新城鎮(zhèn)化視角下的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)探析

閉思夢

摘 要：隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化水平得到不斷的提高。大量的農(nóng)村集體土地被用于工商業(yè)的建設(shè)，民間自覺無序的土地流轉(zhuǎn)促進了農(nóng)村集體土地市場的繁榮，城鎮(zhèn)化趨勢加快。然而，大部分的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)存在著與我國現(xiàn)行法律存在相抵觸的現(xiàn)象。由于我國法律對于農(nóng)村集體土地實行嚴格的土地用途管控制度，因此農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)只有具備一定的條件才可以進行流轉(zhuǎn)。這些規(guī)定在一定程度上能防止農(nóng)村集體土地的濫用，保證我國土地市場秩序的穩(wěn)定，但是從長遠來看，對于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一味地抑制并不利于我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，特別是與快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化不相符。文章將從我國現(xiàn)階段的對于農(nóng)村集體土地具體法律制度分析，并結(jié)合我國具體的社會現(xiàn)實與各地方不同的實施經(jīng)驗來探析與我國城鎮(zhèn)化進程相協(xié)調(diào)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

關(guān)鍵詞：新城鎮(zhèn)化 ；農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)；土地流轉(zhuǎn)

引言

現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)以及信息化的不斷發(fā)展推進了社會的巨大進步，工業(yè)化進程的加快推動了農(nóng)村，特別是城市郊區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，資本、土地等生產(chǎn)要素不斷從農(nóng)業(yè)利用向非農(nóng)業(yè)利用轉(zhuǎn)變。一方面使農(nóng)村社會經(jīng)濟得到快速的發(fā)展，但從另一個角度上來說，農(nóng)村土地被大量的用于進行城市化和工業(yè)化的建設(shè)，這種隱性而且無序的土地流轉(zhuǎn)使許多耕地資源被破壞，而且還出現(xiàn)許多農(nóng)村土地得不到高效利用的現(xiàn)象。因此，在我國努力推進農(nóng)村走向城鎮(zhèn)化的過程中，必然不能忽視農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建。農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)應(yīng)該有秩序，有規(guī)劃的進行改變，通過市場發(fā)揮在資源配置中的決定性作用，依據(jù)各地具有實踐性的經(jīng)驗，逐漸建立起相對完善的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，推動我國農(nóng)村社會經(jīng)濟的進步。

一、立法現(xiàn)實之體現(xiàn)：嚴格的土地用途管控制度

我國《憲法》第10條明確規(guī)定了屬于集體所有的土地類型和范圍。農(nóng)村土地依法由農(nóng)民集體所有，農(nóng)民對于自己所有的土地享有充分的、不受干涉的權(quán)利。而且在具體的法律中對于農(nóng)村集體建設(shè)用地也有相應(yīng)的規(guī)定：《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！钡?3條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第8條規(guī)定，“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓?！庇梢陨狭⒎ㄒ?guī)定可以看出，我國對于農(nóng)村集體土地實行的是嚴格的土地用途管控態(tài)度。農(nóng)村集體土地使用權(quán)不得隨意進行流轉(zhuǎn)，必須通過國家征用之后方能進入市場進行流轉(zhuǎn)。如此一來，國家就牢牢地把控著農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)利，直接壟斷了建設(shè)用地市場，“一方面表現(xiàn)為國家對農(nóng)民集體所有土地的強制征收和集體土地買方的壟斷；一方面表現(xiàn)為國家對土地使用權(quán)出讓市場賣方的壟斷?！边@些規(guī)定直接造成了土地市場的分級。從本質(zhì)上來說，農(nóng)村集體土地直接進入市場進行流轉(zhuǎn)與通過國家征收征用之后進行土地交易從土地增值的角度來說并沒有大的差別，但是通過這種土地兩級市場的層層交易，卻容易出現(xiàn)農(nóng)村集體土地被低價征收之后國家以高價出售于土地使用人的情況，存在巨大的濫權(quán)風(fēng)險。這種交易體制不僅容易對農(nóng)村集體土地資源的破壞，而且會引起農(nóng)村更加嚴峻的人地矛盾。我國的《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》都規(guī)定國家對于農(nóng)村集體土地的征收征用必須符合法律的相關(guān)規(guī)定，而且只有在涉及社會利益的條件下才能進行。但根據(jù)我國多年來實行的情況，由于“社會利益”概念適用的模糊性，在很多時候成為了國家非法征收土地進行牟利的工具，并沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。總的來說，我國的農(nóng)村集體建設(shè)用地并沒有得到有效的運用和規(guī)范。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題之體現(xiàn)：缺乏明確的法律規(guī)范和制度保障

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度對于促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，提高新城鎮(zhèn)化水平，以及緩解城市的人地矛盾都有極強的協(xié)調(diào)作用。在黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，提出了“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，其中已經(jīng)明確提出了將集體建設(shè)用地“市場化”，即在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。這是在遵循市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的基礎(chǔ)上所進行的集體建設(shè)用地制度改革，最大效率的發(fā)揮著農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的優(yōu)勢，提高農(nóng)村集體用地市場的活力。但是從我國現(xiàn)階段的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)情況來看，距離農(nóng)村集體土地“市場化”還任重道遠。

（一）我國現(xiàn)行立法體制不完善以及流轉(zhuǎn)交易缺乏明確的制度支持。我國對于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定基本散見于在《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》，以及《物權(quán)法》等法律中，而這些法律對于農(nóng)村集體土地的管控較為嚴格和不完善，基本由國家征收之后作為國有土地才能進行流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村集體組織要具備了一定的條件才能進行土地流轉(zhuǎn)。這種一刀切的方法已難以適應(yīng)我國農(nóng)村集體土地市場的發(fā)展。因此，造成了現(xiàn)階段我國的農(nóng)村集體土地市場交易的混亂和無序，很多農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)處于地下狀態(tài)，雖然我國已在多年前已經(jīng)開啟了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)在全國部分地區(qū)的試點，但是這種試點卻明顯存在著與《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》相沖突的現(xiàn)象，缺乏明確的制度支持，試點工作的推進和效果都大打折扣。

（二）土地征用行為缺乏必要和有效的約束。根據(jù)我國現(xiàn)行法律的相關(guān)規(guī)定，只要是出于社會利益的需要，國家就可以對農(nóng)村集體建設(shè)用地進行征用，但是“社會利益”的概念無論是從法律還是社會現(xiàn)實中都難以進行衡量，缺乏可操作性，極易成為國家攫取農(nóng)村集體建設(shè)用地利益的工具。國家在一二級土地市場中處于絕對壟斷地位，當(dāng)存量的國有土地難以滿足現(xiàn)實社會的發(fā)展需要時，這種缺乏約束的“真空”狀態(tài)就會容易造成對農(nóng)村集體土地的侵害，農(nóng)民的合法利益也會受到損失。

三、實施經(jīng)驗之體現(xiàn)：特殊到普遍逐步推行，完善相關(guān)立法

我國的相關(guān)立法對于農(nóng)村集體建設(shè)用地并沒有允許進行自由流轉(zhuǎn)，但是在長期的實踐中，發(fā)現(xiàn)對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進行封堵并沒有從根本上遏制農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的亂象。應(yīng)該來說，這種嚴控的行為可能會違背市場規(guī)律。因此，在相關(guān)法律施行后不久，我國政府在許多地區(qū)實行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點，并探究出具有實踐意義的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的新模式，對于我國農(nóng)村土地交易市場的完善和農(nóng)村新城鎮(zhèn)化具有積極的借鑒意義。

（一）廣東地區(qū)：“新土地革命”

廣東的“珠三角地區(qū)”城市化和工業(yè)化等水平較高，工商業(yè)經(jīng)濟發(fā)展迅速，原本的土地已經(jīng)無法滿足快速擴張的城鎮(zhèn)化的需要。因此，廣東地區(qū)作為國家支持的試點區(qū)域之一，較早地開始探索農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的方法，并且于2005年實施了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，允許省內(nèi)集體建設(shè)用地直接進入市場交易，打破了集體土地非經(jīng)政府征收不得進入市場的傳統(tǒng)舊體制，成為國內(nèi)第一個對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)入市具有實際操作性的規(guī)范性文件，被稱為“新土地革命”。隨后珠三角的其他地區(qū)紛紛制定來了相應(yīng)的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)辦法，提高該地區(qū)的農(nóng)村集體土地的利用效率和價值。但是由于其屬于地方性政府規(guī)章，法律效力不高，而且其具體操作與現(xiàn)行法律上的相關(guān)規(guī)定出現(xiàn)沖突，難以向全國其他地區(qū)進行有效推廣。但不可否認的是，珠三角的農(nóng)村土地利用價值相較于其他地區(qū)得到了很大的提高，經(jīng)濟繁榮，新城鎮(zhèn)化步伐快速。

（二）安徽地區(qū)：土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)與地區(qū)發(fā)展水平和流轉(zhuǎn)培育程度相關(guān)

安徽省也是試點地區(qū)之一，其頒布的《安徽省集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)試行辦法》規(guī)定農(nóng)村集體土地使用權(quán)以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)的仍然需要向有關(guān)經(jīng)行政主管部門報請批準之后，才能辦理登記。從這個角度上來說，安徽省在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)上所采取的態(tài)度相對于廣東地區(qū)來說是較為嚴格的，這個主要是跟當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平以及農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的發(fā)育程度有很大關(guān)系。這種做法的主要目的是為了防止農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的無序性以及對于農(nóng)地資源的浪費和破壞，立法部門進行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革時必須考量到地區(qū)差異以及土地流轉(zhuǎn)的成熟度。

四、新城鎮(zhèn)化視角下之改變：農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法完善勢在必行

經(jīng)濟的快速發(fā)展引起了社會結(jié)構(gòu)的變化，在工業(yè)化和城市化的趨勢下，現(xiàn)階段的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度已經(jīng)不符合社會發(fā)展的需要，在借鑒相關(guān)地區(qū)的試點經(jīng)驗的前提下，我國法律應(yīng)當(dāng)進行相應(yīng)的改變，以實現(xiàn)我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的完善以及新型城鎮(zhèn)化。

（一）完善農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的相關(guān)立法

我國的《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》對于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)采取的嚴控態(tài)度已不符合我國社會快速發(fā)展的需要，并且可能會阻礙農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展。應(yīng)當(dāng)加強農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的相關(guān)立法，逐漸放開農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的限制，同時在法律中明確規(guī)定農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)必須符合國家的建設(shè)規(guī)劃和農(nóng)村發(fā)展效益，逐步消除土地一二級市場的分級壁壘。如此，不僅能規(guī)范我國現(xiàn)階段農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場的混亂，而且能更大程度的保護我國農(nóng)村土地資源，提高土地利用效率，促進農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范化。

（二）明確農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的形式和約束機制

我國目前對于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的形式并沒有具體的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)進行修改相關(guān)的立法，對于符合法律規(guī)定的農(nóng)村集體土地，農(nóng)村集體組織可以通過出租，轉(zhuǎn)讓，抵押等方式流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的多樣性和利用價值。同時，國家應(yīng)遵循市場在資源配置中所發(fā)揮的決定性作用，逐步放寬對于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過于嚴苛的限制，做到事前控制和事后控制。事前控制為國家對于流轉(zhuǎn)的土地的性質(zhì)和規(guī)劃進行審核，符合法律規(guī)定則可以進入土地市場進行流轉(zhuǎn)，事后控制為國家對于違反社會利益的土地流轉(zhuǎn)行為進行約束，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場的有序性。

（三）保持農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在立法上與實踐的一致性

由于我國現(xiàn)行法律上與實踐存在著矛盾的現(xiàn)象，這對于我國農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生巨大的消極影響。不僅會損害法律的權(quán)威性，而且會束縛農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的動力。為避免土地流轉(zhuǎn)市場的混亂，我國應(yīng)該提供農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度以合法性的制度支持，將農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系在法律上進行明晰，保持立法與實踐上的一致性。使集體建設(shè)用地使用權(quán)由無序走向有序，從隱形市場走向有形市場，提高農(nóng)村土地的價值力和流轉(zhuǎn)的合理性。

結(jié)語

在新城鎮(zhèn)化的發(fā)展潮流下，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為提高農(nóng)村土地利用效率，活躍農(nóng)村市場的重要動力，應(yīng)當(dāng)從立法上加以確定。雖然我國在不同的地區(qū)進行土地流轉(zhuǎn)的試點，但是出現(xiàn)了立法與實踐做法相矛盾，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的缺陷。所以，完善相關(guān)立法，明確集體土地流轉(zhuǎn)的形式和約束機制，保持立法與實踐的一致性勢在必行。惟其如此，我國的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)才能實現(xiàn)其積極意義，真正讓農(nóng)民以土地權(quán)利實現(xiàn)新城鎮(zhèn)化。

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