在不同的層面上進(jìn)行。最佳空間規(guī)模和最佳共享人數(shù)多的基礎(chǔ)設(shè)施，比較適合由中央政府提供，中間狀態(tài)的比較適合省級政府和地市級政府提供，而共享范圍小的則適合由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供。各級地方政府應(yīng)根據(jù)受益范圍承擔(dān)供給責(zé)任，有共享的則由上一級政府協(xié)調(diào)供給。不僅如此，在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施中，還有一些基礎(chǔ)設(shè)施的使用范圍很小，僅局限于一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至一個(gè)村，而村與村之間又有一定的差異，這樣，在政府之外，村集體也就成了供給的主體[3]。需要指出的是，根據(jù)產(chǎn)品屬性及受益范圍劃分農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給主體并不否認(rèn)其他主體在供給中的作用，劃分供給主體是為了確保農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給能得到一定程度上的保障，在供給中可以利用激勵(lì)機(jī)制吸引其他主體進(jìn)入供給，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的最優(yōu)供給。

2. 多中心農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給的方式

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給過程分為提供階段與生產(chǎn)階段。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施提供階段指通過集體選擇機(jī)制對以下問題做出決策：由指定的一組人提供農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，被提供農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量與質(zhì)量，如何安排農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)，如何對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的供給進(jìn)行融資以及如何對生產(chǎn)這些農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的人進(jìn)行管理。而生產(chǎn)則是將投入變成產(chǎn)出的更加技術(shù)化的過程，生產(chǎn)階段不僅包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，也包括對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行維護(hù)與管理[7]。提供階段與生產(chǎn)階段是兩個(gè)相對獨(dú)立的供給子部分，在提供階段與生產(chǎn)階段，具有不同比較優(yōu)勢的供給主體可以獨(dú)立或協(xié)作實(shí)施農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的提供者和生產(chǎn)者常常是同一的，但也并不必然如此。根據(jù)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施提供者與生產(chǎn)者的不同組合，將農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給分為如下方式(表1)[7]。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給方式原則上分為9類，但實(shí)際上由農(nóng)民組織提供、政府負(fù)責(zé)生產(chǎn)及由企業(yè)提供、政府生產(chǎn)的供給方式基本沒有，企業(yè)提供、農(nóng)民生產(chǎn)，農(nóng)民提供、企業(yè)生產(chǎn)的供給方式也較少，因此具體分析機(jī)構(gòu)型、企業(yè)制、農(nóng)民自治供給方式、政府與企業(yè)聯(lián)合型及政府與農(nóng)民聯(lián)合型供給方式。這樣就可以分為兩大類、5小類——單一供給制和聯(lián)合供給制。下面對5類農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給方式進(jìn)行具體的分析。

(1)單一供給制

機(jī)構(gòu)型供給。機(jī)構(gòu)型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給的提供者與生產(chǎn)者都是政府，政府既負(fù)責(zé)向農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，又直接組織農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)。機(jī)構(gòu)供給農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)點(diǎn)是直接為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體服務(wù)，純公共物品屬性及難以排他的公共物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施能得到供給，能滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對純公共物品屬性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的需求，但這一供給方式也容易出現(xiàn)決策失誤、效率低下、資源浪費(fèi)等問題。機(jī)構(gòu)型供給方式適用于具有典型非競爭性、非排他性的純公共物品屬性及明顯非排他性的公共池塘物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。純公共物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，如大江大河的治理、跨省大型水利設(shè)施、省級農(nóng)田水利設(shè)施、市場網(wǎng)絡(luò)和農(nóng)業(yè)信息化基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)設(shè)施、動植物檢疫基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理設(shè)施、國道及省道等，由中央和省級政府共同供給。具有收益區(qū)域性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，如市縣鄉(xiāng)級農(nóng)田水利設(shè)施、道路應(yīng)由地市級政府、縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給，由于縣鄉(xiāng)政府財(cái)政困難，中央政府及省級政府應(yīng)給予縣鄉(xiāng)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或者通過政府間協(xié)議即中央政府通過與地方政府簽訂協(xié)議的方式來供給農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。在對純公共物品與公共池塘物品的供給中，應(yīng)注意市與市、縣與縣、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、村與村之間連接處的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給，在兩個(gè)甚至3個(gè)行政區(qū)域的連接地帶往往出現(xiàn)各行政區(qū)域都不供給的狀態(tài)，如一個(gè)縣與另一個(gè)縣的連接地帶公路質(zhì)量往往較差。機(jī)構(gòu)供給農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施往往需要各級政府、同一層級政府及同一層級各部門的參與，在供給過程中如何有效協(xié)同以避免各部門互相推諉及多頭管理混亂引起的資源配置效率低下等問題需要進(jìn)行研究。

農(nóng)民自治。這種方式指農(nóng)民自己或通過聯(lián)合供給農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)民既是提供者又是生產(chǎn)者。這種供給方式通常用于村莊范圍內(nèi)、村小組范圍內(nèi)、幾戶農(nóng)戶之間的較難排他的公共池塘物品及農(nóng)戶田間配套的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。農(nóng)戶自己單獨(dú)供給田間配套的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不需要協(xié)調(diào)，農(nóng)戶根據(jù)成本與利潤原則進(jìn)行供給，兼業(yè)農(nóng)戶對田間配套設(shè)施投入的積極性較弱，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體供給田間配套設(shè)施的積極性強(qiáng)。村小組范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給需要村小組成員采取集體行動，村干部或小組長應(yīng)在其中發(fā)揮動員、協(xié)調(diào)作用。村莊、村小組范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給需要村委會及村小組動員、協(xié)調(diào)村民參與供給，而只涉及幾戶的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施則需要農(nóng)戶之間相互協(xié)調(diào)，如果幾戶之間關(guān)系較差，那么協(xié)調(diào)難以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不能實(shí)現(xiàn)有效供給。當(dāng)前，需要農(nóng)戶聯(lián)合供給的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的提供活動與生產(chǎn)活動都較難實(shí)現(xiàn)。

企業(yè)制供給。這種方式是指營利性企業(yè)生產(chǎn)與提供農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。企業(yè)根據(jù)市場需求進(jìn)行決策，供給何種農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、供給的數(shù)量等完全由市場機(jī)制決定，營利性企業(yè)籌集資金建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，并對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)、運(yùn)營進(jìn)行管理。政府不參與提供與生產(chǎn)環(huán)節(jié)，不提供資金支持，但給予企業(yè)減稅、免稅、加速折舊等稅收優(yōu)惠政策，監(jiān)督企業(yè)行為。企業(yè)制供給農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施適用于正外部性弱、可實(shí)現(xiàn)排他的俱樂部物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施及私人物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，如農(nóng)產(chǎn)品儲藏設(shè)施、良種繁育、中小型農(nóng)業(yè)機(jī)械、節(jié)水設(shè)施等。

(2)聯(lián)合供給制

政府和企業(yè)聯(lián)合供給。這種供給方式是指在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給過程中，提供者與生產(chǎn)者是分離的，政府是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的提供者，企業(yè)是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)者。政府與企業(yè)聯(lián)合供給方式適用于俱樂部物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。政府與企業(yè)聯(lián)合供給主要有3種形式：一是合同承包。合同承包中政府

表1　農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給方式

是提供者，企業(yè)是生產(chǎn)者，政府付費(fèi)給企業(yè)，購買企業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。合同承包適用于正外部性較強(qiáng)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的供給，如農(nóng)村道路的維護(hù)。二是特許經(jīng)營。特許經(jīng)營是指在政府機(jī)構(gòu)的價(jià)格管制下，政府將壟斷性特權(quán)給予某一企業(yè)，讓它在特定的領(lǐng)域里和規(guī)定的時(shí)間段內(nèi)生產(chǎn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，消費(fèi)者(農(nóng)民)向生產(chǎn)者(特許經(jīng)營企業(yè))付費(fèi)購買產(chǎn)品與服務(wù)。特許經(jīng)營的供給方式特別適合那些可直接收費(fèi)的正外部性弱的俱樂部物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，如農(nóng)產(chǎn)品交易市場、農(nóng)村電網(wǎng)、動植物良種繁育基礎(chǔ)設(shè)施、動植物防疫基礎(chǔ)設(shè)施等[8]。三是補(bǔ)助。在這種制度安排下，生產(chǎn)者是私人企業(yè)或非營利機(jī)構(gòu)，政府和消費(fèi)者共同向生產(chǎn)者付費(fèi)，政府可以選擇特定的生產(chǎn)者提供補(bǔ)助，也可以向消費(fèi)者配發(fā)補(bǔ)貼券。如在大型農(nóng)業(yè)機(jī)械的購買方面，政府可以給購買者補(bǔ)助，以減少購買者的經(jīng)濟(jì)壓力；在良種繁育、動植物防疫方面，政府可以通過資金補(bǔ)助、免稅或稅收優(yōu)惠、低息貸款、貸款擔(dān)保等形式激發(fā)企業(yè)的供給積極性。

政府和農(nóng)民組織聯(lián)合供給。政府與農(nóng)民組織聯(lián)合供給是指政府對農(nóng)民組織申請的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的可行性等進(jìn)行審核，政府審核通過后下?lián)苻r(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)所需資金，政府對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行決策、提供資金，政府是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給的提供者；農(nóng)民組織獲得資金后負(fù)責(zé)具體的生產(chǎn)事宜，包括通過招投標(biāo)選擇建設(shè)單位，建設(shè)好后進(jìn)行維護(hù)，農(nóng)民組織是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)者。政府與農(nóng)民組織聯(lián)合供給方式適用于村莊范圍內(nèi)難以排他的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，如村莊主道、村莊灌溉設(shè)施。

三、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施多中心供給的協(xié)同機(jī)制

多中心的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給體系能發(fā)揮各供給主體的供給優(yōu)勢，但也面臨著供給主體眾多而帶來的協(xié)調(diào)成本過高、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給碎片化等問題。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是一個(gè)有機(jī)的整體，單一的供給主體難以承擔(dān)全部供給任務(wù)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施往往需要兩個(gè)或兩個(gè)以上的機(jī)構(gòu)或組織協(xié)同供給，各級政府、政府各部門、營利性企業(yè)、農(nóng)民組織及非營利組織由于責(zé)任邊界模糊，各自為戰(zhàn)，缺乏有效協(xié)同，導(dǎo)致資源浪費(fèi)、效率低下，最終不但無法發(fā)揮各自優(yōu)勢，而且額外增加了大量協(xié)調(diào)成本[9]。因而，在多中心農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給體系中，需要構(gòu)建多中心農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給的協(xié)同機(jī)制，以化解由于多元化導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給碎片化問題。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給協(xié)同機(jī)制涉及兩大核心變量——目標(biāo)和利益。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施各供給主體的目標(biāo)能否保持一致，將直接影響到協(xié)同的達(dá)成及協(xié)同效果。如果目標(biāo)能夠一致將有助于達(dá)成協(xié)同合作，需要說明的是，目標(biāo)一致并不是實(shí)現(xiàn)協(xié)同的必要條件，目標(biāo)沖突在很多情況下也能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)同。在協(xié)同合作的過程中，各供給主體的利益關(guān)系可能是相互依賴的，即利益耦合；各供給主體相互之間也可能不存在實(shí)質(zhì)性的利益交互關(guān)系，即利益分離。目標(biāo)和利益兩個(gè)變量的組合，可以形成4種關(guān)系類型：目標(biāo)沖突—利益分離、目標(biāo)一致—利益分離、目標(biāo)沖突—利益耦合、目標(biāo)一致—利益耦合。這4種類型形成的4個(gè)象限，分別對應(yīng)4種協(xié)同形式：科層制協(xié)同、溝通性協(xié)同、公私協(xié)同和戰(zhàn)略性協(xié)同[9](圖1)。

目標(biāo)沖突目標(biāo)一致利益分離Ⅰ科層制協(xié)同Ⅱ溝通性協(xié)同利益耦合Ⅲ公私協(xié)同Ⅳ戰(zhàn)略性協(xié)同圖1 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給協(xié)同機(jī)制分析框架

1. 機(jī)構(gòu)型供給：科層制協(xié)同

科層制協(xié)同中農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施各供給主體的目標(biāo)和利益都不一致，但協(xié)同依然可能發(fā)生?？茖又茀f(xié)同通過超越農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給各方的自上而下的力量以促進(jìn)協(xié)同機(jī)制的形成，科層制協(xié)同常見于各級政府及政府各部門之間的協(xié)同。以水渠建設(shè)管理為例，有國土局、農(nóng)業(yè)局、水利局、煙草局、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦、扶貧辦、財(cái)政局、林業(yè)局等9個(gè)部門在做這項(xiàng)工作，各個(gè)部門都有自己的職責(zé)分工，但水渠的設(shè)計(jì)、建設(shè)與維護(hù)管理等需要這些部門協(xié)同合作。由于政府各部門的核心職責(zé)不同、考核任務(wù)各異，各部門在水渠的建設(shè)與管護(hù)中目標(biāo)沖突、利益分離。在這種情況下，合作并不能給水渠建設(shè)和管理相關(guān)的各部門帶來利益，也不能在績效考核中加分，如果主動協(xié)調(diào)合作反而會加大本部門的工作成本，各部門不愿意主動地協(xié)調(diào)合作?？茖芋w系是天然強(qiáng)調(diào)分工而不是合作的，要想?yún)f(xié)同得以實(shí)現(xiàn)就必須通過上級部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)來推動下級部門的協(xié)同?？茖又茀f(xié)同可以依據(jù)現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)歸并職能以打破部門壁壘、統(tǒng)一配置資源，在政府條條塊塊上建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給專委會，專委會是虛設(shè)機(jī)構(gòu)，專委會由負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)的高于這些部門的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任，如分管農(nóng)業(yè)的副市長擔(dān)任地市級政府農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施專委會的主任，協(xié)調(diào)各部門的工作，以避免部門推諉扯皮的問題。不同層級政府之間可以通過政府間協(xié)議或轉(zhuǎn)移支付方式實(shí)現(xiàn)協(xié)同。

2. 政府與企業(yè)聯(lián)合供給：公私協(xié)同

公私協(xié)同中雖然各參與方的目標(biāo)是沖突的，但其利益是耦合的。公私協(xié)同類似于市場的買賣關(guān)系：政府的目標(biāo)是獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，而企業(yè)則是從農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施生產(chǎn)中獲取利潤，政府與企業(yè)為了各自的目的進(jìn)行利益交換，他們的目標(biāo)并不一致，但政府與企業(yè)的利益是相互依賴的。政府利用市場機(jī)制更有效地得到農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，而企業(yè)能從農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施生產(chǎn)中獲取利潤，因此，政府與企業(yè)在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給中盡管目標(biāo)沖突，但利益是耦合的。在目標(biāo)沖突下，如何設(shè)計(jì)機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)公私協(xié)同、使企業(yè)能高效供給高質(zhì)量的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施呢？由于政府與企業(yè)協(xié)同合作的目標(biāo)沖突，政府需要在其中承擔(dān)監(jiān)管者的角色，加強(qiáng)對服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格等方面的監(jiān)管，建立公私合作機(jī)制，以使私營部門在提供服務(wù)的過程中不至于損害公共利益[10-11]。

當(dāng)政府通過合同承包的方式將農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)承包給企業(yè)時(shí)，政府應(yīng)放開市場準(zhǔn)入，創(chuàng)造公平、規(guī)范、透明的競爭環(huán)境[12]，在全面了解承包商資質(zhì)的基礎(chǔ)上，通過招投標(biāo)的方式選擇最合適的承包商；政府與企業(yè)簽訂全面的協(xié)議，協(xié)議中對企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任做出細(xì)致、明確的規(guī)定以確保農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量[13]，但政府應(yīng)授予承包商充分的決策自主權(quán)，承包商對影響生產(chǎn)率和服務(wù)質(zhì)量的要素(如員工聘用、原材料購買等)有絕對的控制權(quán)，在全面協(xié)議的前提下，企業(yè)實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置；引入激勵(lì)機(jī)制，在合同中規(guī)定較小部分比例的報(bào)酬根據(jù)經(jīng)營業(yè)績?nèi)〉茫邪叩氖杖肱c一系列指標(biāo)掛鉤，使承包商能更好地生產(chǎn)與維護(hù)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。當(dāng)政府通過授予企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)供給農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，可能產(chǎn)生一個(gè)問題，特許經(jīng)營權(quán)不能為以其收費(fèi)來養(yǎng)護(hù)和擴(kuò)充其自身設(shè)施提供必需的刺激手段。并不擁有生產(chǎn)設(shè)施或者對合同續(xù)簽把握不定的私營企業(yè)，有可能為了短期目的而使資產(chǎn)迅速折舊以致在正常的維修中缺斤少兩。對特許經(jīng)營權(quán)提供農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施過程中出現(xiàn)的問題，可以通過合同進(jìn)行規(guī)避，如合同中寫明具體的維護(hù)要求，對執(zhí)行情況加以監(jiān)督[14]，規(guī)定私營企業(yè)對于資本總量有記錄的損壞應(yīng)負(fù)有責(zé)任，企業(yè)是否能續(xù)簽合同可視資本存量狀況而定[15]。

3. 農(nóng)民自治型供給：溝通性協(xié)同

溝通性協(xié)同的目標(biāo)一致，但利益相互分離。在農(nóng)民自治供給農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施中，雖然農(nóng)民都想要完善的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，但從自身利益出發(fā)總是傾向于“搭便車”。實(shí)現(xiàn)溝通性協(xié)同的關(guān)鍵是如何將村莊中相互依賴的農(nóng)戶組織起來、進(jìn)行自主治理，從而能夠在所有人面對“搭便車”、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會主義行為誘惑的情況下，實(shí)現(xiàn)村莊農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的合作供給，促成農(nóng)戶集體行動以取得持久的共同收益。奧爾森在《集體行動的邏輯》一書中指出集團(tuán)規(guī)模與成員異質(zhì)性是集體行動能否成功的關(guān)鍵[16]，規(guī)模不等的小集團(tuán)更能實(shí)現(xiàn)溝通性協(xié)同，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)把村莊從規(guī)模相等的大集團(tuán)變成規(guī)模不等的小集團(tuán)是一種實(shí)現(xiàn)路徑[17]。埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)溝通性協(xié)同需把占用者獨(dú)立行動的情形改變?yōu)檎加谜卟捎脜f(xié)調(diào)策略以獲得較高收益或減少共同損失的情形，村莊共享性規(guī)范有利于溝通性協(xié)同的實(shí)現(xiàn)。共享規(guī)范可以制約農(nóng)戶的“搭便車”行為。一群長期在一起互動的人認(rèn)為是錯(cuò)誤的行動，不會被個(gè)人當(dāng)作許多常規(guī)決策的替代選擇。如果個(gè)人認(rèn)為支付很大的代價(jià)來采取這樣的行動是有可能的，那么附加了高成本的行動便會包括在所考慮的替代選擇中。一定的行為在一組強(qiáng)烈禁止該行為的個(gè)人中的發(fā)生率，要低于在對該行為不加責(zé)備的社群中的發(fā)生率，即使這種行為必然會給人們帶來高收益[18]。減少監(jiān)督和制裁活動成本的共享規(guī)范可減少溝通性協(xié)同的成本，有利于村莊內(nèi)部成員合作供給農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。另外，實(shí)現(xiàn)村莊內(nèi)部溝通性協(xié)同可發(fā)揮村級組織的作用，村委會在農(nóng)戶中有權(quán)威性，通過村委會的不斷協(xié)調(diào)，能在一定程度上實(shí)現(xiàn)溝通性協(xié)同。

4. 政府與農(nóng)民聯(lián)合供給：戰(zhàn)略性協(xié)同

戰(zhàn)略性協(xié)同的目標(biāo)一致，利益耦合。當(dāng)雙方或多方目標(biāo)一致而利益又相互依賴時(shí)，便容易形成持續(xù)的、制度化的協(xié)同關(guān)系。在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給中，戰(zhàn)略性協(xié)同多見于政府與農(nóng)民組織聯(lián)合供給方式中。政府與農(nóng)民的目標(biāo)都是要建造完善的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)以促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，政府通過農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給能確保國家糧食安全，農(nóng)民由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的完善能提高收入，因此，政府與農(nóng)民的目標(biāo)是一致的，利益是耦合的。由于政府與農(nóng)民在利益上和目標(biāo)上都沒有實(shí)質(zhì)性的沖突，在戰(zhàn)略性協(xié)同中，政府下?lián)苜Y金，農(nóng)民負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)，政府與農(nóng)民可以達(dá)成制度化的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，形成穩(wěn)固的協(xié)同性關(guān)系。但由于信息不對稱，政府與農(nóng)民聯(lián)合供給農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，將出現(xiàn)委托代理問題?，F(xiàn)階段，政府主要通過項(xiàng)目制向村莊供給農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，項(xiàng)目制下，村委會作為農(nóng)民的代理人向政府申報(bào)項(xiàng)目，農(nóng)民對項(xiàng)目信息并不了解，政府也難以有效監(jiān)督村委會的行為，這可能出現(xiàn)村委會貪污或在招投標(biāo)中尋租等問題，使戰(zhàn)略性協(xié)同難以實(shí)現(xiàn)。在政府與農(nóng)民聯(lián)合供給農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，政府應(yīng)對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施資金的使用進(jìn)行監(jiān)督，要求村委會財(cái)務(wù)公開，同時(shí)，調(diào)動農(nóng)民監(jiān)督村委會的積極性，暢通農(nóng)民意見表達(dá)渠道，以真正實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性協(xié)同。

四、結(jié)語

純公共物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的供給主體是中央政府，公共池塘物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給主體是地方各級政府，純公共物品及公共池塘物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的主要供給方式是機(jī)構(gòu)型供給，機(jī)構(gòu)型供給產(chǎn)生的互相推諉、多頭管理、效率低下等問題可以通過成立專委會實(shí)現(xiàn)科層制協(xié)同。正外部性強(qiáng)的俱樂部物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)以政府為供給主體，正外部性較弱的俱樂部物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施以市場為供給主體，俱樂部物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的主要供給方式是政府與企業(yè)聯(lián)合供給，政府與市場可以通過公私協(xié)同實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給。村莊范圍的公共池塘物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施政府與農(nóng)民自身是供給主體，可以通過政府與農(nóng)民聯(lián)合供給或農(nóng)民自治供給方式實(shí)現(xiàn)供給，通過戰(zhàn)略性協(xié)同、溝通性協(xié)同實(shí)現(xiàn)村莊范圍農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給，村小組或幾戶的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施以農(nóng)民自治供給為主，通過溝通性協(xié)同使農(nóng)戶能順利實(shí)現(xiàn)合作供給。私人物品屬性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施可以完全由企業(yè)供給或農(nóng)戶自己供給，以實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。通過構(gòu)建農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給的多中心協(xié)同治理機(jī)制使各供給主體在各司其職的同時(shí)能有序合作以提升農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給績效，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高效運(yùn)行提供物質(zhì)保障，最終保障國家糧食安全，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，提高農(nóng)民收入。

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Multi-Center Collaborative Governance for the Supply of Agricultural Infrastructure

GUO Zhen, et al

(College of Economy, Hunan Agricultural University, Changsha 410128,China)

Abstract:On the basis of analyzing the product attributes and benefits region of agricultural infrastructure, the paper defines the responsibilities of each supply subject, scope and the supply mode to construct a multi-center cooperative supply system of agricultural infrastructure. The main supply pattern of pure public goods and common pool goods attribute of agricultural infrastructure is the institutional supply through the establishment of special committees to achieve bureaucracy synergy. The club goods attribute of agricultural infrastructure is jointly supplied by the government and enterprises. The government and the enterprises can achieve effective supply through public-private collaboration. Agricultural infrastructure which can bring benefits to the village groups or a few families is supplied by farmers themselves, and they can achieve smooth cooperation supply through communication synergy. Agricultural infrastructure with public pond goods properties can bring benefits to the whole village achieve joint supply by government and farmers or autonomy supply by farmers through strategic cooperative or communication synergistic. Agricultural infrastructure with personal goods properties is supplied by enterprises or farmers themselves, which can achieve optimal allocation of resources.

Key words:agricultural infrastructure; supply subject; supply mode; collaborative mechanism

中圖分類號：F325

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1671-4970(2016)02-0048-06

作者簡介：郭珍(1987—)，女，湖南冷水江人，助理研究員，博士，從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策研究。

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(71273086)

收稿日期：2015-12-22

DOI：10.3876/j.issn.1671-4970.2016.02.009