競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展、壟斷供地者與城市用地增長(zhǎng)

張耀宇，陳利根

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

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競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展、壟斷供地者與城市用地增長(zhǎng)

張耀宇，陳利根

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

摘要：文章從地方政府競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展和土地制度出發(fā)，剖析了作為壟斷供地者的地方政府，如何通過(guò)一個(gè)系統(tǒng)的土地供應(yīng)策略集來(lái)滿足其競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展行為，以及在這個(gè)策略集影響下所產(chǎn)生的城市用地增長(zhǎng)問題。文章利用2006—2012年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)，完成了實(shí)證檢驗(yàn)并驗(yàn)證了所提出的工作假說(shuō)。研究發(fā)現(xiàn)，受到地方政府服務(wù)于競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展行為的土地供應(yīng)策略集影響，城市用地增長(zhǎng)在二產(chǎn)用地和經(jīng)營(yíng)性用地這兩個(gè)方面有著不同的表現(xiàn)，前者低價(jià)供地以實(shí)現(xiàn)招商引資和工業(yè)化發(fā)展的最大化；后者則通過(guò)城市建設(shè)投資—土地價(jià)格上漲的自我循環(huán)與跨期的土地抵押、出讓決策來(lái)實(shí)現(xiàn)土地融資的最大化目標(biāo)，并將其融資收益用于補(bǔ)貼二產(chǎn)用地的低價(jià)供應(yīng)行為。地方政府會(huì)在這兩個(gè)方面進(jìn)行協(xié)調(diào)以實(shí)現(xiàn)整體上的財(cái)稅擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最大化。在這種依賴土地資源的發(fā)展模式下，地方政府對(duì)本地農(nóng)民、外來(lái)務(wù)工者的人口市民化供給是依據(jù)其對(duì)土地?cái)U(kuò)張的直接貢獻(xiàn)作用而不是自身的市民化意愿與需求，這進(jìn)一步導(dǎo)致城市人口增長(zhǎng)的扭曲。對(duì)此，要治理我國(guó)城市用地增長(zhǎng)中的問題，核心在于減少政府對(duì)土地資源配置的干預(yù)，推進(jìn)土地資源配置市場(chǎng)化，進(jìn)而轉(zhuǎn)變地方政府依賴土地資源的發(fā)展模式，推動(dòng)城市增長(zhǎng)向以人為本轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展；土地制度；土地供應(yīng)策略集；城市用地增長(zhǎng)

一、引言

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2011年中國(guó)城鎮(zhèn)人口比重已經(jīng)達(dá)到51.27%，我國(guó)城鎮(zhèn)人口有史以來(lái)第一次超過(guò)了鄉(xiāng)村人口。相對(duì)于改革開放初期，城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但是，中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平仍然偏低，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不適應(yīng)，存在著城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后的問題(萬(wàn)廣華和朱翠萍，2010；周其仁，2013)。戶籍壁壘長(zhǎng)期存在，一些外來(lái)人口較多的大城市，戶籍門檻反而抬高了(蔡昉和都陽(yáng)，2003)。直到十八大提出新型城鎮(zhèn)化、以人為本的戰(zhàn)略目標(biāo)后，這一局面才開始轉(zhuǎn)變。與人口城鎮(zhèn)化滯后形成鮮明對(duì)比的是，中國(guó)的城市建設(shè)用地卻呈現(xiàn)了高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，城市用地過(guò)度擴(kuò)張問題越來(lái)越嚴(yán)重。大城市呈“攤大餅”式發(fā)展，中小城市用地浪費(fèi)嚴(yán)重(劉志玲等，2006)?！翱臻g城鎮(zhèn)化”和“人口城鎮(zhèn)化”之間出現(xiàn)了不匹配(陶然和曹廣忠，2008)，前者遠(yuǎn)快于后者：1990-2000年及2000-2010年間城市用地?cái)U(kuò)展彈性系數(shù)分別達(dá)1.71和1.85，大大高于合理閾值1.12(梁倩，2013)。

可見，中國(guó)城市增長(zhǎng)的兩個(gè)基本維度，即“人”與“地”兩方面嚴(yán)重不均衡，出現(xiàn)了類似于美國(guó)以低人口密度為特征的城市蔓延(Urban Sprawl)問題，但是中國(guó)的城市用地增長(zhǎng)又有著迥異于美國(guó)的獨(dú)特成因，即地方政府在GDP增長(zhǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)行為，使得中國(guó)的城市空間管理政策，不但包含了經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)公平目標(biāo)，更包含了需要實(shí)現(xiàn)的特殊政治目標(biāo)——遏制地方政府的土地?cái)U(kuò)張沖動(dòng)(郭湘閩，2009)。而地方政府發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)行為與城市用地增長(zhǎng)之間產(chǎn)生關(guān)聯(lián)的核心則在于中國(guó)獨(dú)特的土地制度安排及其所支撐的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，即土地制度賦予地方政府對(duì)土地資源的強(qiáng)力控制權(quán)，使我國(guó)不僅避開了土地資源稀缺的短板，而且形成了一種獨(dú)特的“以地謀發(fā)展”模式(劉守英等，2012)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，對(duì)于土地的需求是一種引致需求，但是在中國(guó)當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中土地卻起到了發(fā)動(dòng)機(jī)的作用(劉守英，2014)，土地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“反客為主”，作為壟斷供地者的地方政府，通過(guò)不斷地投入土地以帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成了一種不同于美國(guó)的中國(guó)式城市蔓延。所以，對(duì)于中國(guó)城市用地增長(zhǎng)問題的分析與治理，其核心應(yīng)在于對(duì)地方政府土地利用行為的剖析。同時(shí)，還要注意到中國(guó)的城市用地增長(zhǎng)問題有其內(nèi)在的復(fù)雜性，即用地過(guò)度擴(kuò)張與住房供不應(yīng)求、工業(yè)用地賠錢供應(yīng)與商住用地價(jià)格高企同時(shí)存在，說(shuō)明地方政府并非單純推動(dòng)用地?cái)U(kuò)張，其行為背后有著多方面的復(fù)雜考慮。

有鑒于此，從地方政府間競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展與土地制度出發(fā)，本文嘗試對(duì)中國(guó)城市用地增長(zhǎng)問題的制度成因、內(nèi)在運(yùn)行機(jī)理及其影響進(jìn)行全面而系統(tǒng)的分析總結(jié)，并進(jìn)一步給出相應(yīng)的治理政策建議。下文的結(jié)構(gòu)安排為：第二部分探究地方政府依賴土地投入帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度成因；第三部分總結(jié)歸納地方政府為了使土地資源使用的收益最大化而采取了何種策略，并對(duì)城市用地增長(zhǎng)有何影響，由此提出工作假說(shuō)；第四部分介紹了實(shí)證方法與數(shù)據(jù)來(lái)源；第五部為實(shí)證檢驗(yàn)；第六部分則是研究結(jié)論與政策建議。

二、財(cái)政分權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展與土地制度：依賴土地的發(fā)展模式

財(cái)政分權(quán)是分權(quán)理論的核心(嚴(yán)冀和陸銘，2003)，我國(guó)改革開放之后，中央與地方財(cái)政分權(quán)的一個(gè)直接后果就是地方政府之間出現(xiàn)了以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的相互競(jìng)爭(zhēng)行為。在財(cái)政包干制之下，除了政治目的，競(jìng)爭(zhēng)還具備了實(shí)際的經(jīng)濟(jì)利益(劉守英等，2012)。地方政府的收入來(lái)源由政府撥款轉(zhuǎn)向地方稅收以及可能的尋租收入，追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化成為地方政府的主要目標(biāo)(邢華和胡漢輝，2003)。下級(jí)政府在同上級(jí)政府談判的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為其籌碼，形成了“放水養(yǎng)魚”的財(cái)政包干與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本邏輯，地方政府的利益主體意識(shí)逐漸明確起來(lái)(張閆龍，2006)。這種從20世紀(jì)80年代開始的地方官員之間圍繞GDP增長(zhǎng)而進(jìn)行的“晉升錦標(biāo)賽”模式是理解政府激勵(lì)與增長(zhǎng)的關(guān)鍵線索之一(周黎安，2004)。

從發(fā)展模式看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)，是依靠高投資、高出口和政府主導(dǎo)下的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)來(lái)支撐的，而土地制度則是保障這一增長(zhǎng)的重要因素，土地資源的寬供應(yīng)保障了上一輪的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(劉守英，2014)。而地方政府選擇依靠土地資源來(lái)支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原因和控制土地資源的制度基礎(chǔ)，則可以從我國(guó)財(cái)政分權(quán)后地方政府的收入格局和土地制度這兩個(gè)方面進(jìn)行解釋。

(一)財(cái)政分權(quán)后的地方收入格局及其影響

新中國(guó)自成立以來(lái)，就一直處于中央與地方的財(cái)政分權(quán)關(guān)系調(diào)整中。1956年毛澤東“論十大關(guān)系”講話中就包含了“中央與地方的關(guān)系”，并在1958年開始了首次向地方分權(quán)的嘗試(張軍，2007)。改革開放后，中央與地方之間的財(cái)政分權(quán)有了突破性的進(jìn)展，國(guó)務(wù)院在1980年、1985年分別頒布了《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定》、《關(guān)于實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的規(guī)定》。中央向地方分權(quán)的幅度之大，以至于在1990年代初期，中央政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控和行政管理能力大大下降，“國(guó)家能力”被嚴(yán)重削弱，已經(jīng)超過(guò)了“分權(quán)的底限”(王紹光，1997)。最終在1993年出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，實(shí)行了相對(duì)較為集權(quán)的分稅制，中央財(cái)政不但獨(dú)立于地方財(cái)政，而且地方財(cái)力的近1/3需要中央財(cái)政撥付轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行補(bǔ)助(周飛舟，2006)。

1993年分稅制改革奠定了時(shí)至今日的央地財(cái)政分權(quán)格局。這次有著一定程度中央集權(quán)傾向的改革(姚洋和楊汝岱，2014)，對(duì)地方政府形成“以地謀發(fā)展”的行為有著不可忽視的影響。第一，財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配，地方財(cái)權(quán)被上收的同時(shí)，財(cái)政支出責(zé)任不僅沒有相應(yīng)減少，反而有所增加(周業(yè)安，2000)。第二，分稅制之后，地方政府可控的收入來(lái)源主要有二：一是土地出讓收入，二是通過(guò)城市擴(kuò)張來(lái)增加地方政府的可支配稅收，如建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅、所得稅等由地方享有的稅收(蔣省三等，2007)。所以，結(jié)合這兩點(diǎn)可以看出，在這樣一個(gè)收緊財(cái)政收入權(quán)而不斷下放財(cái)政支出權(quán)的財(cái)政體制下，地方政府的財(cái)政收支平衡很容易被打破，結(jié)果就是“逼官征地”(張德元，2006)。第三，分稅制之后，地方的稅基多依賴流動(dòng)性稅基，納稅人主要是企業(yè)，所以地方政府傾向于對(duì)企業(yè)而非居民提供公共服務(wù)(呂冰洋，2014)。這一情況導(dǎo)致了城市化發(fā)展中地方政府雖致力于營(yíng)造良好的招商環(huán)境但卻對(duì)吸納外來(lái)人口市民化不感興趣(Henderson，2009)。這三個(gè)方面交互作用，最終導(dǎo)致了地方政府在競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展中偏好于依靠土地投入、城市擴(kuò)張的方式獲取主要的財(cái)政收入，以及吸引企業(yè)落戶來(lái)實(shí)現(xiàn)GDP和財(cái)稅收入的雙提升。

(二)土地制度與政府壟斷供地者形成

《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定了城市土地國(guó)家所有，農(nóng)村、城郊土地除法律規(guī)定的特殊情況外均為集體所有，國(guó)家可以通過(guò)征收將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》又進(jìn)一步規(guī)定了非農(nóng)建設(shè)所使用的土地，除了在極個(gè)別情況下，只能申請(qǐng)使用國(guó)有土地，此時(shí)的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和被征用后轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有的原集體土地。由此可見，集體土地要想實(shí)現(xiàn)投入收益率更高的非農(nóng)用途，就必須經(jīng)過(guò)征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。

在集體土地轉(zhuǎn)換為國(guó)有土地和市場(chǎng)供應(yīng)的過(guò)程中，掌握了征地和審批權(quán)力的地方政府實(shí)質(zhì)上成為了城市土地的壟斷供給者。法律規(guī)定了國(guó)務(wù)院土地行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)的土地管理工作，但具體的工作實(shí)際上是由地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行的，國(guó)務(wù)院主要通過(guò)審批規(guī)劃和征地申請(qǐng)的方式來(lái)進(jìn)行總量控制。在各級(jí)地方政府中，省級(jí)行政單位主要的工作內(nèi)容也是審批下屬縣市的土地利用總體規(guī)劃，同時(shí)負(fù)責(zé)權(quán)限內(nèi)的征地審批。負(fù)責(zé)具體事務(wù)的為縣市兩級(jí)地方政府，這兩級(jí)政府負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)國(guó)有土地的用地申請(qǐng)，制定土地出讓方案(空間范圍、用途、年限、出讓方式、時(shí)間)，同時(shí)還負(fù)責(zé)組織實(shí)施征地和管理土地儲(chǔ)備*相關(guān)的法律條文有《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二十一條、四十四條、四十六條、五十三條，《土地儲(chǔ)備管理辦法》第三條、第七條、十六條，《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第六條、第十條。。所以，這套土地管理制度可以概括為：中央和省級(jí)政府管“批”,城市級(jí)政府管“供”(汪沖，2011)。根據(jù)張五常(2009)的觀點(diǎn)，決定土地使用的權(quán)力在哪級(jí)政府手中，則該級(jí)別政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力是各級(jí)政府中最大的，經(jīng)濟(jì)權(quán)力越大則相互之間的競(jìng)爭(zhēng)越激烈。所以，我國(guó)掌握了具體供地權(quán)力的市縣兩級(jí)政府構(gòu)成了競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的主力，自然會(huì)對(duì)手中掌握的土地資源善加利用，以滿足其競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的需要。

由此可見，分稅制之后的財(cái)政格局使得地方政府對(duì)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張帶來(lái)的各項(xiàng)財(cái)稅收入產(chǎn)生了依賴，而土地制度則賦予了地方政府權(quán)力，使其能夠合法利用土地資源來(lái)為其競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展服務(wù)。而兼具“政治人”和“經(jīng)濟(jì)人”雙重屬性的地方政府，自然會(huì)在土地資源利用上采取相應(yīng)的策略以最大限度地滿足其競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的需要。

三、地方政府土地供應(yīng)策略集形成及其對(duì)城市用地增長(zhǎng)的影響

(一)地方政府土地供應(yīng)策略集的系統(tǒng)歸納：三個(gè)方法與兩個(gè)權(quán)衡

在競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的激勵(lì)下，地方政府已經(jīng)逐漸探索出了一套能夠使其利益最大化的復(fù)雜的行動(dòng)策略集，學(xué)者們對(duì)此已經(jīng)進(jìn)行了諸多討論。在已有研究的基礎(chǔ)上，本文將地方政府這種服務(wù)于競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的土地供應(yīng)策略集系統(tǒng)地總結(jié)為：三種方法與兩個(gè)權(quán)衡，其邏輯關(guān)系如圖1所示。

圖1　地方政府土地供應(yīng)策略集

三種方法分別為：(1)以地引資。通過(guò)工業(yè)用地“競(jìng)次式”(race to bottom)的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)來(lái)吸引企業(yè)落戶，雖然地方政府在土地供應(yīng)上屬于“賠錢供地”，但是更多的企業(yè)落戶會(huì)擴(kuò)大稅基和GDP。特別是工業(yè)企業(yè)落戶帶來(lái)的增值稅和企業(yè)所得稅對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)十分重要*雖然增值稅和企業(yè)所得稅屬于央地共享稅種，但是地方政府能夠分享到的規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)增值稅、企業(yè)所得稅占地方公共財(cái)政的比重達(dá)到1/4到1/5(張耀宇等，2016)。。根據(jù)張五常(2009)測(cè)算，地方政府分享到的4.25%工業(yè)品增加值大概相當(dāng)于工業(yè)用地成本的12%，所以地方政府能夠通過(guò)稅收彌補(bǔ)其供地環(huán)節(jié)的損失。而且，僅從土地出讓內(nèi)部考慮，地方政府也可以在商住用地上盡量提高價(jià)格以獲取收益并“橫向補(bǔ)貼”低地價(jià)引資帶來(lái)的損失(陶然等，2007)。(2)以地生財(cái)。通過(guò)出讓城市中地價(jià)水平較高的商住用地來(lái)獲取土地出讓金及相關(guān)的房地產(chǎn)稅費(fèi)收入。根據(jù)《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2013年我國(guó)的土地出讓金規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了43 745.30億元，而當(dāng)年的地方政府一般預(yù)算收入為69 011.16億元。1999-2013年，土地出讓金/地方一般預(yù)算收入比重的均值為42%*數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》(2000-2014)和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)。，且呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)，即1999年僅為9.19%，2013年已經(jīng)達(dá)到63.39%，土地出讓收入已經(jīng)成為地方政府實(shí)實(shí)在在的“第二財(cái)政”。(3)以地抵押。通過(guò)地方融資平臺(tái)，將儲(chǔ)備土地以入股、擔(dān)保、租賃、抵押等方式直接獲得金融機(jī)構(gòu)信貸，不僅是一個(gè)有效的融資手段，而且比土地出讓更為快捷、便利(汪沖，2011)。根據(jù)2013 年12月30日公告的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，截至2012 年底，11個(gè)省級(jí)、316個(gè)市級(jí)、1396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額為34 865.2億元，占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93 642.66億元的37.23%。地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高。同時(shí)，根據(jù)《2014中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2014年底，84個(gè)重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為45.10萬(wàn)公頃，抵押貸款總額達(dá)9.51萬(wàn)億元?？梢?，土地抵押已經(jīng)成為地方融資的重要途徑。

利用這三種方法，地方政府能夠充分發(fā)揮土地對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)作用。進(jìn)一步地，地方政府還需要通過(guò)兩個(gè)“權(quán)衡”來(lái)最大化其收益。第一，在可利用土地資源既定的情況下，地方政府需要對(duì)土地資源是用于招商引資還是獲取高額出讓金進(jìn)行權(quán)衡(陶然等，2007)；第二，在城市商住等經(jīng)營(yíng)性土地供應(yīng)上，基于對(duì)土地未來(lái)升值的預(yù)期，政府會(huì)進(jìn)行跨期的決策，決定土地是在當(dāng)期出讓，還是采取多抵押、少出讓的方式，減少當(dāng)前土地出讓，以將更多的土地留待日后升值，從而實(shí)現(xiàn)土地融資的最大化(鄭思齊等，2014a)。表1計(jì)算了2000—2011年的審批建設(shè)用地面積、建設(shè)用地供應(yīng)面積、征地面積，為了消除單獨(dú)年份異常值帶來(lái)的問題，表1中取三年的時(shí)間段計(jì)算均值。可以看出，除了2000-2002年這段時(shí)間之外，其余時(shí)間段中，建設(shè)用地的審批規(guī)模均要大于供應(yīng)規(guī)模，同時(shí)，大多數(shù)時(shí)間內(nèi)，征地面積也大于實(shí)際供地面積。這說(shuō)明地方政府在每一期中并不會(huì)將土地全部供應(yīng)，以追求當(dāng)期的收益，而是存在著跨期的土地供應(yīng)策略，會(huì)將一部分土地留待日后升值。

表1　審批、供應(yīng)和征地面積對(duì)比　單位：公頃

數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》(2001-2012)。

(二)土地供應(yīng)策略集影響下的用地增長(zhǎng)：二產(chǎn)用地和經(jīng)營(yíng)性用地之間的分割與聯(lián)系

以“三種方法、兩個(gè)權(quán)衡”為主要內(nèi)容的地方政府供地策略集自然會(huì)影響城市用地增長(zhǎng)，將地方政府競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的意志映射到城市用地增長(zhǎng)上。這種土地資源反客為主、服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的城市用地增長(zhǎng)，在地方政府間以“零和博弈”為特征、不計(jì)經(jīng)濟(jì)成本和效益的惡性經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)(周黎安，2004，2007)驅(qū)動(dòng)下，必然會(huì)帶來(lái)城市用地增長(zhǎng)失序問題。進(jìn)一步考慮到地方政府在二產(chǎn)用地和經(jīng)營(yíng)性用地上的利用目標(biāo)和使用策略的不同，導(dǎo)致城市用地增長(zhǎng)問題被分割為有著不同問題表現(xiàn)與成因的兩個(gè)方面。一方面，地方政府低價(jià)供應(yīng)工業(yè)用地，扭曲土地要素價(jià)格，導(dǎo)致工業(yè)用地低效率和過(guò)度擴(kuò)張的問題。我國(guó)土地的投資強(qiáng)度遠(yuǎn)低于日本、韓國(guó)、英國(guó)等同樣人多地少的國(guó)家(國(guó)土資源部信息中心，2006)，且存在著土地閑置和“囤地”問題(常進(jìn)雄，2004)。2004年開始的開發(fā)區(qū)清理，裁撤了開發(fā)區(qū)總數(shù)的70.1%、面積的64.5%(徐丹，2007)。同時(shí)，土地利用結(jié)構(gòu)失衡，工業(yè)用地比例偏高，居住、交通、公共設(shè)施服務(wù)用地比例不足(章新峰，2010)。2010年，紐約的工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地比重為7.48%，我國(guó)香港地區(qū)為5.96%，倫敦為2.7%，新加坡為2.4%(朱明海，2007)。而在我國(guó)大陸的城市中，2011年城市工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地的比重北京為24.68%，上海為28.34%，廣州為39.71%，天津?yàn)?9.42%(張耀宇等，2016)。另一方面，由于工業(yè)用地的低價(jià)出讓、賠錢供應(yīng)，土地財(cái)政實(shí)質(zhì)上是由商住用地出讓收入支撐起來(lái)的，故也可稱為房地產(chǎn)財(cái)政(華生，2013)。所以，對(duì)于地方政府而言，房地產(chǎn)業(yè)的繁榮、房?jī)r(jià)的不斷上漲對(duì)其土地出讓收入就有了重要的意義，二者之間形成了一種自我強(qiáng)化的循環(huán)，即充裕的出讓金使地方政府有更多的財(cái)力進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境和宜居性，從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生活質(zhì)量?jī)蓚€(gè)途徑間接推動(dòng)房?jī)r(jià)、地價(jià)上升，進(jìn)而在未來(lái)產(chǎn)生更多的土地出讓收入(鄭思齊等，2014b)。以東部發(fā)達(dá)地區(qū)Z省J市為例，1999-2003年基礎(chǔ)設(shè)施投資高達(dá)233.27億元，其中14.3%來(lái)自土地出讓，72.88%來(lái)自土地抵押(劉守英和蔣省三，2005)。這種土地出讓—基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的循環(huán)，一方面會(huì)帶來(lái)城市基礎(chǔ)設(shè)施的極大改進(jìn)，另一方面也導(dǎo)致房?jī)r(jià)的不斷增長(zhǎng)，且地方政府在跨期的土地供應(yīng)中，會(huì)有意識(shí)地進(jìn)行出讓和抵押的跨期選擇，以實(shí)現(xiàn)土地融資的最大化(鄭思齊等，2014a)，這種為了獲取最高額的土地融資收入而減少土地供應(yīng)、將土地留待日后升值的行為，自然會(huì)導(dǎo)致住房?jī)r(jià)格的上漲。

除了差異性之外，如圖1中所歸納的，城市用地增長(zhǎng)的兩個(gè)方面彼此間還存在著相互聯(lián)系，即二者之間存在著競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在規(guī)劃發(fā)展空間既定的情況下，城市用地增長(zhǎng)是傾向于招商引資(以地引資)還是要實(shí)現(xiàn)土地融資(出讓、抵押)；同時(shí)，也存在經(jīng)營(yíng)性用地收益“補(bǔ)貼”支撐二產(chǎn)用地發(fā)展的情況，工業(yè)用地“賠錢供應(yīng)”是以商住等經(jīng)營(yíng)性用地的收入來(lái)支撐的，這一點(diǎn)可從我國(guó)的一些大城市地王頻出的同時(shí)工業(yè)用地占比居高不下的情況中得到佐證?？紤]到當(dāng)住宅用地價(jià)格上漲時(shí)，地方政府會(huì)有意識(shí)地選擇多抵押、少出讓，而不是地價(jià)上漲就擴(kuò)大出讓規(guī)模，因此商住用地價(jià)格與二產(chǎn)業(yè)用地增長(zhǎng)、經(jīng)營(yíng)性用地增長(zhǎng)之間的關(guān)系并不是簡(jiǎn)單的單向關(guān)系，而可能存在拐點(diǎn)。此外，還需要注意到的非常重要的一點(diǎn)是，在這種以土地供應(yīng)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)稅擴(kuò)張的策略中，地方政府行為在城市人口增長(zhǎng)上也會(huì)出現(xiàn)扭曲，即政府的人口城市化行為不是基于移民、本地農(nóng)民的自我選擇，而是基于獲取土地的考慮。外來(lái)務(wù)工人口由于其對(duì)城市直接的稅收增長(zhǎng)、土地增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)不大，因此政府雖然允許其在城市中務(wù)工，成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口來(lái)創(chuàng)造價(jià)值，但是并不會(huì)給予其平等的公共物品供給，并將其接納為戶籍人口；而對(duì)于本地的特別是城郊的農(nóng)村居民，則不斷地通過(guò)土地征收等方式獲取他們的土地，將其轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，甚至出現(xiàn)了農(nóng)民“被上樓”的問題。

由此提出本文的工作假說(shuō)：在地方政府土地供應(yīng)策略集的影響下，城市用地增長(zhǎng)在二產(chǎn)用地方面服務(wù)于最大化招商引資、工業(yè)化發(fā)展的目標(biāo)，在經(jīng)營(yíng)性用地方面服務(wù)于最大化土地融資的目標(biāo)，地方政府在二者間進(jìn)行協(xié)調(diào)以實(shí)現(xiàn)財(cái)稅擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在整體上的最大化，且在地方政府的影響下，城市人口增長(zhǎng)也會(huì)出現(xiàn)扭曲。

四、數(shù)據(jù)來(lái)源與實(shí)證方法

(一)數(shù)據(jù)來(lái)源

本文實(shí)證檢驗(yàn)所使用的數(shù)據(jù)為2006-2012年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)。其中，市縣*考慮到非農(nóng)建設(shè)主要集中于市縣層面，且土地供應(yīng)的權(quán)力也由這兩級(jí)政府控制。而且“縣”和“市”都是以非農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主體，經(jīng)濟(jì)屬性上并無(wú)根本差異，二者之間的差異主要體現(xiàn)在行政級(jí)別上。中國(guó)“縣”按照國(guó)外的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看也已經(jīng)符合“城市”的標(biāo)準(zhǔn)，如美國(guó)在2000年人口普查時(shí)，將城市地區(qū)定義為人口不少于2500人，人口密度不低于500人/平方公里(阿瑟·奧莎莉文，2008)。因此，為了最大限度地反映城市化帶來(lái)的建設(shè)用地的變化，本文將《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中統(tǒng)計(jì)的城市和縣城兩個(gè)層面的數(shù)據(jù)加總。的建設(shè)用地面積、建設(shè)與維護(hù)支出、土地抵押的數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。城鎮(zhèn)常住人口、二三產(chǎn)增加值、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)應(yīng)繳納稅收數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在線數(shù)據(jù)庫(kù)。戶籍人口數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)歷年發(fā)布的《中國(guó)城市化率調(diào)查報(bào)告》。商住用地?cái)?shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)房地產(chǎn)統(tǒng)計(jì)年鑒》，F(xiàn)DI數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。土地出讓的數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》。二三產(chǎn)產(chǎn)值、土地出讓金等數(shù)據(jù)均以2005年為基期進(jìn)行定基處理。

(二)模型設(shè)定

本文將地方政府主導(dǎo)下的城市用地增長(zhǎng)分為兩個(gè)部分，即二產(chǎn)用地*在2007年出臺(tái)的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》中，雖然將工業(yè)用地也列作經(jīng)營(yíng)性用地并要求以招拍掛的方式出讓，但是地方政府在工業(yè)用地上的賠錢供應(yīng)行為依然存在，顯著區(qū)別于商住用地。(SIL)(式(1))和城市經(jīng)營(yíng)性用地(UPL)(式(2))*扣除了二產(chǎn)用地之外的商住用地、市政公共設(shè)施用地、綠地、道路廣場(chǎng)用地等其他類型用地之和。由于商住等經(jīng)營(yíng)性用地，其本身的價(jià)值受到城市中的綠地廣場(chǎng)以及基礎(chǔ)設(shè)施等用地的強(qiáng)烈影響甚至決定性影響。地方政府在經(jīng)營(yíng)城市中只有將這些用地系統(tǒng)統(tǒng)籌考慮，方能獲取最大化的土地融資收益，因此這里將扣除二產(chǎn)用地之外的建設(shè)用地統(tǒng)稱為經(jīng)營(yíng)性用地。。這一劃分并不是基于嚴(yán)格的用地類型劃分，而是根據(jù)本文的研究需要，基于上文分析中提出的地方政府土地供應(yīng)策略的兩個(gè)方面來(lái)劃分的，即推動(dòng)工業(yè)用地規(guī)模擴(kuò)張，最大化招商引資與工業(yè)化發(fā)展；以經(jīng)營(yíng)城市為手段謀求經(jīng)營(yíng)性用地的土地融資(出讓金、抵押)規(guī)模最大化。

為了解釋地方政府行為對(duì)城市用地增長(zhǎng)的影響，在方程(1)和方程(2)中放入了土地抵押貸款(LM)、商住用地地價(jià)(LP)及其二次項(xiàng)，分別代表了地方政府通過(guò)土地抵押和土地出讓獲取土地融資的能力。同時(shí)，為了證明在依賴土地的競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展中，地方政府在人口增長(zhǎng)上可能存在的扭曲行為，本文將城鎮(zhèn)常住人口進(jìn)一步細(xì)分為戶籍非農(nóng)人口(RP)和外來(lái)遷移人口(MP)。為了檢驗(yàn)地方政府的招商引資行為和工業(yè)企業(yè)稅收依賴對(duì)二產(chǎn)用地?cái)U(kuò)張的作用，在方程(1)中放入變量年度外商直接投資(FDI)、地方政府對(duì)工業(yè)企業(yè)的稅收依賴程度(IETR)，以及為了檢驗(yàn)土地收益與政府推動(dòng)工業(yè)發(fā)展之間的作用關(guān)系，放入FDI、IETR和當(dāng)年的土地出讓收益(LTI)的交乘項(xiàng)。同時(shí)，考慮到SIL和UPL分別對(duì)應(yīng)著不同的產(chǎn)業(yè)用地，因此在方程(1)和方程(2)中分別放入二產(chǎn)產(chǎn)值(SGDP)和三產(chǎn)產(chǎn)值(TGDP)。

同時(shí)，考慮到地方政府有著“以地生財(cái)，以財(cái)養(yǎng)地”的行為模式，土地出讓收入與城市經(jīng)營(yíng)建設(shè)相互循環(huán)推動(dòng)(鄭思齊等，2014a)，本文構(gòu)建了專門反映地方政府城市建設(shè)維護(hù)支出(CME)的方程(式3)來(lái)進(jìn)一步探究政府推動(dòng)城市建設(shè)—土地融資二者間的循環(huán)作用，以及在此基礎(chǔ)上對(duì)工業(yè)用地?cái)U(kuò)張的影響。最終形成了如式(1)至式(3)所示的方程組，其中i和t分別代表省份與年份。由于CME既是方程(1)、方程(2)的解釋變量，又是方程(3)的被解釋變量，則此時(shí)形成了一個(gè)聯(lián)立方程組(陳強(qiáng)，2014)。

+α8IETRit×LTIit+α9FDIit+α10FDIit×LTIit+α11SGDPit+μit

(1)

+β7TGDPit+δit

(2)

CMEit=χ0+χ1LMit+χ2LPit+χ3LTIit+χ4LTIit-1+ηit

(3)

(三)變量設(shè)置

方程組中三個(gè)因變量分別為：(1)二產(chǎn)用地(SIL，SecondIndustryLand)。以市縣建設(shè)用地中的工業(yè)用地和倉(cāng)儲(chǔ)用地之和代表，單位為平方公里。(2)經(jīng)營(yíng)性用地(UPL，UrbanProfit-OrientedLand)?？鄢锌h建設(shè)用地中的二產(chǎn)用地之后，將剩余的居住、市政公共設(shè)施、道路廣場(chǎng)等各類用地加總后求得，單位為平方公里。(3)政府城市建設(shè)與維護(hù)支出(CME，ConstructionandMaintenanceExpenditure)。以市縣的城市維護(hù)建設(shè)資金(財(cái)政性資金)支出代表，單位為億元。

方程組中的自變量分別為：(1)土地抵押貸款(LM，LandMortgage)。受數(shù)據(jù)所限，難以直接找到反映各地方以土地抵押換取貸款的相應(yīng)數(shù)據(jù)。參考已有研究(鄭思齊等，2014a)，本文選擇城市和縣城當(dāng)年的市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資中資金來(lái)源為國(guó)內(nèi)貸款和債券加總來(lái)表示土地抵押貸款，單位為億元。(2)商住用地地價(jià)(LP，LandPrice)。以當(dāng)年房地產(chǎn)行業(yè)土地購(gòu)置費(fèi)除以土地購(gòu)置面積求得，單位為元/平方米。放入該變量以考察商住用地的“盈利”能力對(duì)SIL和UPL的影響?？紤]到不同地價(jià)水平下，地價(jià)對(duì)用地?cái)U(kuò)張的作用方向可能發(fā)生變化，如LP上漲會(huì)促使政府減少二產(chǎn)用地供應(yīng)，但是LP達(dá)到一定價(jià)格后，其高收益使得政府有更強(qiáng)的能力補(bǔ)貼引資競(jìng)爭(zhēng)的損失，反而會(huì)推動(dòng)二產(chǎn)用地?cái)U(kuò)張，所以在方程組中同時(shí)放入LP的二次項(xiàng)。(3)戶籍非農(nóng)人口(RP，RegisteredPopulation)和遷移人口(MP，MigrationPopulation)。前者以戶籍非農(nóng)人口表示，單位為萬(wàn)人。后者通過(guò)城鎮(zhèn)常住人口減去前者后求得，代表城鎮(zhèn)中的非戶籍外來(lái)務(wù)工人員，單位為萬(wàn)人。模型中放入這兩個(gè)變量，用以觀察不同的人口變量對(duì)用地?cái)U(kuò)張的影響有無(wú)明顯差別。(4)工業(yè)企業(yè)稅收依賴(IETR，IndustrialEnterprisesTaxRely)。由于已有的公開統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中并沒有相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)條目，本文利用規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)應(yīng)繳的增值稅和企業(yè)所得稅數(shù)據(jù)進(jìn)行了簡(jiǎn)單的計(jì)算：(增值稅×25%+企業(yè)所得稅×40%)/ 地方公共財(cái)政收入*根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，增值稅和企業(yè)所得稅的地方享有份額分別為25%和40%，因此這里用企業(yè)的應(yīng)繳稅額乘以地方的分成比例來(lái)計(jì)算地方政府的實(shí)際所獲稅收。，單位為%，用以測(cè)度地方政府的工業(yè)企業(yè)稅收依賴程度對(duì)二產(chǎn)用地?cái)U(kuò)張的影響。(5)年度外商實(shí)際投資(FDI，F(xiàn)oreign Direct Investment)。以年度外商實(shí)際投資數(shù)額表示，根據(jù)當(dāng)年平均匯率水平轉(zhuǎn)化為人民幣，單位為萬(wàn)元。用以測(cè)度招商引資對(duì)二產(chǎn)用地?cái)U(kuò)張的影響。(6)二產(chǎn)產(chǎn)值(SGDP，Secondary Industry’s GDP)。以當(dāng)年第二產(chǎn)業(yè)增加值表示，單位為億元。用以測(cè)度第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)二產(chǎn)用地的影響。(7)三產(chǎn)產(chǎn)值(TGDP，Third Industry’s GDP)。以當(dāng)年第三產(chǎn)業(yè)增加值表示，單位為億元。用以測(cè)度第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)城市經(jīng)營(yíng)性用地的影響。(8)土地出讓收益(LTI，Land Transfer Income)。由于工業(yè)用地的賠錢供應(yīng)和基礎(chǔ)設(shè)施用地往往都是劃撥、協(xié)議出讓，因此真正能給地方政府帶來(lái)正收益的土地出讓一般僅局限于商住用地，但已有年鑒中并無(wú)省級(jí)層面的不同類型用地的出讓數(shù)據(jù)，因此這里以土地出讓中市場(chǎng)化程度較高的招拍掛方式出讓土地的出讓金代替。為了測(cè)度土地出讓的收益對(duì)政府城市建設(shè)維護(hù)支出的跨期影響，同時(shí)放入一階滯后項(xiàng)LTIt-1，單位為億元。

最后，對(duì)所有變量取自然對(duì)數(shù)*變量LP的二次項(xiàng)是取對(duì)數(shù)后的二次項(xiàng)。。無(wú)量綱化之后，進(jìn)一步生成兩個(gè)交乘項(xiàng)：FDI×LTI和IETR×LTI，通過(guò)交乘的方式來(lái)檢驗(yàn)兩個(gè)變量共同對(duì)因變量的影響。在方程(1)中放入這兩個(gè)交互項(xiàng)，檢驗(yàn)土地收益對(duì)政府推動(dòng)工業(yè)擴(kuò)張行為是否存在補(bǔ)貼效應(yīng)。

五、實(shí)證結(jié)果與分析

運(yùn)用軟件Stata 13.1，以極大似然估計(jì)法(ML)完成了模型估計(jì)，結(jié)果如表2所示。其中，方程CME中大部分變量通過(guò)了顯著性檢驗(yàn)，表明地方政府在城市建設(shè)維護(hù)方面的資金支出，顯著受到土地抵押(LM)、地價(jià)(LP)、土地出讓收益(LTI)及其一階滯后項(xiàng)的正向影響。結(jié)合方程UPL的結(jié)果，說(shuō)明地方政府確實(shí)存在依靠土地融資來(lái)加強(qiáng)城市建設(shè)、經(jīng)營(yíng)城市的策略。通過(guò)城市維護(hù)與建設(shè)的投資，推動(dòng)經(jīng)營(yíng)性用地的擴(kuò)張、基礎(chǔ)設(shè)施的完善，在獲取了更多的土地收益后，又反過(guò)來(lái)充實(shí)地方政府經(jīng)營(yíng)城市的財(cái)政能力。而這種依靠不斷強(qiáng)化對(duì)地租收益攫取的循環(huán)，其副作用自然就是不斷推高地價(jià)水平。對(duì)比方程SIL和UPL的結(jié)果，分析二產(chǎn)用地和城市經(jīng)營(yíng)性用地兩方面存在的異同點(diǎn)，可以看出政府土地供應(yīng)策略對(duì)這兩個(gè)方面的城市用地增長(zhǎng)有明顯不同的影響。

表2　聯(lián)立方程組估計(jì)結(jié)果

注：*、**、***分別表示在p<0.1、 p<0.05、p<0.01的水平上顯著，括號(hào)內(nèi)為標(biāo)準(zhǔn)誤。

(一)建設(shè)與維護(hù)支出、土地抵押與商住用地價(jià)格的影響

政府的建設(shè)與維護(hù)支出(CME)對(duì)SIL呈現(xiàn)負(fù)向顯著作用，而對(duì)UPL則呈現(xiàn)正向顯著作用，說(shuō)明政府加大對(duì)城市建設(shè)維護(hù)的投入力度，一方面會(huì)間接抑制二產(chǎn)用地?cái)U(kuò)張，另一方面則會(huì)促進(jìn)城市經(jīng)營(yíng)性用地?cái)U(kuò)張。這說(shuō)明城市用地增長(zhǎng)中，SIL和UPL之間存在著此消彼長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，政府?dāng)U大城建支出、謀求更多財(cái)稅收入，將會(huì)降低對(duì)“賠錢供地”的支撐力度。土地抵押(LM)則對(duì)SIL和UPL分別有著顯著的正向和負(fù)向作用，說(shuō)明以地抵押融資能夠推動(dòng)二產(chǎn)用地的擴(kuò)張，這也符合一般的現(xiàn)實(shí)狀況。通過(guò)土地抵押獲取的貸款往往用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如通過(guò)土地抵押貸款進(jìn)行工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)，因此其能夠?qū)Χa(chǎn)用地開發(fā)起到推動(dòng)作用；而對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地，土地抵押融資的金額增加，也即意味著潛在的、可以用作經(jīng)營(yíng)性用途的高價(jià)值土地被用作抵押而不是直接開發(fā)，進(jìn)而導(dǎo)致UPL增長(zhǎng)減緩。

地價(jià)水平(LP)及其二次項(xiàng)(LP2)都通過(guò)了顯著性檢驗(yàn)，其彈性系數(shù)為一負(fù)一正。通過(guò)進(jìn)一步求偏導(dǎo)可以計(jì)算出兩個(gè)方程中地價(jià)的彈性系數(shù)分別為-1.693+0.22ln(LP)和-0.834+0.09ln(LP)，可進(jìn)一步求解出在方程(1)和方程(2)中LP要分別大于2 198.33和10 579.43*2 198.33元/平方米和10 579.43元/平方米的價(jià)格，從省級(jí)數(shù)據(jù)來(lái)看，這一地價(jià)已經(jīng)處于較高的水平，2012年，超過(guò)前者的省份僅有10個(gè)，大部分為東部地區(qū)，而超過(guò)后者的僅有北京和浙江。，才能使得彈性系數(shù)為正。這說(shuō)明對(duì)于二產(chǎn)用地的擴(kuò)張，商住用地要超過(guò)一定價(jià)格之后，才會(huì)對(duì)其有持續(xù)的推動(dòng)作用，也即地價(jià)達(dá)到一定水平后，才具有補(bǔ)貼工業(yè)用地低價(jià)供應(yīng)的功能，在拐點(diǎn)之前則更多地體現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用地，地價(jià)在一定水平之下時(shí)，基于對(duì)未來(lái)地價(jià)上漲的預(yù)期，會(huì)減少當(dāng)前的用地?cái)U(kuò)張，而當(dāng)?shù)貎r(jià)超過(guò)閾值后，對(duì)當(dāng)前土地收益的追求會(huì)超過(guò)對(duì)未來(lái)地價(jià)上漲預(yù)期收益的追求，此時(shí)地價(jià)上漲反而會(huì)促進(jìn)用地?cái)U(kuò)張。

(二)戶籍人口、遷移人口對(duì)用地?cái)U(kuò)張的推動(dòng)作用

戶籍非農(nóng)人口(RP)和遷移人口(MP)在SIL和UPL兩個(gè)方程中都通過(guò)了顯著性檢驗(yàn)，且均為正向作用。但是前者的彈性系數(shù)遠(yuǎn)大于后者，說(shuō)明戶籍非農(nóng)人口增加更能帶動(dòng)用地?cái)U(kuò)張，這是因?yàn)閼艏寝r(nóng)人口的增加，在多數(shù)情況下是由本地戶籍農(nóng)業(yè)人口失去土地后轉(zhuǎn)變而來(lái)的，因此戶籍人口的增加能夠更為有力地帶動(dòng)用地?cái)U(kuò)張。外來(lái)遷移人口增加雖然也會(huì)產(chǎn)生用地需求增加，但是在城鄉(xiāng)二元分割、政府壟斷土地供應(yīng)的宏觀背景下，其對(duì)城市用地的影響力受到了抑制，遠(yuǎn)低于戶籍非農(nóng)人口增加對(duì)用地?cái)U(kuò)張的影響?？紤]到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中土地投入所起到的發(fā)動(dòng)機(jī)功能，而戶籍內(nèi)外的人口增加對(duì)用地?cái)U(kuò)張起到的作用差別明顯，自然會(huì)導(dǎo)致地方政府偏好于不斷地市民化本地農(nóng)民，而對(duì)外來(lái)人口市民化始終不感興趣。但是，從人口增長(zhǎng)的規(guī)模來(lái)看，2006-2012年，城鎮(zhèn)常住人口增長(zhǎng)了12 894萬(wàn)人，其中戶籍非農(nóng)人口增長(zhǎng)了5 900萬(wàn)人，遷移人口則增長(zhǎng)了6 994萬(wàn)人。相比之下，遷移人口增長(zhǎng)要大于戶籍人口增長(zhǎng)。這兩類人群生活就業(yè)所產(chǎn)生的建設(shè)用地需求應(yīng)該是相同的，只是由于現(xiàn)行的制度，導(dǎo)致二者對(duì)用地?cái)U(kuò)張的實(shí)際影響存在差別，而這種差別自然會(huì)影響城市化發(fā)展，導(dǎo)致城市化發(fā)展中人地關(guān)系失衡。

(三)工業(yè)企業(yè)稅收依賴、外商投資與土地收益的補(bǔ)貼作用

工業(yè)企業(yè)稅收依賴(IETR)、二產(chǎn)增加值(SGDP)、三產(chǎn)增加值(TGDP)都通過(guò)了顯著性檢驗(yàn)，均為正向作用。這說(shuō)明工業(yè)企業(yè)的稅收依賴程度越高，二產(chǎn)發(fā)展越能推動(dòng)二產(chǎn)用地的擴(kuò)張，而三產(chǎn)發(fā)展則會(huì)推動(dòng)經(jīng)營(yíng)性用地的擴(kuò)張。從變量FDI及其與LTI交乘項(xiàng)的結(jié)果可以進(jìn)一步看出，單獨(dú)的FDI對(duì)SIL呈現(xiàn)負(fù)向作用，而FDI和LTI交乘項(xiàng)則為顯著的正向作用。這說(shuō)明地方政府吸引FDI的地價(jià)讓利行為，使得土地出讓出現(xiàn)虧損，進(jìn)而會(huì)降低地方政府開發(fā)土地的能力。但是，如果結(jié)合了土地出讓收益，則反而呈現(xiàn)出了正向的作用，說(shuō)明地方政府確實(shí)存在著一種利用土地出讓的收益部分來(lái)“補(bǔ)貼”虧損部分的行為。

實(shí)證結(jié)果基本符合理論預(yù)期，與上文所提出的工作假說(shuō)相契合，所以，本文提出的工作假說(shuō)得到證實(shí)。

六、研究結(jié)論與政策建議

針對(duì)中國(guó)城市用地增長(zhǎng)中出現(xiàn)的問題，本文從地方政府間競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展及已有土地制度安排出發(fā)，分析了地方政府選擇“以地謀發(fā)展”的制度成因，以及在這樣的發(fā)展路徑下，地方政府將通過(guò)何種策略集來(lái)最大化其收益并服務(wù)于其政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)的需要，進(jìn)而對(duì)城市用地增長(zhǎng)產(chǎn)生了影響。研究結(jié)果顯示，掌握了土地資源配置權(quán)力的地方政府，為了最大限度地推動(dòng)地方財(cái)稅收入擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，形成了一個(gè)系統(tǒng)的土地供應(yīng)策略集，該策略集可以概括為“三種方法、兩個(gè)權(quán)衡”。在該策略集的影響下，城市用地增長(zhǎng)被分割為兩個(gè)不同卻彼此相關(guān)聯(lián)的方面：一是二產(chǎn)用地側(cè)重于規(guī)模擴(kuò)張，滿足地方政府的財(cái)稅和GDP增長(zhǎng)的需要；二是經(jīng)營(yíng)性用地側(cè)重于最大限度地攫取級(jí)差地租收益，并將收益用來(lái)補(bǔ)貼支撐二產(chǎn)用地?cái)U(kuò)張。地方政府會(huì)協(xié)調(diào)這兩方面以實(shí)現(xiàn)財(cái)稅擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的綜合最優(yōu)。

實(shí)證檢驗(yàn)的結(jié)果也支持了這些觀點(diǎn)，聯(lián)立方程組的估計(jì)結(jié)果表明：(1)二產(chǎn)發(fā)展、土地抵押貸款、工業(yè)企業(yè)稅收依賴對(duì)二產(chǎn)用地有顯著的推動(dòng)作用，土地出讓收益對(duì)二產(chǎn)用地?cái)U(kuò)張確實(shí)有補(bǔ)貼作用。(2)經(jīng)營(yíng)性用地則受到城市建設(shè)維護(hù)支出與第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動(dòng)，其中城市建設(shè)維護(hù)支出本身又受到城市用地?cái)U(kuò)張與建設(shè)完善帶來(lái)的土地出讓收益、地價(jià)上漲以及土地抵押貸款的顯著推動(dòng)，說(shuō)明城市經(jīng)營(yíng)性用地存在建設(shè)維護(hù)投資—土地融資的自我循環(huán)。(3)地方政府的城市建設(shè)維護(hù)支出顯著推動(dòng)了經(jīng)營(yíng)性用地的擴(kuò)張，同時(shí)抑制了二產(chǎn)用地的擴(kuò)張，說(shuō)明地方政府在二產(chǎn)用地和經(jīng)營(yíng)性用地之間確實(shí)有所權(quán)衡，增加對(duì)一方面的投資則會(huì)抑制對(duì)另一方面的擴(kuò)張。(4)地方政府在地價(jià)上漲的情況下，會(huì)有意識(shí)地減少商住用地的出讓，同時(shí)土地抵押貸款的增加也會(huì)抑制經(jīng)營(yíng)性用地的擴(kuò)張，說(shuō)明地方政府的確存在著土地抵押與出讓之間的跨期權(quán)衡。(5)本文還將城鎮(zhèn)常住人口分為戶籍非農(nóng)人口和外來(lái)遷移人口，發(fā)現(xiàn)前者對(duì)用地?cái)U(kuò)張的推動(dòng)作用遠(yuǎn)大于后者。這說(shuō)明在已有土地制度下，市民化本地居民更能夠滿足地方政府“以地謀發(fā)展”的需要，從而為人口城市化滯后給出了一個(gè)間接的解釋。

由此可知，不同于西方國(guó)家在高度市場(chǎng)化的背景下，由于個(gè)體分散決策導(dǎo)致的城市用地蔓延需要政府介入進(jìn)行調(diào)控，中國(guó)的城市用地增長(zhǎng)問題則是由于在政府主導(dǎo)的土地供應(yīng)過(guò)程中，土地資源利用服務(wù)于政府競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的需要而非經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要。不可否認(rèn)的是，這種“以地謀發(fā)展”模式對(duì)過(guò)去三十年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)起到了不可忽視的支撐作用。但是，在我國(guó)當(dāng)下從投資驅(qū)動(dòng)逐漸轉(zhuǎn)向內(nèi)需驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的宏觀背景下，該模式已經(jīng)難以為繼，亟待轉(zhuǎn)變，相應(yīng)地，城市化發(fā)展也必須從“以地謀發(fā)展”向以人為本轉(zhuǎn)變。

所以，相應(yīng)的治理政策應(yīng)聚焦于完善市場(chǎng)機(jī)制、收縮政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。遵循十八大、十八屆三中全會(huì)所提出的建立城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)、約束政府征地行為等改革目標(biāo)，讓市場(chǎng)在土地資源配置中起到?jīng)Q定性作用，轉(zhuǎn)變地方政府的“以地謀發(fā)展”行為，讓城市用地增長(zhǎng)由市場(chǎng)機(jī)制起主導(dǎo)作用而不是服務(wù)于政績(jī)需要，由微觀市場(chǎng)主體自主進(jìn)行土地資源配置的決策，使得對(duì)土地資源的需求回歸引致需求。同時(shí)，從發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、城市化的角度出發(fā)，還需要探究在用地增長(zhǎng)調(diào)控中引入人口政策，促進(jìn)城市增長(zhǎng)中的人地關(guān)系協(xié)調(diào)，推進(jìn)用地增長(zhǎng)的以人為本，這一點(diǎn)在改革之中已經(jīng)有所體現(xiàn)，如“十三五”規(guī)劃建議中就提出了“建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制”。所以，應(yīng)遵循這樣的改革思路，不斷探究將人口政策引入城市用地增長(zhǎng)調(diào)控之中，協(xié)調(diào)人地關(guān)系，推動(dòng)城市增長(zhǎng)向以人為本的方向轉(zhuǎn)變。

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(責(zé)任編輯：喜雯)

Competition Development, Land Supply Monopolists and Urban Land Use Growth

Zhang Yaoyu, Chen Ligen

(CollegeofPublicAdministration,NanjingAgriculturalUniversity,JiangsuNanjing210095,China)

Abstract:On the basis of local governments’competition development and land institutions, this paper analyzes how local governments as land supply monopolists satisfy their competitive development behavior through a systematic land supply strategy set, and resulting urban land use growth. Using panel data at provincial level from 2006 to 2012, this paper completes the empirical test and proves the working hypotheses. Then it draws the conclusions as follows: because of local governments’land supply strategy set serving their competitive development behavior, the urban land use growth can be divided into two different aspects; urban land used in the second industry is supplied at a very low price to realize the maximization of attracting more investment & enterprises and developing industrialization; urban land used in business realizes the maximization of land finance through the self-cycle between urban construction investment and land price rise and cross-period land mortgage & transfer decisions, and its finance profits are used to subsidize the low-price supply of the land used in the second industry. Local governments coordinate the second-industry and business land use to achieve the maximization of fiscal & tax expansion and economic growth. Under the development mode depending on land resources, the civilization supply of local farmers and migrant workers by local governments is in accordance with the direct contribution to land expansion rather than their own civilization willingness and needs, further resulting in the distortion of urban population growth. Therefore, the core of the governance of problems of urban land use growth in China lies in the reduction in government intervention in land resources allocation, the advancement of the marketization of land resources allocation, the transformation of development mode depending on land resources, and the promotion of people-oriented urban growth.

Key words:competition development; land institution; land supply strategy set; urban land use growth

中圖分類號(hào)：F301.0

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-0150(2016)02-0055-11

作者簡(jiǎn)介：張耀宇(1987-)，男，黑龍江哈爾濱人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；

基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“我國(guó)建設(shè)用地總量控制與差別化管理政策研究”(11JZD031)；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中土地要素流動(dòng)及其收益共享的治理機(jī)制研究”(71273133)；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)與利益共享機(jī)制研究”(13YJA630126)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)—南京農(nóng)業(yè)大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究專項(xiàng)“新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)和有償退出研究”(XNC2012004)；2014年江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目(607)。

收稿日期：2015-11-30

DOI:10.16538/j.cnki.jsufe.2016.02.005

陳利根(通訊作者)(1961-)，男，江蘇常熟人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。