基層人大行使預算草案修正權與地方治理現(xiàn)代化——浙江溫嶺預算草案修正議案票決制的實證研究

□　趙　棠

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基層人大行使預算草案修正權與地方治理現(xiàn)代化
——浙江溫嶺預算草案修正議案票決制的實證研究

□趙棠

摘要：預算草案修正權是人民代表大會及代議機構行使財政監(jiān)督權的重要途徑，也是規(guī)范和約束公共財政運行的一項核心預算權力。文章通過對浙江溫嶺等我國部分基層人大行使預算草案修正權的實證研究，剖析當前各地預算審批存在的問題，旨在探究新《預算法》實施背景下，程序性和實質性并重的預算審查監(jiān)督機制，逐步推行基層人大行使預算修正權實踐，有效突破人大預算審批權的瓶頸。

關鍵詞：現(xiàn)代治理；基層人大；預算修正權；票決制；路徑

一、引言

預算修正權作為代議機關監(jiān)督行政機構和公共資金的重要權力，這是落實憲法和法律賦予人民代表大會重要職權的需要，是深化財政預算改革的需要，也是回應人大代表和社會公眾呼聲、促進政府提高預算編制科學性和合理性的需要。構建和推行基層人大行使預算草案修正權模式，改變我國各級人民代表大會對政府預算草案“一次性表決”、“一攬子通過”等現(xiàn)象，對提升人大預算審批實效，規(guī)范公共權力運行，促進地方治理現(xiàn)代化等，具有重大意義。

近年來，預算修正權在我國學界已有較為成熟的理論基礎。較多學者認為，既然人大享有對預算的審查、批準、調整和監(jiān)督權，預算草案修正權應是人大預算權力的題中之義*魏陸：《人大預算修正權困境研究》，《社會科學》，2014年第12期。。浙江省溫嶺市市鎮(zhèn)兩級人大提供了較豐富的預算草案修正議案實踐案例，這對健全公共財政決策機制和加強政府預算權力的有效監(jiān)督，提高公共財政支出的公平性和有效性，實現(xiàn)依法治國和依法理財，起到了積極推進作用。預算修正議案(Bills of Amending Budget)，是指人大代表在人民代表大會期間，依照法律規(guī)定的程序向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權范圍內的，對政府預算草案進行修改和完善的議事原案，包括對預算草案進行增減、刪除、新增等。預算修正權(Budget Amendment Authority)，是指具有預算審批權的代議機關，對行政機關編制的預算草案進行修改，或者對預算項目資金額度進行調整的權力，它是一項核心的財政權力。根據(jù)2014年新修訂的《預算法》第五章第四十四條等條款規(guī)定，已將預算草案廣泛聽取意見的“預審查”和人大常委會“初步審查”明確納入法定審查程序，因此，本文的預算修正范疇，既包括對人民代表大會期間進入審議程序的預算草案的修正，也包括對進入“預審查”、“初步審查”程序的預算草案的修編。預算修正制度，是指針對預算修正權的行使，對預算草案進行修改而規(guī)定的一系列做法、制度和規(guī)范。預算修正權的行使具有較大的意義：

一是貫徹落實黨的決策部署的需要。人大實施預算草案修正權，與黨領導下人大預算監(jiān)督體系具有制度相容性，有利于實現(xiàn)黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一。地方政府預算編制指導思想和指導原則，一般根據(jù)黨委確定的重大戰(zhàn)略、決策部署而定，各部門預算也是按照本級黨委、政府確定的發(fā)展目標、年度重點工作而定。人大代表對具體部門的預算草案進行深挖細查，將偏離黨委決策、宏觀戰(zhàn)略方向的預算否決，并提出預算修正議案，實質上是落實黨的領導和決策權，有利于提高黨的執(zhí)政能力，維護黨委的權威性。

二是財政資源合理化配置的需要。根據(jù)美國學者尼斯坎南官僚預算最大化理論，每一個行政官僚都是追求個人效用最大化的“理性的經(jīng)濟官僚”。追求效用最大化的官僚們的目標就是追求自己預算最大化。為避免公共資源浪費或低效使用，代議機關受人民委托，通過正確行使預算修正權、審批權、監(jiān)督權，有效抑制行政部門的“機會主義”或“本位主義”等行為，實現(xiàn)有限財政資源優(yōu)化配置。

三是保障代表依法履職的需要。按照憲法和相關法律規(guī)定，人大代表提出的預算修正議案從本質而言，屬于議案的范疇，提出建議和議案是代表一項基本權利。預算是監(jiān)督權中的“牛鼻子”，允許設置預算修正議案程序，有效避免人代會預算表決“打包”模式和代表所提建議意見的“軟約束”問題。對于代表預算審查來說最強大的權力是否決權，最重要的預算權實際上是預算修正權*張獻勇：《論人大的預算修正權》，《學術研究》，2009年第7期。。

四是提升預算審查監(jiān)督實效的需要。當前很多基層人大，采取預算草案綜合審批、舉手表決通過形式，難以起到實質性監(jiān)督作用。預算修正議案就成為審批預算的“救濟性”機制，既避免預算整體否決，又體現(xiàn)人大的實質性監(jiān)督，增強人大預算審批的針對性和實效性。另一方面，推進預算項目得到有效落實。通過預算議案票決，形成全體人大代表的共識，使得政府難以落實的預算項目得到順利推進。

五是推進財政民主化進程的需要。根據(jù)財政民主主義理論，納稅人既有納稅義務，也有清楚知曉稅收支出用途的權利，以及參與預算配置和監(jiān)督納稅支出等權利。創(chuàng)設預算修正制度，代表在人民代表大會制度平臺上開展理性、民主的辯論、博弈，成為激活現(xiàn)代社會治理“良方”。吸收民意的過程，實質也是踐行“主權在民”理念的體現(xiàn)，推進財政預算民主規(guī)范*林慕華：《中國“錢袋子”權力的突破：預算修正權》，《甘肅政法學院學報》，2009年第11期。。

二、浙江溫嶺預算草案修正模式的構建與思考

自2005年開始，浙江省溫嶺市人大將民主懇談機制與人大制度相結合，推行參與式預算改革。經(jīng)過持續(xù)10年的探索和完善，目前已初步形成了較為健全的全口徑預決算審查監(jiān)督體系。

(一)市級預算草案修正議案票決制

2015年3月，溫嶺市第十五屆人民代表大會第四次會議首次試行預算修正議案票決制度。本次會議共收到代表10人以上聯(lián)名提出的預算修正議案9件，內容涉及太湖水庫清淤、白龍?zhí)端畮靸羲畯S及管線建設、礁山港漁用碼頭建設、礁山港環(huán)境綜合整治、主城區(qū)公共廁所建設、環(huán)?？諝赓|量自動監(jiān)測站建設、環(huán)保污染源在線監(jiān)控、城鄉(xiāng)交通治堵、污水處理費收入等方面。經(jīng)市政府辦公會議、計劃預算審查委員會審議等，綜合考慮議案依據(jù)和建議合理性、民生性等，大會主席團決定將林于法代表領銜的《關于要求增加城鄉(xiāng)交通治堵經(jīng)費的預算修正議案》提交全體代表票決，其他8件改作預算審議意見。經(jīng)出席會議的363名人大代表無記名投票表決，最終以346票贊成、8票反對、9票棄權，票決通過了《關于要求增加城鄉(xiāng)交通治堵經(jīng)費的預算修正議案》。大會決定在其他支出科目交通治堵項目增加支出預算500萬元，重點用于交通治堵嚴管區(qū)域、嚴管路段整治、停車設施建設、公交優(yōu)先、新建咪表車位等。為保持預算收支平衡，在其他支出科目行政事業(yè)單位養(yǎng)老并軌準備金項目減少預算500萬元。這是全國縣級市首個順利通過的預算修正議案，對深化我國地方財政預算改革具有里程碑式意義。

1.法理基礎和制度保障?！稇椃ā返诙l規(guī)定，中華人民共和國一切權力屬于人民。人大代表受人民委托，行使預算修正權等各種權利，這是實現(xiàn)管理財政經(jīng)濟、社會事務的一種形式?！督M織法》第八條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會行使審查和批準本行政區(qū)域內的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算以及它們執(zhí)行情況的報告，討論、決定本行政區(qū)域內的經(jīng)濟等工作的重大事項等職權?！洞矸ā返谌龡l規(guī)定，代表享有出席本級人民代表大會會議，參加審議各項議案、報告和其他議題發(fā)表意見；依法聯(lián)名提出議案等權利。新《預算法》提出強化預算約束，加強對預算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度等。2011年12月，溫嶺市人大常委會出臺的《溫嶺市市級預算審查監(jiān)督辦法》第十九條規(guī)定，在市人民代表大會舉行會議的議案截止時間前，人大代表十人以上聯(lián)名可以就預算草案及部門預算草案提出修正議案。2015年3月，經(jīng)溫嶺市人大各代表小組、主任會議、人大常委會、市委常委會、各代表團等多方反復討論研究，《溫嶺市第十五屆人民代表大會第四次會議預算修正議案處理辦法》(下稱《處理辦法》)、《溫嶺市第十五屆人民代表大會第四次會議票決預算修正議案和部門預算辦法》分別在市十五屆人大四次會議預備會議、第二次全體會議上獲得通過。這為代表依法行使預算修正權提供了有效的“制度保障”。

2.預算修正議案的基本要求和處理流程。預算修正議案處理辦法共十七條，對提出預算修正議案的目的、法律依據(jù)、遵循原則、具體內容要求、處理流程等作了明確詳細規(guī)定。代表提出預算修正議案，應當符合法律、法規(guī)的有關規(guī)定，遵循統(tǒng)籌兼顧，勤儉節(jié)約，量力而行，講求績效，確保重點，收支平衡的原則，優(yōu)先保障民生項目。預算修正議案提出的事項包括增加預算收入或減少預算支出；增加預算支出或減少預算收入；否決單項預算。預算修正議案提出時，應當同時提出其他對應項目的變動，以保持預算平衡。預算修正議案應當有案由、案據(jù)和方案。案由應當明確清楚，案據(jù)應當充分合理，方案應當切實可行。具體處理流程如圖1：

圖1　預算修正議案的處理流程

3.表決方式和結果運用。預算修正議案表決采用無記名投票方式，參加全體會議的代表超過全體代表的半數(shù)，始得進行表決。預算修正議案以得全體代表的過半數(shù)贊成票為通過。預算修正議案表決通過后，政府應當按照通過的預算修正議案修改相關預算草案。大會主席團決定不列入本次大會議程的預算修正議案，轉作預算審議意見處理，在部門預算修編中得以體現(xiàn)。比如，根據(jù)代表提出《關于要求建設溫嶺主城區(qū)公共廁所的預算修正議案》意見，市住房和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃局基本建設項目支出新增城區(qū)公共廁所建設項目經(jīng)費100萬元。

(二)鎮(zhèn)級預算修正議案的做法和實踐

鎮(zhèn)級預算修正議案在溫嶺具有較為成熟的實踐基礎，自該市新河鎮(zhèn)于2006年在全國率先實行預算修正議案制度以來，截至2015年，該市各鎮(zhèn)共提出預算修正議案119件，列入大會表決的預算修正議案57件，其中49件獲得表決通過，預算調整資金達3338萬元。比如，澤國鎮(zhèn)2015年提出預算修正議案6件，列入大會票決3件，“關于收取企業(yè)污水處理費150萬元，增加預備費150萬元的議案”，88票贊成，5票反對，獲得通過；而“關于公共自行車建設從140萬元調增到400萬元，西城路項目從260萬元減至0元的議案”則因為51票反對、42票贊成未獲通過。“關于新增牧嶼、聯(lián)樹城區(qū)整治項目支出100萬元，牧西和顏家斷頭河整治項目支出從100萬元調減到0的議案”則因為64票反對、29票贊成未獲通過。

表1　溫嶺市各鎮(zhèn)歷年提出和表決預算修正議案統(tǒng)計表

1.制度保障。溫嶺市共有11個鎮(zhèn)、5個街道。截至目前，共有10個鎮(zhèn)出臺了相關的預算審查監(jiān)督制度，對提出預算修正議案的制度實現(xiàn)了有效突破。

2.鎮(zhèn)級預算審議的時間設置。鎮(zhèn)級預算處于我國政府預算體系末梢，與基層代表和群眾利益密切相關，做好鎮(zhèn)級預算審查監(jiān)督非常重要。在做實做好人代會前鎮(zhèn)級預算民主懇談基礎上，溫嶺各鎮(zhèn)人代會的專門安排用于預算審議的時間呈現(xiàn)逐年增加趨勢，預算專題審議時間均超過半天，有效改變了預算審查上重程序輕實質的問題。

3.鎮(zhèn)級預算修正議案提出和票決程序。新河鎮(zhèn)第十六屆人民代表大會第二次會議通過《新河鎮(zhèn)預算審查監(jiān)督試行辦法》，第十三條規(guī)定，在鎮(zhèn)人民代表大會舉行會議的議案截止時間前，鎮(zhèn)人大代表五人以上聯(lián)名，可以向大會主席團提出預算修正議案。預算修正議案必須對所提議的案由、案據(jù)和具體方案作出說明。具體包括削減、否決、增加，但必須同時提出其他支出項目的削減，以保持預算平衡。澤國鎮(zhèn)人大在預算草案的審議中，分別采取分組審議、大會集中審議和專題詢問等形式，讓代表充分發(fā)表意見。在圍繞預算修正議案開展大會集中辯論環(huán)節(jié)，鼓勵代表們充分陳述理由，發(fā)表正反兩方面意見，設置辯論程序使人代會成為代表和政府之間、代表和代表之間理性博弈的舞臺，代表理性表決財政預算草案。

三、各地預算草案修正權行使管窺和困境分析

(一)國內實施預算修正制度的分析

我國各地人大在預算修正權方面，進行了積極有效地探索。據(jù)不完全統(tǒng)計，十多個省市人大有關于預算修正權的相關規(guī)定。如河北省、山西省、湖北省、云南省、海南省、廣東省、深圳市、福建省廈門市、上海市閔行區(qū)、浙江省溫嶺市均有預算審查監(jiān)督條例等規(guī)定，提及預算修正議案安排或者預算修正案提出的主體、要件、程序及法律效力等*閆海：《論我國人大預算案修正權的制度建構》，《經(jīng)濟法研究》，2012年第11期。。

2001年，廣東省出臺《廣東省預算審批監(jiān)督條例》，較為具體地規(guī)定了預算修正權。2003年，廣東省人代會期間，廣州代表團部分代表據(jù)此提出預算修正議案，要求將基本醫(yī)療保險納入省級政府性基金預算，作為社會保險基金之一；主席團經(jīng)過審查，認為不屬于省級預算職權范疇，結果沒有提交大會表決。比如2008年，上海閔行區(qū)出臺《閔行區(qū)人民代表大會關于預算修正案的試行辦法》，規(guī)定了代表行使預算修正權的原則和流程。但是，2010年《關于調整組織部門900萬干部學歷教育支出的預算修正案》，由于案據(jù)不充分，沒有列入大會進行表決；2011年也沒有列入大會表決；2012年提出2個預算修正案，其中《關于調整會議、課題等六項預算項目的修正案》得以通過，將2012年黨政機關會議、課題、調研、評估、咨詢、培訓等六項費用的總削減幅度定在5%，調減下來用于預備費，最后實際壓縮六項費用預算185.5萬元。

(二)我國基層人大行使預算修正權的困境分析

探究我國基層人大預算修正權虛置或尚未有效行使的原因，有以下各種原因：

1.預算草案修正權的頂層設計仍待強化。現(xiàn)行法律對預算草案修正權行使的規(guī)定過于原則和模糊，新修訂的預算法只是基于中國的國情和中國配套改革的漸進，采取有限修改的原則追求有限目標*賈康、段愛群：《預算法修改中的創(chuàng)新突破與問題評析——關于預算法修改的意見和建議》，《財政研究》，2013年第6期。。預算草案修正權缺乏具體的程序性設置。

2.預算信息不對稱問題難以有效突破。政府部門編制預算草案，掌握著大量的各級財政預算政策等信息，在預算編制中具有明顯的信息和專業(yè)優(yōu)勢。而代議機關存在信息相對“閉塞”和“不對稱”，介入預算深度不及政府部門，代表很少參與預算編制調研，在較短的人代會期間，難以對政府預算表格進行綜合比對，有的代表看不懂預算報告，且缺少查閱預算執(zhí)行情況的“大數(shù)據(jù)”財政信息平臺，短期內難以適應提出預算修正議案的技術性要求。

3.預算權配置的困境制約與平衡問題。預算權的配置涉及政府和人大、人大和執(zhí)政黨之間的財權分配問題。基層人大在行使預算審批權方面存在重程序、輕實質問題，對預算進行實質性監(jiān)督和修正的積極性有待提高*黎江虹：《新〈預算法〉實施背景下的預算權配置》，《稅務研究》，2015年第1期。。此外，各級人大面對行政機關提交審議的預算文本，基本以編制好的預算方案為準，整體否決預算草案在我國當前制度環(huán)境下不很現(xiàn)實，法律法規(guī)沒有作出后續(xù)處理的指導性規(guī)定。比如河北省饒陽縣、湖南省沅陵縣、湖南省麻陽縣等曾出現(xiàn)否決或“擱置”政府預算草案的尷尬局面。

4.人大自身能力建設不足的制約。審查預算草案既要了解上級有關政策，又要具備一定的經(jīng)濟、會計、預算、工程等知識，預算草案修正議案的提出具有一定的技術難度，在提出增加支出的同時，要提出削減支出，還涉及財政收支科目調整等問題。在我國較多的地方，人代會期間預算審議時間過短，有的基層人大審議預算草案只有一兩個小時甚至更少，由于受習慣思維影響，代表在以往人代會期間，舉舉手表決預算就通過了，但現(xiàn)在可以提出預算修正議案，代表一時思想轉不過，這需多年的民主實踐和操練，才能徹底扭轉思想“慣性”。

四、溫嶺行使預算修正權與國內各地實踐的比較研究

縱觀國內基層人大行使預算修正權的探索，難以開展持久的實踐，往往呈現(xiàn)出“觀望式”、“斷崖式”、“停步型”、“消失型”等特征，而溫嶺市在預算審查監(jiān)督方面與各地相比，有其獨特性和邏輯起點。溫嶺市從鎮(zhèn)級開始沿著“由點到面”、“由下而上”的實踐路徑，預算修正議案表決工作已持續(xù)多年，呈現(xiàn)穩(wěn)健的發(fā)展勢頭。

(一)各地基層人大實踐的相同性剖析

1.有限度嘗試。在開始探索預算修正議案的初始階段，由于缺乏上位法的明確規(guī)定、基層人大尚未形成預算審查監(jiān)督氛圍、預算監(jiān)督實踐處于探索階段，各地均是持著較為“謹慎”的態(tài)度，僅結合各地實際情況，對某些明確“能夠把握”的項目進行“有限度”的預算修正權探索。比如上海市閔行區(qū)人大把調整干部學歷教育支出、削減會議和培訓等費用支出作為預算修正議案，各地預算修正議案尚未涉及政府性重大投資項目。

2.專業(yè)化支撐。由于預算修正議案提出需要“強有力”的“技術支撐”，領銜提出預算修正議案的人大代表需要具備相對扎實的預算審查監(jiān)督知識，對預算科目、預算資金調整等進行精準分析和估計。比如，溫嶺市各鎮(zhèn)提出預算修正議案的人大代表較多來自于各轄區(qū)預算審查監(jiān)督專業(yè)庫人員，上海市閔行區(qū)人大提出的預算修正議案往往由“預算骨干”代表牽頭，溫嶺市鎮(zhèn)兩級提出的預算修正議案，代議機構均為支持或鼓勵態(tài)度，積極聽取并吸收代表意見，溫嶺市人大常委會財經(jīng)工委更是對預算修正議案開展常態(tài)化指導，溫嶺市陽光預算宣講小組專門針對預算修正議案寫作規(guī)范、典型案例等進行闡述和宣講。

3.制度性規(guī)范。由于預算法和預算法實施條例對如何行使預算修正議案尚無具體的規(guī)定，國內很多地方出臺預算審查監(jiān)督條例(辦法)時，考慮前瞻性、實際性和規(guī)范性等要求，10多個省(市)有探索實施預算修正權等規(guī)定。浙江省溫嶺市的10個鎮(zhèn)有預算修正議案具體制度化規(guī)定，溫嶺市專門出臺預算修正議案處理辦法、票決預算修正議案辦法等制度，保障代表規(guī)范行使預算修正權。

(二)溫嶺實踐的差異性和獨創(chuàng)性探究

浙江省溫嶺市處于我國東部改革開放前沿地區(qū)，是全國股份制經(jīng)濟的發(fā)源地之一，民營經(jīng)濟比較發(fā)達，財力相對充裕，民眾的民主意識相對較強，設計者具有較強的推動力，特別是經(jīng)過十年的參與式預算的“民主操練”，每年預算草案提交人大代表和選民進行“挑刺”，政府部門主動修編預算草案，并對民眾格外關注的預算項目資金額度進行調整，已經(jīng)成為當?shù)馗骷壐刹亢腿罕姷?“共識”。

1.注重漸進性與連續(xù)性結合。溫嶺從最早2006年一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出預算修正議案，到2015年該市轄區(qū)11個鎮(zhèn)全面鋪開、市級順利通過首個預算修正議案，代表提出預算修正議案的數(shù)量、列入表決數(shù)量、通過預算修正議案的件數(shù)及調整額度，總體呈現(xiàn)逐步增加態(tài)勢。這個發(fā)展過程得益于漸進性和連續(xù)性相結合，得益于提出的預算修正議案既符合民主政治的發(fā)展方向、符合人民當家作主的精神理念，又遵循了不斷吸收民意，完善政府決策的發(fā)展過程，該螺旋式的發(fā)展提升過程，符合新事物的發(fā)展規(guī)律。相反，我國一些地方由于各種原因，沒有做到漸進性和連續(xù)性相結合，經(jīng)過一年或幾年探索后逐漸進入“銷聲匿跡”。

2.注重探究性與鞏固性并重。溫嶺市參與式預算的設計者和實踐者，根據(jù)憲法、代表法、監(jiān)督法等規(guī)定，非常注重在現(xiàn)有人民代表大會制度下的探索創(chuàng)新，對如何行使預算修正權、增強預算審查監(jiān)督剛性、有效發(fā)揮代表作用等進行探究。在每年各鎮(zhèn)人代會探索實踐后，均通過全市預算審查監(jiān)督工作專題研討會、參與式預算推進會等進行總結和部署，該市人大既總結和推廣延續(xù)每年實踐中的有益經(jīng)驗，又對下一步如何鞏固已有成果，增強預算監(jiān)督剛性和實效性提出新思路。尤其是針對實踐中碰到技術難題、阻力、疑慮等，通過邀請高?？蒲性核鶎＜抑笇?、各鎮(zhèn)(街道)人大碰頭會和分組專題調研會等進行破解，實現(xiàn)了探索性與鞏固性并重。

3.注重代議制民主與協(xié)商民主相融合。人大代表接受選民的委托，代理行使預算審查監(jiān)督權，為選民管好政府的“錢袋子”，這是人大代表的職責。浙江省溫嶺市在設計預算修正權行使過程中，引入會前調研、多輪懇談、會中辯論和票決等機制，有效地發(fā)揮了人大代表在廣泛吸納民意、對區(qū)域年度預算進行對話和辯論等作用，使得代議制民主理論和協(xié)商民主理念在該市人大代表的提出預算修正議案、表決通過、預算正式修正等全過程中得到有效落實。

五、基層人大推行預算草案修正權的路徑設計和對策建議

我國的政治制度架構為行使預算修正權提供了較好的保障和基礎，在貫徹落實“四個全面”戰(zhàn)略部署的關鍵時期，探索行使預算草案修正權比行使人大預算否決權更具有可行性和價值意義，有利于預算決策更加科學民主。全國人大財經(jīng)委副主任委員尹中卿認為，要盡快從法律層面廓清預算審批權范圍，賦予人大對預算草案的修正權和調整權。同時，還可以探討建立預算草案分項審批、單項表決和部門預算表決制度*劉永剛：《專訪全國人大常委、全國人大財經(jīng)委副主任委員尹中卿:要賦予人大對預算草案修正權和調整權》，《中國經(jīng)濟周刊》，2014年第4期。。

(一)加強頂層設計，逐步推行預算修正權

縱觀全球各國，許多國家的法律都賦予立法機關批準、否決和修正后批準預算案的權力。當前，浙江溫嶺市人大及其各鎮(zhèn)人大作為可供借鑒的成功案例，亟需各地人大進行借鑒推廣。在深化財政預算改革和基層人大預算權配置的頂層設計過程，建議在《預算法》相關實施細則中明確預算修正權及相關程序，真正破解“強理論弱實踐”問題，切實提高人大預算審批效力。

(二)健全機構設置，提升預算審批的專業(yè)化水準

隨著財政預算改革的全面深入，基層人大承擔的預算審查任務逐步加重，特別是縣級市要強化預算審查監(jiān)督機構設置。建議設置預算工委辦公室或審查室等機構，對專家智囊團如何有效介入決策、代表和社會公眾如何有效參與等進行綜合協(xié)調，提升預算審查監(jiān)督的統(tǒng)籌協(xié)調能力。充分發(fā)揮中介機構作用，通過購買服務等方式，建立專門的預算信息咨詢機構，為代表和公眾提供廣泛、及時、有效的預算信息服務，避免預算修正議案的“碎片化”。基層人大機構不應成為政府機關領導“退居二線”的地方，而應成為專業(yè)精英和年富力強人員集聚地，更好地履行財政預算監(jiān)督義務*黎江虹：《新〈預算法〉實施背景下的預算權配置》，《稅務研究》，2015年第1期。。

(三)加強代表培訓，有效突破技術難題

當前，如何有效發(fā)揮代表作為預算審查監(jiān)督的主體作用，加強培訓是關鍵，代議機關、各級人大常委會相關工作委員會要為人大代表如何提出預算修正議案、熟悉會計科目、規(guī)范文本格式等，提供有效幫助和服務，解決預算修正議案的技術難題。近年來，溫嶺市人大以培訓為突破口，通過組建陽光預算宣講小組到各鎮(zhèn)(街道)輔導培訓、邀請財政預算專家在人代會期間作預算知識培訓、定期開展參與式預算工作理論研討、集中高?？蒲性核邮芟到y(tǒng)預算培訓、每年多層次的預算民主懇談實踐操練、創(chuàng)辦參與式預算網(wǎng)等渠道，有效地提升了人大代表預算審查監(jiān)督能力，建議基層人大對代表進行有效培訓，提升預算審查監(jiān)督能力。

(四)注重審查實效，健全預算修編反饋程序

按照契約論觀點，政府預算是一份受社會公眾委托，配置其讓渡的經(jīng)濟資源，并向其提供一攬子公共產(chǎn)品和服務的契約*程瑜：《政府預算契約論——一種委托—代理理論的研究視角》，經(jīng)濟科學出版社2008年版，第53頁。。代表和公眾對預算草案提出意見后，有權知曉所提意見的采納情況。有的基層人大對代表審議預算草案提出的意見，缺乏篩選和采納機制，代表意見能否被采納由政府來決定，不受代議機關左右，削弱了人大審議預算草案的實效和作用。建立了預算審議意見反饋落實機制，進一步增強了代表和公眾參與的廣度和深度。在預算修正議案方面，如果主席團決定不列入大會議案的，改作預算審議意見處理，由政府部門予以適當吸收，這有效調動了代表提出預算修正議案的積極性。

(五)引入分項表決制度，強化全過程監(jiān)督

新修訂的預算法仍舊沒有對預算被否定后如何啟動重審程序作出規(guī)定，比較務實的做法就是設計分項審查的程序，即使否定了幾項，也不至于帶來太大的不好后果。溫嶺市人大在2015年人代會上，首次對“四本賬”預算分本進行表決、首次對預算修正議案進行票決、第三年對四個部門預算分項進行票決，以上分本表決、分項修正、分項審查的制度和程序設置有力提升了預算審查實效。在健全全過程監(jiān)督方面，要早編細編預算，提升預算的可讀性。建議提早將預算草案發(fā)給人大代表，使預算的審閱、討論時間前移，確保有足夠時間調研、起草、提交預算修正議案。

(六)樹立法治理念，推進預算法治化建設

法治預算是政府預算改革的核心與靈魂，施行預算修正制度可以推進公共財政收支管理在陽光下運行，防止公共資金濫用，促進國家治理機制健全。此外，要強化責任追究，新預算法對違法預算約束行為的法律責任追究力度進一步加大，在基層人大監(jiān)督過程中，要強化問責機制的落實，避免預算審批“形同虛設”。要規(guī)范預算公開制度，進一步擴大預算的公眾參與度。

六、結語

黨的十八屆三中全會提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標。黨的十八屆五中全會強調要“加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”。現(xiàn)代國家治理的最終目的是通過政府、公眾、社會等相互協(xié)調，促進資源有效配置，推動經(jīng)濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展，加強預算實質性審查監(jiān)督是當前推進改革和治理的優(yōu)選路徑選擇。深入研究地方治理的轉變策略和社會治理新格局，是推進國家治理現(xiàn)代化的有效保障，人大代表接受選民委托，依法管理和監(jiān)督財政預算資源的合理化配置，有利于推進地方公共權力公平公正行使，實現(xiàn)公共資源配置的科學化和現(xiàn)代化*彭勃、楊志軍：《參與和協(xié)商：地方治理現(xiàn)代化問題》，《上海行政學院學報》，2014年第3期。。行使預算修正權在基層人大預算審批過程中，具有較大的制度優(yōu)勢和現(xiàn)實意義，是看好政府“錢袋子”，行使好核心財政權力重要途徑。這將代議機關和行政機關進行有效妥協(xié)，體現(xiàn)代議機關的預算控制和主導權?？傊?，預算修正議案票決制對推進預算民主化、法治化、科學化意義重大，在優(yōu)化預算權力配置、培育法治預算精神、構建多方聯(lián)動的預算監(jiān)督機制等方面發(fā)揮了積極的作用，在當前全面深化財政改革、全面推進依法治國背景下，具有重大的理論價值和實踐意義?！?/p>

(責任編輯：石洪斌)

中圖分類號：F812.3

文獻標志碼：A

文章編號：1007-9092(2016)02-0084-007

基金項目：國家社會科學基金青年項目“地方政務微博受眾影響力研究”(編號：15CGL1074)。

作者簡介：趙棠，浙江省溫嶺市人大工作研究室，碩士，主要研究方向為預決算審查監(jiān)督、參與式預算、財經(jīng)理論和實踐研究。

收稿日期：2015-09-10