新一輪行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革的風(fēng)險(xiǎn)及其防范

□　沈永東　宋曉清

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新一輪行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革的風(fēng)險(xiǎn)及其防范

□沈永東宋曉清

摘要：2015年《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》的出臺(tái)，開啟了我國新一輪行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革進(jìn)程。新一輪改革以“面向市場(chǎng)、服務(wù)會(huì)員”為取向，意味著“會(huì)員邏輯”將主導(dǎo)我國行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)今后的發(fā)展方向。然而，作為一種自上而下的“強(qiáng)制性制度變遷”，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革，不僅要解決其長期依附權(quán)威行政資源的“路徑依賴”問題，還將面臨行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)因“會(huì)員邏輯”引致的市場(chǎng)行為異化與治理失范等風(fēng)險(xiǎn)。歐洲法團(tuán)主義國家行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)與我國先發(fā)地區(qū)改革實(shí)踐，為新一輪脫鉤改革提供了重要的經(jīng)驗(yàn)借鑒。溫州市是我國行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展較為充分的地區(qū)，它于2007年開展的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府脫鉤改革經(jīng)驗(yàn)表明，要分步推進(jìn)脫鉤改革減少改革阻力，完善配套政策提升協(xié)會(huì)商會(huì)治理能力，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)組織推進(jìn)脫鉤改革進(jìn)程。面對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)管理體制變革的新環(huán)境，我國新一輪行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革需要以增量改革倒逼存量改革，建立合規(guī)性監(jiān)管體制，重新定位行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)職能，需要形成政會(huì)協(xié)同新機(jī)制，推動(dòng)組織變革，實(shí)現(xiàn)行業(yè)間合作互動(dòng)。

關(guān)鍵詞：行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)；脫鉤；風(fēng)險(xiǎn)防范；路徑依賴；會(huì)員邏輯

改革開放以來，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)作為一種有效的市場(chǎng)治理機(jī)制，成為我國推動(dòng)行業(yè)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重要力量。與此同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展受到行政化色彩濃、自主性不足、治理結(jié)構(gòu)不健全、監(jiān)督管理不到位等制約，難以充分發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與國家治理現(xiàn)代化中的作用。2015年7月8日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》(以下簡稱《總體方案》)，明確行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤的思路原則、主要任務(wù)、配套政策、實(shí)施機(jī)制和時(shí)間安排，要求行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)、職能、資產(chǎn)、人員、黨建等方面做到“五分離五規(guī)范”，這確立了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“社會(huì)化、市場(chǎng)化”的改革方向。

《總體方案》開啟了我國行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革“面向市場(chǎng)、服務(wù)會(huì)員”的新進(jìn)程，它要求“服務(wù)重心從政府轉(zhuǎn)向企業(yè)、行業(yè)與市場(chǎng)”，這意味著“會(huì)員邏輯”(Logics of Membership)將主導(dǎo)我國行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)今后的發(fā)展方向*“會(huì)員邏輯”(Logics of Influence)是指在自愿入會(huì)體制下，行業(yè)協(xié)會(huì)通過向會(huì)員提供足夠的激勵(lì)以從會(huì)員汲取充分的資源來確保其生存和發(fā)展。與之相對(duì)應(yīng)，“影響邏輯”(Logics of Membership)是指行業(yè)協(xié)會(huì)以某種方式組織起來向政府提供一定的激勵(lì)，并且進(jìn)入政府部門對(duì)其施加影響，以充分獲取來自政府的資源，如政府的認(rèn)可、讓步與資助等。參見Schmitter P.C.& Streeck W.(1999).The Organization of Business Interests：Studying the Associative Action of Business in Advanced Industrial Societies.MPIFG Discussion Paper.。然而，作為一種自上而下的“強(qiáng)制性制度變遷”(Mandatory Institutional Change)，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革，既要解決行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)長期依附權(quán)威行政資源的“路徑依賴”(Path Dependence)問題，也將面臨“會(huì)員邏輯”運(yùn)行過程中的市場(chǎng)逐利傾向與行業(yè)利益代表不足問題*制度變遷理論認(rèn)為，根據(jù)充當(dāng)?shù)谝恍袆?dòng)集團(tuán)主體的不同，可以將制度變遷分為自上而下的“強(qiáng)制性制度變遷”與自下而上的“誘致性制度變遷”。其中，由政府充當(dāng)?shù)谝恍袆?dòng)集團(tuán)，以政府命令和法律形式引入和實(shí)行的制度變遷稱為“強(qiáng)制性制度變遷”；由個(gè)人或一群人受新制度獲利機(jī)會(huì)引誘，自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)現(xiàn)的制度變遷稱為“誘致性制度變遷”。參見道格拉斯.C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，格致出版社2008年版。。因此，如何有效防范“路徑依賴”與“會(huì)員邏輯”運(yùn)行等可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，成為推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革的題中之義。

本文擬通過考察歐洲法團(tuán)主義國家行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府關(guān)系變革與我國先發(fā)地區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)分離的理論與實(shí)踐，特別是解讀行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)達(dá)的溫州市的脫鉤改革經(jīng)驗(yàn)，從而提出防范我國行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤風(fēng)險(xiǎn)的基本思路，并針對(duì)我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行與社團(tuán)管理體制變革的新形勢(shì)，提出新一輪行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)之策。

一、新一輪行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革及其風(fēng)險(xiǎn)

2012年中共十八大在部署社會(huì)體制改革時(shí)要求，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制*何子英、郁建興：《新一輪改革戰(zhàn)略中的社會(huì)體制改革》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2014年第1期。。2013年十二屆全國人大一次會(huì)議通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，首次明確將逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤作為加快形成現(xiàn)代社會(huì)組織體制的重要組成部分，并提出了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革的具體時(shí)間表。2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》，提出了我國行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革路線圖、時(shí)間表、具體任務(wù)書，要求行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)、職能、資產(chǎn)、人事、黨建與外事等做到“五分離五規(guī)范”。對(duì)于全國性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，《總體方案》要求“2015年下半年開始第一批試點(diǎn)，2016年總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、擴(kuò)大試點(diǎn)，2017年在更大范圍試點(diǎn)，通過試點(diǎn)完善相應(yīng)的體制機(jī)制后全面推開”。

2015年11月，民政部公布148家全國性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤試點(diǎn)名單，正穩(wěn)步推進(jìn)脫鉤改革的組織實(shí)施工作。然而，新一輪行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革是一場(chǎng)全國范圍內(nèi)自上而下的全新改革，涉及面廣、政策性強(qiáng)、社會(huì)關(guān)注度高，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革成敗必然對(duì)我國現(xiàn)代社會(huì)組織體制的形成產(chǎn)生較大影響。因此，在積極推進(jìn)此項(xiàng)改革的同時(shí)，應(yīng)高度重視與防范改革中可能出現(xiàn)的兩大類風(fēng)險(xiǎn)：

第一，作為一種“強(qiáng)制性制度變遷”，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府脫鉤改革面臨著行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)長期依附權(quán)威行政資源的“路徑依賴”，形成脫鉤不完全或脫鉤后走向消亡的風(fēng)險(xiǎn)。在新一輪行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革中，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳充當(dāng)“發(fā)動(dòng)機(jī)”，以《總體方案》的政府命令形式實(shí)施自上而下制度變革，國家發(fā)改委與民政部等國家部委作為主要牽頭部門穩(wěn)步執(zhí)行推進(jìn)。然而，全國性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)大多由經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變與政府機(jī)構(gòu)改革而來，且被賦予了原政府部門的行業(yè)管理職能*余暉：《行業(yè)協(xié)會(huì)及其在中國的發(fā)展》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2002年版，第11-12頁。。這些行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自建立起就在人員、資金等與行政資源密不可分，并在后續(xù)的發(fā)展過程中不斷自我強(qiáng)化，對(duì)行政資源形成了“路徑依賴”，導(dǎo)致市場(chǎng)化水平低、資源汲取能力差、政府財(cái)政資金依賴度高、內(nèi)部治理官僚化、寡頭壟斷等。在脫鉤制度改革過程中，如何防范這些行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤不徹底？以及如何防范這些重要經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在資金與人才方面不適應(yīng)新環(huán)境而喪失生存發(fā)展能力甚至消亡退出，進(jìn)而對(duì)整個(gè)行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來風(fēng)險(xiǎn)？

第二，以“會(huì)員邏輯”為導(dǎo)向，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤將面臨行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的市場(chǎng)行為異化與治理失范等風(fēng)險(xiǎn)。《總體方案》要求行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革需要“堅(jiān)持服務(wù)發(fā)展，釋放市場(chǎng)活力”，“推動(dòng)服務(wù)中心從政府轉(zhuǎn)向企業(yè)、行業(yè)、市場(chǎng)”。然而，以“會(huì)員邏輯”為導(dǎo)向的脫鉤改革啟動(dòng)后，可能產(chǎn)生嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)?！皶?huì)員邏輯”要求行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)能夠滿足異質(zhì)化、碎片化利益，這必將對(duì)協(xié)會(huì)商會(huì)的自主性帶來危機(jī)*Lehmkuhl，D.(2006).Against All Odds:Adaptation and Survival of National Associations.In W.Streeck，J.Grote，V.Schneider and J.Visser(eds.)Governing Interests：Business Associations Facing Internationalism.New York：Routledge，149-177.。很多行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫離行政資源的供給后會(huì)被推向市場(chǎng)，卻背離非營利原則，為了追求協(xié)會(huì)商會(huì)自身利益而干擾行業(yè)、企業(yè)的正常運(yùn)作，甚至形成行業(yè)壟斷，哄抬物價(jià)。還有一些行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)過多將服務(wù)項(xiàng)目放在滿足部分會(huì)員企業(yè)利益而失去了行業(yè)公共利益的責(zé)任*何賓：《公共治理參與中的行業(yè)組織自主性實(shí)現(xiàn)路徑》，浙江大學(xué)博士論文2014年。。在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革中，如何有效防范行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)從行政色彩過濃走向市場(chǎng)行為失范的風(fēng)險(xiǎn)？

可以看到，新一輪行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革是我國全面深化改革、推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是我國行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革的關(guān)鍵一步，對(duì)我國形成現(xiàn)代社會(huì)組織體制具有重大意義。在推進(jìn)此項(xiàng)脫鉤改革時(shí)，有必要充分借鑒國內(nèi)外理論與實(shí)踐，尤其是我國先發(fā)地區(qū)的脫鉤改革經(jīng)驗(yàn)，以有效防范改革中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)。

二、已有研究與實(shí)踐探索述評(píng)

已有研究將世界各國行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)分為三種模式：大陸模式、英美模式和混合模式*Pligrim，M.& Bonn，R.M.(2012).National Chambers of Commerce：A Primer on the Organization and Role of Chamber Systems，Center for International Private Enterprise(CIPE)，Washington，DC.http://cipe.org/publications/detail/national-chambers-commerce-primer-organization-and-role-chamber-systems.。以德國和法國為代表的大陸模式下，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)屬于公法人，承擔(dān)政府公共職能，也被稱為法團(tuán)主義模式；以英國和美國為代表的英美模式下，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)屬于私法人，不承擔(dān)政府任何職能，實(shí)行自由競(jìng)爭(zhēng)淘汰，又稱多元主義模式；以日本為代表的混合模式下，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)則介于公法人與私法人之間*浦文昌：《中國商會(huì)立法研究及中外資料匯編》，中央編譯出版社2010年版，第45-47頁。。20世紀(jì)80年代初，Schmitter和Streeck組建的研究團(tuán)隊(duì)通過對(duì)歐洲與北美10多個(gè)國家行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，法團(tuán)主義國家的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)更多地?fù)?dān)任“私益政府”(Private Interest Government)的角色，即由行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承擔(dān)原來由政府承擔(dān)的準(zhǔn)公共職能，多為“影響邏輯”所驅(qū)動(dòng)；多元主義國家的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)則更多從事會(huì)員利益代表活動(dòng)，多為“會(huì)員邏輯”所驅(qū)動(dòng)*Schmitter P.C.& Streeck W.(1999).The Organization of Business Interests：Studying the Associative Action of Business in Advanced Industrial Societies.MPIFG Discussion Paper.。

然而，上述觀點(diǎn)正在被新近研究所否定。Streeck和Schmitter認(rèn)為，在歐洲一體化進(jìn)程中，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)正經(jīng)歷著從單一國家的法團(tuán)主義向跨國多元主義的轉(zhuǎn)型*Streeck，W.(1991).From National Corporatism to Transnational Pluralism：European Interest Politics and the Single Market.Politics and Society，19(2)：133-164.。Coleman發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)政治的全球化與歐洲一體化環(huán)境導(dǎo)致生產(chǎn)的集中化，而跨國企業(yè)合并導(dǎo)致會(huì)員數(shù)量急劇下降，這進(jìn)一步削弱了法團(tuán)主義國家行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)原先作為“私益政府”協(xié)調(diào)會(huì)員利益及控制會(huì)員行動(dòng)的能力*Coleman，W.D.(2002).Globalisation and the Future of Associational Governance.In J.Greenwood(eds.)，The Effectiveness of EU Business Associations，London：Palgrave Macmillan，209-222.。Streeck和Visser的進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，始料未及的資本主義政治經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程需要我們重新審視行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展危機(jī)，以私益政府為特征的歐洲法團(tuán)主義模式因全球化與歐洲一體化打破了以單一國家為基礎(chǔ)的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)局面，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)從法團(tuán)主義的“私益政府”向多元主義的“利益代表”(Interest Representation)轉(zhuǎn)型，從“利益中介”(Interest Intermediaries)變成“利益企業(yè)”(Interest Firms)*Streeck，W.& Visser，J.(2006).Organized Business Facing Internationalization.In W.Streeck，J.Grote，V.Schneider and J.Visser(eds.)，Governing Interests：Business Associations Facing Internationalism.New York：Routledge，242-272.。

競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的全球商業(yè)環(huán)境迫使很多歐洲法團(tuán)主義國家的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)擺脫“私益政府”角色，思考如何依靠市場(chǎng)力量更好地回應(yīng)會(huì)員企業(yè)利益，滿足行業(yè)發(fā)展需求。在這種轉(zhuǎn)型過程中，很多歐洲法團(tuán)主義國家的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)為謀求生存發(fā)展，開展組織變革，調(diào)整職能活動(dòng)，為我國行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革及未來發(fā)展積累了不少重要經(jīng)驗(yàn)。

其一，歐洲法團(tuán)主義國家行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)開始更多關(guān)注會(huì)員企業(yè)的個(gè)體化利益需求，以更好地獲得不同類型會(huì)員企業(yè)的支持。如荷蘭行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)通過組織策略與認(rèn)知的變革，建立起全新市場(chǎng)信息渠道來滿足中小企業(yè)的需求，同時(shí)代表大企業(yè)利益開展影響歐盟政策的游說活動(dòng)，以滿足行業(yè)內(nèi)不同會(huì)員的個(gè)體需求*Visser，J.& Wilts，A.S.(2006).Reaching Out and Fitting in：Dutch Business Associations at Home(and)in Europe.In W.Streeck，J.Grote，V.Schneider and J.Visser(eds.)，Governing Interests：Business Associations Facing Internationalism.New York：Routledge，22-48.。

其二，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)提升行業(yè)自我規(guī)制與管理能力。這主要體現(xiàn)在防止行業(yè)壟斷，避免不可接受的“搭便車”行為，在會(huì)員中執(zhí)行規(guī)則且能讓會(huì)員遵從，以及有足夠能力來懲治違反協(xié)會(huì)商會(huì)規(guī)則的行為*Ronit，K.(2006).International Governance by Organized Business.In W.Streeck，J.Grote，V.Schneider and J.Visser(eds.)，Governing Interests：Business Associations Facing Internationalism.New York：Routledge，220-241.。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的自我規(guī)制與管理能力不僅發(fā)生在單一行業(yè)部門或單一國家，而且正擴(kuò)展到跨部門與跨國家。

其三，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)開展重組或合并。部門行業(yè)領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)通過整合或組建成為新的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，或成為更大行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的分會(huì)，如在瑞士，機(jī)械行業(yè)領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)正在重構(gòu)，機(jī)械工業(yè)雇主協(xié)會(huì)(ASM)與機(jī)械工業(yè)協(xié)會(huì)(VSM)共同合并形成了新組織SWISSMEN，且融合調(diào)整了上述兩家協(xié)會(huì)的理事會(huì)與工作人員*Kriesi，H.(2006).Institutional Filters and Path Dependency：The Impact of Europeanization on Swiss Business Associations.In W.Streeck，J.Grote，V.Schneider and J.Visser(eds.)，Governing Interests：Business Associations Facing Internationalism.New York：Routledge，50-67.。

置身于經(jīng)濟(jì)全球化的中國，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)同樣面臨著競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)的全球經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)，經(jīng)歷著從“行政依附”到“利益代表”的轉(zhuǎn)型過程。自2002年開始，我國部分地區(qū)如上海市、無錫市、深圳市、溫州市等先行先試，探索行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革實(shí)踐，為當(dāng)前我國新一輪的脫鉤改革積累了一些經(jīng)驗(yàn)。

其一，脫鉤改革要確保行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)真正擁有獨(dú)立自主權(quán)。上海市于2002年就在全國率先開展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革工作，其出臺(tái)的《上海市促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展規(guī)定》明確指出，政府有關(guān)部門的機(jī)構(gòu)、人事和財(cái)務(wù)應(yīng)當(dāng)與行業(yè)協(xié)會(huì)分開，其工作機(jī)構(gòu)不得與行業(yè)協(xié)會(huì)合署辦公。2004年，深圳市推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)民間化改革，切斷行業(yè)協(xié)會(huì)與政府各職能部門的行政依附關(guān)系，使行業(yè)協(xié)會(huì)真正擁有獨(dú)立的社團(tuán)法人地位。2008年，上海市出臺(tái)《關(guān)于本市進(jìn)一步支持行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)加快改革和發(fā)展的實(shí)施意見》，要求各有關(guān)部門要從職能、機(jī)構(gòu)、人員、財(cái)務(wù)等方面將行業(yè)協(xié)會(huì)與政府部門、企事業(yè)單位徹底分開，不得干涉行業(yè)協(xié)會(huì)依法獨(dú)立自主開展活動(dòng)。

其二，對(duì)脫鉤后的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在組織機(jī)構(gòu)、內(nèi)部治理與管理制度等進(jìn)行規(guī)范。2007年，溫州市開展對(duì)現(xiàn)職機(jī)關(guān)工作人員兼任職務(wù)、與行政機(jī)關(guān)合署辦公和會(huì)計(jì)合帳的三類行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行脫鉤，要求做到人員分離、機(jī)構(gòu)分設(shè)、財(cái)務(wù)分開、職能分開和編制分開。特別是，溫州市政府對(duì)脫鉤后的行業(yè)協(xié)會(huì)在名稱、會(huì)員組成、組織機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)人、管理制度等方面進(jìn)行規(guī)范，進(jìn)而避免了脫鉤改革后出現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)治理混亂的局面。

其三，逐步推進(jìn)脫鉤變革，減少改革阻力，并輔之于相應(yīng)的配套政策。深圳市采取三個(gè)“半步”走的漸進(jìn)改革策略保證了改革成效，2004年開啟第一個(gè)“半步”實(shí)現(xiàn)深圳市行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤后，2006年深圳市開展無業(yè)務(wù)主管單位的直接登記管理制度，有效鞏固了第一個(gè)“半步”脫鉤改革產(chǎn)生的成果。2007年，溫州市啟動(dòng)脫鉤改革后，逐步構(gòu)建歸口管理機(jī)制，并在溫州市工商聯(lián)的推動(dòng)下，實(shí)施“三化”建設(shè)(實(shí)體化、規(guī)范化與示范化)提升行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)治理結(jié)構(gòu)建設(shè)與資源汲取能力，以鞏固脫鉤改革的成效。

無論是歐洲法團(tuán)主義國家行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)應(yīng)對(duì)面向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)的組織變革與職能調(diào)整，還是我國先行先試地區(qū)的地方政府應(yīng)對(duì)脫鉤改革風(fēng)險(xiǎn)的基本措施，都為我國新一輪行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革提供了啟示。當(dāng)然，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革的具體實(shí)踐因地而異，因而有必要考察行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革的具體樣本，以供參考借鑒。

本文選取溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革作為典型案例。溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)因其民間性、自主性和良好的治理能力成為我國行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的“典范”，考察溫州行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤實(shí)踐具有一定的示范意義；與深圳、上海等先行先試的直轄市或特區(qū)不同，溫州市是浙江省的一個(gè)地級(jí)市，溫州市的脫鉤改革經(jīng)驗(yàn)或可對(duì)我國其他廣大地級(jí)市或縣級(jí)市改革更具可操作性借鑒意義。

三、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革的溫州經(jīng)驗(yàn)

溫州地處沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展迅速。截至2014年底，溫州市經(jīng)市、縣兩級(jí)登記的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)共有570家，其中全市性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)為158家。1997年，溫州市成為原國家經(jīng)貿(mào)委確定的行業(yè)協(xié)會(huì)改革首批四個(gè)試點(diǎn)城市之一。2001年中國加入WTO以后，溫州行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在處理眼鏡、打火機(jī)和制筆等行業(yè)的國際貿(mào)易反傾銷事件中發(fā)揮了積極作用。2008年全球金融危機(jī)與2011年溫州民間金融危機(jī)重創(chuàng)溫州民營經(jīng)濟(jì)，溫州行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)幫助中小企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，共渡發(fā)展危難時(shí)期。溫州行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與當(dāng)?shù)孛駹I經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緊密關(guān)系，促使當(dāng)?shù)卣^早開始探索行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和配套政策。

浙江大學(xué)公民社會(huì)研究中心長期關(guān)注溫州行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的動(dòng)態(tài)發(fā)展，分別于2007、2009、2011、2015年，集中進(jìn)行4次大樣本問卷調(diào)查與案例訪談。溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤工作始于2007年4月，全面完成于2008年7月。本文主要采用該中心2007年1-2月與2009年7月對(duì)溫州市全市性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)所做的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)(樣本數(shù)分別為59家和69家)，用以探討溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革前后的變化及所面臨的挑戰(zhàn)。

1、溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)構(gòu)脫鉤實(shí)踐及其挑戰(zhàn)

2006年，溫州市政府正式授權(quán)市工商聯(lián)為工商領(lǐng)域社會(huì)團(tuán)體業(yè)務(wù)主管單位。2007年，溫州市發(fā)改委、民政局制定了《關(guān)于溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤的實(shí)施意見》(以下簡稱“《實(shí)施意見》”)，并成立了以副市長任組長的行業(yè)協(xié)會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)現(xiàn)職機(jī)關(guān)工作人員兼任職務(wù)、與行政機(jī)關(guān)合署辦公和會(huì)計(jì)合帳的三類行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行脫鉤，要求做到人員分離、機(jī)構(gòu)分設(shè)、財(cái)務(wù)分開、職能分開和編制分開，脫鉤后的行業(yè)協(xié)會(huì)要在名稱、會(huì)員組成、組織機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)人、管理制度等方面進(jìn)行規(guī)范。在《實(shí)施意見》的執(zhí)行過程中，經(jīng)行業(yè)協(xié)會(huì)自查、業(yè)務(wù)主管單位核實(shí)和登記管理機(jī)關(guān)審查，確定溫州市應(yīng)脫鉤行業(yè)協(xié)會(huì)116家，其中有公務(wù)員兼職的就有84家。2008年7月，這些行業(yè)協(xié)會(huì)與行政機(jī)關(guān)的脫鉤工作全面完成，155人次兼職公務(wù)員退出行業(yè)協(xié)會(huì)。其中，44家與行政機(jī)關(guān)合署辦公的行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)分設(shè)，1家與行政機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)合賬的行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)獨(dú)立*郁建興、江華、周?。骸秴⑴c中成長的中國公民社會(huì)：基于浙江溫州商會(huì)的研究》，浙江大學(xué)出版社2008年版，第193頁。。

溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)構(gòu)脫鉤政策推行后，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)遭遇了較大挑戰(zhàn)，這主要表現(xiàn)在資金人才、內(nèi)部治理與營利行為異化等方面：

首先，脫鉤改革后，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的資源汲取來源結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，資金人才危機(jī)仍然嚴(yán)重。原先依附于不同政府部門的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)不得不面臨資源汲取渠道改變的轉(zhuǎn)型。這主要體現(xiàn)為：政府財(cái)政收入占協(xié)會(huì)商會(huì)總收入比例開始下降，從2007年1.02%下降到2009年0.97%，由于政府財(cái)政收入占協(xié)會(huì)商會(huì)總收入的比例不高，因此其下降趨勢(shì)并不顯著；會(huì)員企業(yè)的收入占協(xié)會(huì)商會(huì)總收入的比例開始顯著提升，會(huì)費(fèi)收入增加9.42%，會(huì)員贊助增加了9.11%，經(jīng)營性收入則增加了3.14%(表1)。同時(shí)，脫鉤改革后的人力資源問題也未有明顯改善。2009年的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)會(huì)長和秘書長的平均年齡分別為50.8歲和57.1歲，平均擁有專職工作人員3.3人，其中擁有大專以上學(xué)歷工作人員比例為52.0%，人力資源老齡化、專職人員偏少等問題依然存在。53.4%的負(fù)責(zé)人認(rèn)為所在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)不能給工作人員提供未來職業(yè)發(fā)展和工作晉升空間；行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的資金收入也較低，只有9.6%的負(fù)責(zé)人對(duì)所在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的財(cái)務(wù)狀況表示樂觀(表2)。

表1　2007年、2009年溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)

數(shù)據(jù)來源：浙江大學(xué)公民社會(huì)研究中心

表2　溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的年收入情況及

數(shù)據(jù)來源：浙江大學(xué)公民社會(huì)研究中心

其次，脫鉤改革對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的治理結(jié)構(gòu)影響有限，精英治理模式轉(zhuǎn)型困難。在脫鉤改革前，溫州的行業(yè)精英人物或退休政府官員在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)中扮演著積極角色，形成了精英治理模式。2007年的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示：“會(huì)長所在企業(yè)為本行業(yè)龍頭企業(yè)的為34家，占63%，會(huì)長為行業(yè)內(nèi)較大企業(yè)的有17家，占31.5%”*郁建興、江華、周俊：《參與中成長的中國公民社會(huì)：基于浙江溫州商會(huì)的研究》，浙江大學(xué)出版社2008年版，第159頁。；分別有3.4%與44.2%的秘書長來自行政部門的現(xiàn)職或離退人員。脫鉤改革后，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)開始面向市場(chǎng)與會(huì)員企業(yè)，這種模式受到了一定挑戰(zhàn)。但是，由于制度慣性，溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)負(fù)責(zé)人的基本結(jié)構(gòu)并未隨之發(fā)生變化，依然維持著會(huì)長主要來自龍頭企業(yè)、秘書長主要來自行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位的基本格局。2009年的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，仍有38.2%的溫州行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)秘書長由行政部門退休人員擔(dān)任，2.9%的溫州行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)會(huì)長由行政部門現(xiàn)職人員兼任(表3)。

表3　2007年、2009年溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)

數(shù)據(jù)來源：浙江大學(xué)公民社會(huì)研究中心

第三，脫鉤改革驅(qū)動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)向市場(chǎng)汲取資源，出現(xiàn)行業(yè)壟斷與市場(chǎng)行為異化。脫鉤改革后，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)被鼓勵(lì)向市場(chǎng)、企業(yè)汲取資源維持生存獲得發(fā)展，但是政府相應(yīng)的規(guī)范制度沒有建立起來，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)出現(xiàn)不良行為。脫鉤改革后，溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)紛紛成立與營利有關(guān)的各種部門，如商務(wù)貿(mào)易部、財(cái)務(wù)理財(cái)部等，這些部門大多利用行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“集中資源”與“集體談判”的優(yōu)勢(shì)，開展變相的營利活動(dòng)*周?。骸墩憬⌒袠I(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的經(jīng)營行為及其規(guī)制》，浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃立項(xiàng)課題研究報(bào)告，2013年。。很多溫州行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)為了為會(huì)員企業(yè)創(chuàng)收利潤，甚至不惜開展行業(yè)壟斷行為，如溫州市電氣、合成革、電鍍和家具等行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)分別要求會(huì)員單位價(jià)格上調(diào)，形成價(jià)格同盟。部分溫州行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的經(jīng)營行為還出現(xiàn)錯(cuò)誤方向，以各種名義設(shè)立私有企業(yè)，利用協(xié)會(huì)商會(huì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力之便向會(huì)員企業(yè)提供有償服務(wù)，將行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)入私有公司收入，甚至與企業(yè)爭(zhēng)奪市場(chǎng)份額等，對(duì)協(xié)會(huì)商會(huì)的發(fā)展形成了巨大挑戰(zhàn)。

2、溫州市政府應(yīng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤風(fēng)險(xiǎn)的政策舉措

針對(duì)上述挑戰(zhàn)，溫州市政府推出了一系列配套政策舉措，以應(yīng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府脫鉤所造成的風(fēng)險(xiǎn)：

首先，深化社團(tuán)管理體制改革，引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)有序競(jìng)爭(zhēng)。2011年，溫州市委、市政府下發(fā)關(guān)于《溫州市社會(huì)組織分類歸口管理暫行辦法》(溫委辦發(fā)〔2011〕173號(hào))，提出建立由人民團(tuán)體承擔(dān)社會(huì)組織業(yè)務(wù)主管單位職責(zé)，由工商聯(lián)統(tǒng)一歸口管理工商類行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)。2012年，由溫州市工商聯(lián)歸口管理的全市性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)從32家增至91家，其中歸口管理而來的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)44家，當(dāng)年新成立的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)15家，新建協(xié)會(huì)數(shù)是前24年平均數(shù)的10倍*浙江省商會(huì)發(fā)展研究院課題組：《2008年以來溫州商會(huì)的再出發(fā)》，2015年中國民間商會(huì)論壇主旨報(bào)告，浙江大學(xué)，2015年11月。。同年年底，溫州出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)組織培育發(fā)展的意見》，其中明確允許依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類的小類標(biāo)準(zhǔn)或者按照產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)、經(jīng)營方式、服務(wù)類型設(shè)立2個(gè)以上業(yè)務(wù)領(lǐng)域相似或相同的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，實(shí)行“一業(yè)多會(huì)”，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)間的競(jìng)爭(zhēng)。2013年，溫州市出臺(tái)文件取消業(yè)務(wù)主管單位，把原業(yè)務(wù)主管單位變更為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，以適應(yīng)直接登記工作的需要。

其次，建立新型監(jiān)管機(jī)制，提升行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)治理能力。在脫鉤改革后，為了防范行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)出現(xiàn)違法違規(guī)行為，溫州市構(gòu)建了多部門聯(lián)合監(jiān)管體系，初步形成了“民政部門負(fù)責(zé)登記管理與規(guī)范發(fā)展，行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)行業(yè)指導(dǎo)行業(yè)服務(wù)與行業(yè)管理，工商聯(lián)作為歸口指導(dǎo)單位負(fù)責(zé)內(nèi)部治理、黨的建設(shè)與會(huì)務(wù)運(yùn)作”的三方治理格局。在此基礎(chǔ)上，公安、財(cái)稅、物價(jià)、金融、審計(jì)、外事、質(zhì)監(jiān)、市場(chǎng)監(jiān)管、人力社保等職能部門依法對(duì)社會(huì)組織所涉及的專項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行服務(wù)管理。同時(shí)，溫州市政府注重培育行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)內(nèi)部治理，克服精英治理轉(zhuǎn)型困局。2012年，溫州市工商聯(lián)在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)開展規(guī)范化、示范化和實(shí)體化建設(shè)，即規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)內(nèi)部法人治理，培育協(xié)會(huì)商會(huì)工作示范點(diǎn)，建設(shè)實(shí)體化服務(wù)載體，加強(qiáng)協(xié)會(huì)商會(huì)互動(dòng)發(fā)展，提升行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)內(nèi)部治理能力。

最后，構(gòu)建新型政會(huì)合作關(guān)系，形成政會(huì)協(xié)同新機(jī)制。在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤后，溫州市政府適時(shí)開展行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移與政府購買服務(wù)的探索實(shí)踐，以解決行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤后資源匱乏問題。2013年9月，溫州市政府辦公室印發(fā)《溫州市推進(jìn)政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能工作總體方案》，在全面鋪開行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移前，溫州市分別開展了全市性“1+4”試點(diǎn)(鞋革協(xié)會(huì)開展綜合型試點(diǎn)和服裝、眼鏡、金屬、建筑材料等4家協(xié)會(huì)商會(huì)開展單項(xiàng)試點(diǎn))與甌海區(qū)試點(diǎn)。2014年9、10月，在上述行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)試點(diǎn)基礎(chǔ)上，溫州市政府辦公室先后印發(fā)“兩辦法三目錄”，即《溫州市政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移暫行辦法》、《溫州市政府向社會(huì)力量購買服務(wù)暫行辦法》和《溫州市政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移目錄(第一批)》、《市本級(jí)具備承接政府職能轉(zhuǎn)移條件的社會(huì)組織目錄(第一批)》、《2014年-2015年溫州市政府向社會(huì)力量購買服務(wù)年度指導(dǎo)目錄》，明確了政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的覆蓋范圍及界限、程序和方式。

3、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤風(fēng)險(xiǎn)防范的“溫州經(jīng)驗(yàn)”

從上可見，溫州市自2007年啟動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤試點(diǎn)改革以來，歷經(jīng)當(dāng)?shù)亟鹑谖C(jī)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等挑戰(zhàn)，該市通過積極創(chuàng)新行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)管理體制，加強(qiáng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的引導(dǎo)、培育和規(guī)范，有效防范了脫鉤過程中的各種可能性風(fēng)險(xiǎn)，使得當(dāng)?shù)匦袠I(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)得到健康有序地發(fā)展，取得了良好效果。溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革的經(jīng)驗(yàn)至少可以歸結(jié)為以下三個(gè)方面：

首先，在改革策略方面，先試點(diǎn)后推廣、減少改革阻力，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。2007年脫鉤改革啟動(dòng)之初，溫州市政府針對(duì)不同行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的特點(diǎn)、市場(chǎng)化、民間化程度，分類別、分步驟地推進(jìn)脫鉤。在推進(jìn)歸口管理的過程中，也充分尊重行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的意愿，沒有搞一刀切*目前，溫州市還有二十多家全市性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)依然留在市經(jīng)信委等政府系統(tǒng)中，沒有歸口到市工商聯(lián)。。2012年，溫州市工商聯(lián)歸口管理的全市性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)全部完成了脫鉤改革后，才將脫鉤改革進(jìn)一步推廣到區(qū)、縣層面。由此可見，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤進(jìn)程應(yīng)與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的社會(huì)化、市場(chǎng)化程度相匹配，應(yīng)根據(jù)脫鉤行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的成熟度設(shè)置必要的過渡期，從而將行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)因脫鉤而可能遭受的沖擊最小化。

其次，在改革定位方面，脫鉤改革應(yīng)是政府轉(zhuǎn)變職能前提下的簡政放權(quán)。不應(yīng)將行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革片面理解為政府向社會(huì)放權(quán)，脫鉤即脫管。溫州經(jīng)驗(yàn)恰恰證明，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤要取得成功，政府需要做大量的工作，包括改革創(chuàng)新社團(tuán)管理體制，構(gòu)建新型外部監(jiān)督體制，建立政府購買服務(wù)機(jī)制與政府職能轉(zhuǎn)移機(jī)制等等。政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)不恰當(dāng)?shù)男姓缮鏅?quán)固然應(yīng)該去除，但是對(duì)其合規(guī)性監(jiān)管、新型政會(huì)合作機(jī)制的建立與維護(hù)則應(yīng)成為政府的常態(tài)化職能。

最后，在改革組織實(shí)施方面，脫鉤改革后行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的指導(dǎo)管理應(yīng)由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革涉及部門多、時(shí)間跨度大，需要有專門機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)、持續(xù)推動(dòng)此項(xiàng)改革，同時(shí)引導(dǎo)規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，做好服務(wù)支持工作。溫州市在改革過程中，選擇了市工商聯(lián)作為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)進(jìn)行歸口管理。溫州市工商聯(lián)準(zhǔn)確把握了業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位的職責(zé)定位，提出了“三化”建設(shè)等舉措，有針對(duì)性的引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)完善內(nèi)部治理，提升資源汲取能力。此外，市工商聯(lián)還與市編辦、財(cái)政局、審計(jì)局、法制辦等部門積極溝通協(xié)調(diào)，推進(jìn)了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移等一系列配套改革舉措。

總起來說，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革的“溫州經(jīng)驗(yàn)”可以概括為：分類分步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的去行政化；加強(qiáng)綜合監(jiān)管體系的建設(shè)，啟動(dòng)相應(yīng)的配套改革提升行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的治理能力；設(shè)立專門機(jī)構(gòu)精心組織、推進(jìn)改革進(jìn)程，引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)健康有序發(fā)展。

四、新一輪行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革的風(fēng)險(xiǎn)防范

相較于早些時(shí)期我國先發(fā)地區(qū)的改革實(shí)踐，新一輪行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革還將面臨三大方面的新風(fēng)險(xiǎn)：一是在外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面，我國行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)正面臨著整體經(jīng)濟(jì)下行、傳統(tǒng)行業(yè)受到新經(jīng)濟(jì)沖擊等新形勢(shì)，這對(duì)我國行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)促進(jìn)傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，助推行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等提出了新要求*郁建興、沈永東、吳遜：《行業(yè)協(xié)會(huì)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的作用類型及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制——一項(xiàng)多案例的研究》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》，2011年第6期；郁建興、沈永東、周?。骸墩С峙c行業(yè)協(xié)會(huì)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)中的作用——基于浙江省、江蘇省和上海市的研究》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第2期。；二是在制度環(huán)境方面，“直接登記管理制度”、“一業(yè)多會(huì)”與“一地多會(huì)”等改革舉措逐步落實(shí)后，催生了大批新興行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，這給脫鉤改革后的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)帶來較大的競(jìng)爭(zhēng)壓力；三是在政會(huì)關(guān)系方面，全國性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)對(duì)政府的財(cái)政人事資源依賴程度更高*在全國性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)收入中，政府補(bǔ)助比例在2010至2012年期間分別為7.96%、7.01%和7.36%；16.5%的專職工作人員和14.7%的兼職人員為公務(wù)員或有事業(yè)單位編制；56.4%的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)正副會(huì)長或秘書長來自行政機(jī)關(guān)離退休領(lǐng)導(dǎo)干部。參見龍寧麗：《國家和社會(huì)的距離：尋求國家社會(huì)關(guān)系研究的新范式——基于對(duì)全國性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的實(shí)證分析》，《南京社會(huì)科學(xué)》，2014年第6期。龍寧麗：《經(jīng)濟(jì)社團(tuán)治理現(xiàn)代化：現(xiàn)狀、問題及變革——一項(xiàng)基于全國性行業(yè)行會(huì)的實(shí)證研究》，《中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)》，2014年第6期。，而政府有關(guān)部門已明確表示將逐步退出對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的財(cái)政資源支持，這將迫使我國行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在較短時(shí)間內(nèi)迅速學(xué)會(huì)自謀生存發(fā)展之道*2015年9月7日，國家財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤有關(guān)經(jīng)費(fèi)支持方式改革的通知(試行)》中明確指出：“從2018年起，中央財(cái)政取消對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的直接撥款”。。

新一輪行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革不僅將遭遇脫鉤過程中“路徑依賴”與“會(huì)員邏輯”所引致的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)市場(chǎng)行為異化與治理失范等風(fēng)險(xiǎn)，且其所承受的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境與制度環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)程度將更高?；跉W洲法團(tuán)主義國家行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)的措施與我國先發(fā)地區(qū)脫鉤改革實(shí)踐，尤其是“溫州經(jīng)驗(yàn)”的啟示，在新一輪行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革中，需要做到以下五個(gè)方面：

第一，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革應(yīng)以加快形成現(xiàn)代行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)組織體系為最終目標(biāo)。新一輪改革最終是為了推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)健康有序發(fā)展，引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)形成市場(chǎng)化導(dǎo)向的資源汲取能力、法人治理結(jié)構(gòu)，更好發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)中的治理作用。脫鉤改革只是為了實(shí)現(xiàn)這一最終目標(biāo)的手段，是啟動(dòng)一系列行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)綜合配套改革的第一步，后續(xù)的監(jiān)管體制與配套政策都需要同步跟進(jìn)，不能為脫鉤而脫鉤。

第二，先試點(diǎn)后推廣，增量改革與存量改革并進(jìn)。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革是對(duì)既有行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的“存量改革”，尤其是全國性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)大多由原來國家部委機(jī)構(gòu)改制而來，阻力大，風(fēng)險(xiǎn)高*宋曉清：《謹(jǐn)防行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤過程中的三種風(fēng)險(xiǎn)》，《中國社會(huì)組織》，2015年第21期。。在這種情況下，要分類分批次，先試點(diǎn)后推廣，先易后難地推行行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革。同時(shí)，實(shí)施“增量改革”，加快推進(jìn)社團(tuán)體制改革進(jìn)程，積極培育發(fā)展新型行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)、建立退出機(jī)制，通過優(yōu)勝劣汰使得行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)體系不斷優(yōu)化。“增量改革”與“存量改革”相互促進(jìn)，共同推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的社會(huì)化、市場(chǎng)化，降低脫鉤改革的失控風(fēng)險(xiǎn)。

第三，及時(shí)建立行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)合規(guī)性監(jiān)管體制。無論是作為監(jiān)管主體的政府與社會(huì)其他主體，還是作為監(jiān)管對(duì)象的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)本身，都必須依法合規(guī)*郁建興、周俊、張建民等：《全面深化改革時(shí)代的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展》，高等教育出版社2014年版，第99頁。。這就要求民政部門與相關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位對(duì)脫鉤后的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)重點(diǎn)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，尤其需要加強(qiáng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的互益性資產(chǎn)與籌資行為的監(jiān)管，防止行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)市場(chǎng)行為異化。同時(shí)，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的依法自治、同業(yè)監(jiān)管、公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)合規(guī)性監(jiān)管與依法自治的統(tǒng)一*郁建興、沈永東、周?。骸稄碾p重管理到合規(guī)性監(jiān)管：全面深化改革時(shí)代行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)監(jiān)管體制的重構(gòu)》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》，2014年第4期。。

第四，重新定位行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)職能，形成政會(huì)協(xié)同新機(jī)制。脫鉤改革后需要行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)將自身職能定位從為政府服務(wù)轉(zhuǎn)向?yàn)闀?huì)員服務(wù)，以推進(jìn)市場(chǎng)體系建設(shè)為優(yōu)先職能*張建民：《全面深化改革時(shí)代行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)職能的新定位》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2014年第5期。。在明晰行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府各自職能邊界基礎(chǔ)上，擴(kuò)大完善政府向行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)購買服務(wù)的范圍，以及行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移的項(xiàng)目*宋曉清：《全面深化改革時(shí)代政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)關(guān)系的重構(gòu)》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2014年第5期。。同時(shí)，加強(qiáng)法制建設(shè)，推動(dòng)新型政會(huì)關(guān)系的制度化*周?。骸墩c社會(huì)組織關(guān)系多元化的制度成因分析》，《政治學(xué)研究》，2014年第5期。。

第五，推動(dòng)組織變革，實(shí)現(xiàn)行業(yè)聯(lián)動(dòng)，提升行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)應(yīng)對(duì)新風(fēng)險(xiǎn)的能力。面對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行的壓力，我國行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革需要面向市場(chǎng)，作為獨(dú)立力量參與行業(yè)政策制定與執(zhí)行，打造行業(yè)共性技術(shù)、信息服務(wù)與行業(yè)協(xié)調(diào)等中心平臺(tái)更好地服務(wù)會(huì)員企業(yè)發(fā)展*Yu，J.，Yashima，K.，& Shen，Y.(2014).Autonomy or Privilege Lobbying Intensity of Local Business Associations in China.Journal of Chinese Political Science，19(3)，315-333；沈永東：《變動(dòng)環(huán)境中行業(yè)協(xié)會(huì)與政府之間的策略性互動(dòng)研究》，浙江大學(xué)博士論文2014年。。同時(shí)，構(gòu)建行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自愿性聯(lián)合會(huì)或地區(qū)戰(zhàn)略聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)之間的融合、聯(lián)動(dòng)與互動(dòng)，加強(qiáng)跨行業(yè)、跨地區(qū)同行業(yè)之間的協(xié)會(huì)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合。□

(責(zé)任編輯：嚴(yán)國萍)

中圖分類號(hào)：C912.2

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1007-9092(2016)02-0029-009

基金項(xiàng)目：國家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新的制度化研究”(編號(hào)：13&ZD040)；國家社科基金項(xiàng)目“新時(shí)期社會(huì)組織合規(guī)性監(jiān)管研究”(編號(hào)：14BZZ042)；杭州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“杭州市樞紐型社會(huì)組織在社會(huì)治理中的角色定位與功能發(fā)揮研究”(編號(hào)：M15YD001)。

作者簡介：沈永東，挪威奧斯陸大學(xué)文化研究與東方語言系中國研究所博士后研究員，浙江大學(xué)公民社會(huì)研究中心研究員，主要研究方向?yàn)樾袠I(yè)組織政策參與、社會(huì)組織與地方政府互動(dòng)；宋曉清(通信作者)，浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院講師，浙江大學(xué)公民社會(huì)研究中心研究員，主要研究方向?yàn)榉菭I利組織管理。

收稿日期：2015-11-15