高校預(yù)算績效管理存在的問題及建議

李志情　董玲

【摘 要】 新預(yù)算法于2015年1月1日起實施，第一次在公共財政預(yù)算收支中以法律形式融入了績效管理。高校預(yù)算屬于公共財政預(yù)算，因此高校應(yīng)積極引入預(yù)算績效管理方法。文章針對目前我國高校存在的預(yù)算編制與高校發(fā)展目標(biāo)脫節(jié)、預(yù)算控制機制薄弱、激勵機制缺失等問題，在高校預(yù)算管理的全過程中融入績效管理，建立起以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，并提出了預(yù)算績效管理在高校運用的建議，以期改善高校預(yù)算管理現(xiàn)狀。

【關(guān)鍵詞】 高校預(yù)算； 績效管理； 資金使用效益； 結(jié)果導(dǎo)向

中圖分類號：F812.3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2016）08-0089-03

2003年，基于黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”的要求，財政部積極開展相關(guān)的試點活動，通過制定相應(yīng)制度和辦法對績效評價工作進行規(guī)范。但此時的預(yù)算績效評價工作立足事后，與預(yù)算編制脫節(jié)，執(zhí)行中缺少監(jiān)控，沒有將評價結(jié)果運用起來。2011年，財政部在《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》中明確提出要逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評價，評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理，這標(biāo)志著預(yù)算績效管理理念的正式確立[1]。2012年9月出臺的《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015）》明確提出了績效目標(biāo)逐步覆蓋、評價范圍明顯擴大、結(jié)果應(yīng)用實質(zhì)突破、支撐體系基本建立的目標(biāo)，進一步推進了預(yù)算績效管理工作的實施，在相關(guān)政策方面進一步完善。

新《中華人民共和國預(yù)算法》于2015年1月1日正式實施，強調(diào)了績效在預(yù)算管理中的重要性，并第一次在公共財政預(yù)算收支中以法律形式融入了績效管理。高校作為基層預(yù)算單位，財政撥款為其主要經(jīng)費來源，新預(yù)算法的實施必然會對高校預(yù)算產(chǎn)生影響。高校預(yù)算屬于公共財政預(yù)算，因此高校積極引入預(yù)算績效管理十分必要。

一、預(yù)算績效管理的特點

區(qū)別于傳統(tǒng)預(yù)算管理方法，預(yù)算績效管理是將績效理念融入傳統(tǒng)預(yù)算管理流程中，包括預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督，實現(xiàn)績效管理和預(yù)算管理的融合。預(yù)算績效管理是一個動態(tài)連貫的系統(tǒng)，由績效目標(biāo)管理、績效運行跟蹤管理、績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋與應(yīng)用管理組成。同時，它也是一種動態(tài)的管理方法，在過程中不斷提升績效，側(cè)重于對績效評價結(jié)果的運用，以此來指導(dǎo)下一年度的預(yù)算工作。預(yù)算績效管理有以下特點：

（一）以結(jié)果為導(dǎo)向

預(yù)算績效管理的一個重要特點就是用戰(zhàn)略計劃引導(dǎo)資金配置，并對其進行控制。預(yù)算的編制要以支出目標(biāo)為依據(jù)，強調(diào)對結(jié)果負責(zé)，關(guān)注預(yù)算支出的有效性，要求預(yù)算單位承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。預(yù)算績效管理強調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向，不僅僅關(guān)注支出是否完成，更應(yīng)關(guān)注支出所帶來的相關(guān)經(jīng)濟效益和社會效益，也就是這個項目是否有效。預(yù)算績效管理創(chuàng)新了預(yù)算管理的模式，強調(diào)“以結(jié)果為導(dǎo)向”[2]。

（二）對預(yù)算全過程進行管理

不同于傳統(tǒng)預(yù)算管理只強調(diào)事前、事中，忽視事后的管理方式，預(yù)算績效管理是事前、事中和事后相結(jié)合對預(yù)算全過程進行的監(jiān)督管理[3]。預(yù)算績效管理的基本流程包括事前的績效目標(biāo)管理、事中的預(yù)算控制管理、事后對預(yù)算結(jié)果的績效評價考核，以及對預(yù)算評價結(jié)果的運用。以績效為核心使預(yù)算績效管理形成一個閉環(huán)，每一個環(huán)節(jié)是下一個環(huán)節(jié)的續(xù)接，實現(xiàn)全過程管理。預(yù)算績效管理基本流程如圖1所示。

（三）評價指標(biāo)可量化

與傳統(tǒng)預(yù)算管理方法顯著的不同之處在于，預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果引導(dǎo)著預(yù)算績效管理全過程。預(yù)算管理過程中重要一步就是對績效目標(biāo)進行分解，并用以衡量和評價目標(biāo)完成情況。預(yù)算績效管理的關(guān)鍵就是建立起一套能反映資金使用效益和資金使用最終成果方面的指標(biāo)體系，對績效目標(biāo)進行量化，并制定出相應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)和計量方法。預(yù)算績效管理以結(jié)果為導(dǎo)向，因此在設(shè)計評價指標(biāo)時，不僅涉及預(yù)算執(zhí)行過程中的完成情況相關(guān)指標(biāo)，還需要考慮預(yù)算支出的有效性，包括其經(jīng)濟效益和社會效益、直接效益和間接效益、短期效益和長期效益等。

預(yù)算績效評價是對投入、產(chǎn)出、結(jié)果的綜合全面的評價，評價的基本原則包括經(jīng)濟性、效率性和有效性。在評價方法方面，許多研究者在研究過程中引用或借鑒了平衡計分卡和關(guān)鍵指標(biāo)設(shè)置等方法，將總體目標(biāo)分解為子目標(biāo)[4]。單位的績效目標(biāo)通過這些具體的績效評價指標(biāo)細化，并層層分解下去，落實到預(yù)算執(zhí)行的各環(huán)節(jié)和各員工。隨時將評價結(jié)果與預(yù)期指標(biāo)進行比較，并作出相應(yīng)的分析來驅(qū)動績效，有利于強化預(yù)算對支出活動的監(jiān)控效力。

設(shè)定資金支出的績效目標(biāo)，并建立起預(yù)算績效評價體系，這是重要的一環(huán)，貫穿預(yù)算管理的全流程，有利于預(yù)算管理從“注重資金投入”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白⒅刂С鲂Ч薄?/p>

二、高校預(yù)算管理中存在的問題

當(dāng)前高校正在逐步推進預(yù)算體制改革，由傳統(tǒng)預(yù)算管理模式向預(yù)算績效管理模式轉(zhuǎn)變，但是，高校在預(yù)算管理過程中仍存在諸多問題。

（一）預(yù)算編制與高校發(fā)展目標(biāo)脫節(jié)

當(dāng)前，我國的高校預(yù)算只是財務(wù)收支預(yù)算，目的局限在保證高校一年內(nèi)的正常收支運行，表現(xiàn)為簡單的資金流量控制，沒有對一年內(nèi)不同時段的資金需求量和供給量進行合理預(yù)測。未聯(lián)系長遠發(fā)展目標(biāo)編制的高校預(yù)算，使高校的資金供給計劃與學(xué)校發(fā)展計劃嚴(yán)重脫節(jié)，財務(wù)部門只能被動付款。

高校編制預(yù)算時，本年度的預(yù)算數(shù)是根據(jù)上一年度的實際數(shù)加預(yù)計的增加數(shù)來確定，對資金使用標(biāo)準(zhǔn)的確定沒有考慮高校當(dāng)年的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，導(dǎo)致預(yù)算與實際資金需求情況存在較大差異，預(yù)算編制方法不合理。另外，高校目前的預(yù)算編制較為死板，預(yù)算數(shù)確定之后不允許改變，缺乏彈性，各個部門沒有自主權(quán)，相應(yīng)的激勵措施薄弱。認為預(yù)算編制是財務(wù)部門的職責(zé)，其余職能部門和教職員工基本沒有參與，抱著“給多少錢辦多少事”的想法，導(dǎo)致各部門對學(xué)校發(fā)展目標(biāo)和定位認識不足，不利于高校戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）預(yù)算控制機制薄弱

我國高校的管理長期存在這樣的現(xiàn)象，主要精力投放在預(yù)算編制上，而對預(yù)算執(zhí)行效果的考核略顯不足，缺乏有效的預(yù)算控制機制。在這樣的情況下，高校各部門不注重教育經(jīng)費的使用效益，只負責(zé)把錢花完，支出盲目。大部分高校存在這樣的情況，在預(yù)算編制前財務(wù)部門和各部門爭項目、爭經(jīng)費，卻不重視對項目過程的管理，缺乏對經(jīng)費使用情況的績效考核，對于“錢如何用”沒有適當(dāng)?shù)目刂茩C制，導(dǎo)致預(yù)算資金的使用效益低下。

（三）預(yù)算管理缺乏績效理念，激勵約束機制缺失

高校不以盈利為目的，同時也沒有核算教育成本的需求，屬于非營利組織。長期以來高校缺乏績效理念，對預(yù)算投入責(zé)任和支出績效沒有足夠的重視，高校預(yù)算管理中缺少績效評價。少數(shù)高校即使進行了績效考核，也只局限在預(yù)算完成情況的績效評價，對于預(yù)算執(zhí)行的效果沒有考慮，使經(jīng)費緊張與資金使用效率不高并存，導(dǎo)致預(yù)算管理流于形式。在預(yù)算績效管理中，強調(diào)對預(yù)算績效評價結(jié)果的運用，這就要求高校根據(jù)預(yù)算績效評價結(jié)果，建立起預(yù)算激勵約束機制，通過激勵或約束相應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行主體來提升預(yù)算績效。明確的激勵制度可以使個體目標(biāo)與高校預(yù)算戰(zhàn)略目標(biāo)緊密結(jié)合，使人們自覺約束自己的行為，提高工作效率，完成高校預(yù)算指標(biāo)。

筆者認為，實行預(yù)算績效管理有利于解決我國高校預(yù)算管理中存在的上述問題，改善高校內(nèi)部管理，提高資金使用效益，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和高校的可持續(xù)發(fā)展。

三、我國高校實行預(yù)算績效管理的建議

目前，大多數(shù)高校還維持傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式，只有少數(shù)高校開始了預(yù)算績效管理的實踐，如北京市教委在經(jīng)過探索和試點之后，于2013年頒布了《北京市教育委員會所屬預(yù)算單位預(yù)算績效管理辦法》，首次在制度層面為北京市屬高校預(yù)算績效管理工作的實施提供了規(guī)范指導(dǎo)[5]。但國家層面專門針對高校的預(yù)算績效管理辦法尚未出臺，高校預(yù)算績效評價指標(biāo)還沒有統(tǒng)一，在實施預(yù)算績效管理方面，高校作為預(yù)算主體還處于被動狀態(tài)，在高校實行預(yù)算績效管理還有一定的難度。本文對我國高校實行預(yù)算績效管理提出以下建議：

（一）設(shè)置合理的績效目標(biāo)

2012年頒布的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》也對預(yù)算管理重新進行了界定，將預(yù)算管理定義“事業(yè)單位預(yù)算是指事業(yè)單位根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)編制的年度財務(wù)收支計劃”中的“任務(wù)”改為“目標(biāo)”，并提到計劃之前[6]。高校預(yù)算管理應(yīng)從簡單地按照高校發(fā)展計劃和任務(wù)編制預(yù)算，改變?yōu)閺母咝０l(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，根據(jù)高校戰(zhàn)略目標(biāo)來編制年度財務(wù)收支計劃，將高校預(yù)算管理與發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)緊密聯(lián)系，以提高資金使用效率為中心，對資金進行全方位、全過程、多角度的監(jiān)督和控制，使有限的資金發(fā)揮最大的效益。

相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，地方納入績效目標(biāo)管理的項目涉及的資金由2013年的1.34萬億元，增長為2014年的3.01萬億元，增長幅度達125%?？冃繕?biāo)的設(shè)置是預(yù)算績效管理的起點，其重要性顯而易見。預(yù)算管理是高校財務(wù)管理的核心，其實行的意義在于提高資金使用效益。高校的資金使用效益體現(xiàn)在人才的培養(yǎng)、科研成果的創(chuàng)造以及帶來的相關(guān)社會效益等方面?？冃繕?biāo)的設(shè)置應(yīng)從以上方面進行考慮，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)就設(shè)置績效目標(biāo)，重視績效目標(biāo)管理，將績效目標(biāo)與預(yù)算編制相融合，并逐步從事后評價向事前管理轉(zhuǎn)變，這樣才能發(fā)揮績效目標(biāo)的導(dǎo)向作用。同時，高校的績效總目標(biāo)應(yīng)該通過分解，具體化為部門目標(biāo)，并使各部門目標(biāo)之間相互協(xié)調(diào)，有利于實現(xiàn)高校的發(fā)展目標(biāo)。

（二）對全過程進行監(jiān)控

在預(yù)算績效運行的監(jiān)控方面，合肥市于2012年要求預(yù)算單位在預(yù)算執(zhí)行過程中對項目績效情況進行自查，同時財政和主管部門展開事中評定。海南省則設(shè)計了“項目支出績效監(jiān)督分析表”，指出了16個績效監(jiān)督的關(guān)鍵點，并要求預(yù)算單位在每個季度末進行自查，對績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度進行及時監(jiān)控。高校預(yù)算績效管理過程中，也應(yīng)重視預(yù)算執(zhí)行過程中的事中評定，并定期對項目進行監(jiān)督檢查，根據(jù)績效目標(biāo)對實際進度進行合理監(jiān)控。

（三）進行績效考評，建立激勵約束機制

1.設(shè)計科學(xué)的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系

高校順利開展預(yù)算績效管理的關(guān)鍵在于設(shè)計科學(xué)、系統(tǒng)的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系。國內(nèi)外學(xué)者在高校預(yù)算績效評價指標(biāo)的設(shè)計方面做了諸多研究，在指標(biāo)選擇、權(quán)重設(shè)計、評價標(biāo)準(zhǔn)方面取得了一定的成果，卻都不盡完善，沒有形成統(tǒng)一的高校預(yù)算績效評價指標(biāo)體系。這就導(dǎo)致高校在預(yù)算績效的指標(biāo)選取方面存在一定障礙，不利于高校實行預(yù)算績效管理。因此，建議由教育主管部門和財政部門帶頭，請相關(guān)專家合力協(xié)商，制定出臺一套科學(xué)、全面的高校預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，使高校預(yù)算評價有據(jù)可依，用以支持高校實行預(yù)算績效管理。

2.強化評價結(jié)果的運用，建立激勵約束機制

對高校各部門績效評價的結(jié)果進行評比，反饋回高校管理層，并指導(dǎo)安排下一年度預(yù)算工作，建立反饋機制。評價結(jié)果優(yōu)秀的部門可以將結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度，或者給該部門下一年度安排適當(dāng)充裕的預(yù)算；相反的，對評價結(jié)果差的部門追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，并對其資源配置適度減少。這樣可以有效抑制年底突擊花錢的現(xiàn)象，促使高校整體預(yù)算管理優(yōu)化，提高資金配置效率。

（四）完善相關(guān)配套措施

1.設(shè)置專門的預(yù)算管理機構(gòu)

預(yù)算績效管理是一種全過程、全員參與的管理方法，涉及學(xué)校全局，專業(yè)性較強，因此，應(yīng)當(dāng)成立專門的預(yù)算管理機構(gòu)，以保證預(yù)算績效管理戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。預(yù)算管理機構(gòu)可由三個層面協(xié)調(diào)構(gòu)成，包括決策層面的預(yù)算管理委員會、支持層面的預(yù)算管理辦公室以及執(zhí)行層面的預(yù)算單位。預(yù)算管理委員會可由校領(lǐng)導(dǎo)、各主要職能部門領(lǐng)導(dǎo)組成，對學(xué)校校長辦公室負責(zé)；預(yù)算管理辦公室為預(yù)算管理委員會的工作提供各種支持，及時溝通預(yù)算執(zhí)行情況，可設(shè)在學(xué)校財務(wù)處。三個層面互相協(xié)調(diào)，為高校預(yù)算管理提供合理的組織機構(gòu)。

2.建立預(yù)算績效信息公開機制

為了更好地對高校預(yù)算績效管理進行監(jiān)督，有必要建立預(yù)算績效信息的公開機制。高?？蓪㈩A(yù)算績效管理信息通過網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)布，以提高預(yù)算績效管理工作的透明度。預(yù)算績效信息的適度公開，能使高校接受政府、內(nèi)部教職工及社會公眾等高校利益相關(guān)者的監(jiān)督，有利于高校提高預(yù)算資金的使用效率。

3.完善問責(zé)機制和獎懲機制

為了更好地強化高校各部門的責(zé)任意識，高?？蓪㈩A(yù)算安排的權(quán)力適當(dāng)下放，給予各部門一定的自主權(quán)，提高資源配置效率。同時按照“花錢必問效、無效必問責(zé)”原則，逐步建立績效評價問責(zé)機制，及時采取措施糾正不良行為，對違反財經(jīng)法規(guī)的行為，還應(yīng)追求相應(yīng)法律責(zé)任。

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