社會(huì)救助政策“碎片化”表現(xiàn)及其整合

李敏

【摘要】社會(huì)救助政策的“碎片化”主要表現(xiàn)為管理的分散化、項(xiàng)目的割裂化和區(qū)域的差別化。社會(huì)救助政策的“碎片化”狀況將給社會(huì)救助政策的實(shí)施帶來嚴(yán)重的危害：會(huì)造成新的不公平；加大制度運(yùn)行成本；使得政策的瞄準(zhǔn)出現(xiàn)偏差，令社會(huì)救助政策的實(shí)施效果大打折扣，不利于社會(huì)救助發(fā)揮社會(huì)保障安全網(wǎng)的作用。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)救助政策 碎片化 整合

【中圖分類號】C91 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

近年來，我國的社會(huì)救助政策自上而下呈現(xiàn)出嚴(yán)重的“碎片化”現(xiàn)象，甚至這種“碎片化”狀態(tài)有固化趨勢，給社會(huì)救助政策的運(yùn)行帶來了不利的后果。

中央政府已經(jīng)意識到碎片化現(xiàn)象的嚴(yán)重性，2014年2月27日《社會(huì)救助暫行辦法》的出臺(tái)在某種意義上是對社會(huì)救助政策“碎片化”問題進(jìn)行整合的產(chǎn)物。

地方政府以國家政策為指導(dǎo)紛紛重磅出拳對社會(huì)救助政策進(jìn)行整合，然而由于《社會(huì)救助暫行辦法》的規(guī)定都是框架性的、指導(dǎo)性的，沒有具體的實(shí)施細(xì)則，缺乏可操作性。因此各地整合實(shí)踐不一，整合模式五花八門。如此下去，整合體系將呈現(xiàn)多樣化、片面性、選擇性規(guī)范，社會(huì)救助政策恐陷入“再碎片化”的悖論。①為避免重蹈“再碎片化”的覆轍，當(dāng)務(wù)之急是要總結(jié)“碎片化”的主要表現(xiàn)，厘清輕重緩急，全國統(tǒng)一籌劃，整合模式統(tǒng)一、步調(diào)一致，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的整合。鑒于此，本文將研究社會(huì)救助政策“碎片化”的表現(xiàn)、原因及可能帶來的危害，在此基礎(chǔ)上，探討如何減少乃至消除目前的“碎片化”狀態(tài)。

社會(huì)救助政策“碎片化”的表現(xiàn)

“碎片化”原意是指完整的東西被打成碎片，根據(jù)研究問題和研究目標(biāo)的不同，“碎片化”有不同的涵義。社會(huì)救助政策的“碎片化”是指社會(huì)救助政策缺乏統(tǒng)一性，在實(shí)踐中表現(xiàn)為社會(huì)救助政策管理的分散化，社會(huì)救助項(xiàng)目的割裂化，社會(huì)救助政策制定過程中呈現(xiàn)出的區(qū)域的“差別化”。

社會(huì)救助政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)與管理部門的“分散化”。在社會(huì)救助政策“碎片化”的表現(xiàn)當(dāng)中，社會(huì)救助管理部門的分散化是當(dāng)前最嚴(yán)重也是最亟待整合的，根據(jù)2014年頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》的規(guī)定，目前我國社會(huì)救助體系包括8項(xiàng)基本內(nèi)容，這8項(xiàng)救助制度涉及多個(gè)主管部門，即使在一個(gè)救助項(xiàng)目內(nèi)部也由多個(gè)部門來進(jìn)行管理（見表1）。②

表1：社會(huì)救助項(xiàng)目管理部門分布

資料來源：根據(jù)2014年頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》

社會(huì)救助項(xiàng)目的“割裂化”。社會(huì)救助項(xiàng)目的“割裂化”是指社會(huì)救助項(xiàng)目塊狀分割、獨(dú)立運(yùn)行。社會(huì)救助項(xiàng)目的割裂化不僅表現(xiàn)為社會(huì)救助項(xiàng)目之間缺乏銜接與整合，同時(shí)還表現(xiàn)為社會(huì)救助項(xiàng)目與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、慈善事業(yè)之間缺乏過渡與互補(bǔ)。

社會(huì)救助項(xiàng)目之間缺乏銜接與整合。從目前的實(shí)踐來看，社會(huì)救助項(xiàng)目之間缺乏銜接與整合。例如，低保救助與專項(xiàng)救助存在簡單疊加的情況，要申請專項(xiàng)救助的前提條件必須是正在享受低保的人群，這樣的規(guī)定會(huì)使得專項(xiàng)救助僅僅是附著在低保制度上的連帶利益。③而對那些因?yàn)闀簳r(shí)困難需要救助的貧困邊緣戶卻被排斥在救助范圍之內(nèi)，專項(xiàng)救助的功能并沒有得到充分發(fā)揮。

社會(huì)救助項(xiàng)目和社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、慈善事業(yè)之間缺乏過渡與互補(bǔ)。社會(huì)救助制度不是獨(dú)立運(yùn)行的，而是整個(gè)社會(huì)保障體系的重要組成部分，因此必須實(shí)現(xiàn)與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和慈善事業(yè)的過渡與互補(bǔ)才能降低制度之間的轉(zhuǎn)換成本，減少制度之間的摩擦。

首先，社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)缺乏共享與銜接機(jī)制。例如，失業(yè)救助與失業(yè)保險(xiǎn)在促進(jìn)就業(yè)的功能上還沒有實(shí)現(xiàn)資源共享；醫(yī)療救助與醫(yī)療保險(xiǎn)的銜接機(jī)制還不到位。

其次，社會(huì)救助與社會(huì)福利之間定位不清。眾所周知，社會(huì)福利從概念上來說有廣義和狹義之分，從廣義來看，社會(huì)救助是社會(huì)福利的一部分。目前我國的社會(huì)救助與社會(huì)福利在概念上界定不清，導(dǎo)致實(shí)踐中存在交叉和重復(fù)救助現(xiàn)象。例如，社會(huì)救助制度中包含有特困人員供養(yǎng)，同時(shí)，社會(huì)福利也含有特困人員供養(yǎng)服務(wù)的內(nèi)容，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行過程中的沖突和矛盾，不利于社會(huì)救助制度的整合，同時(shí)也制約了社會(huì)救助制度的頂層設(shè)計(jì)。而社會(huì)救助制度體系中的住房救助和教育救助明顯帶有社會(huì)福利的色彩，尤其是教育救助，在九年制義務(wù)教育等制度不斷完善的前提下，更多的是一種福利制度，而不是救助制度。社會(huì)救助與社會(huì)福利定位不清導(dǎo)致二者在功能上難以并行發(fā)揮作用。

最后，社會(huì)救助與慈善事業(yè)互補(bǔ)程度不夠。慈善事業(yè)作為社會(huì)救助制度的補(bǔ)充具有天然的優(yōu)勢，慈善事業(yè)在救助工作上表現(xiàn)的更加及時(shí)、更加靈活和更加人性化。但是慈善事業(yè)與社會(huì)救助不能相互取代，要并行發(fā)展共同實(shí)現(xiàn)救助功能。這就要求對社會(huì)救助和慈善事業(yè)在救助領(lǐng)域、救助對象、救助功能進(jìn)行明確定位，才能相互補(bǔ)充共同發(fā)揮作用。然而在現(xiàn)實(shí)中，并沒有對慈善事業(yè)進(jìn)行準(zhǔn)確定位，導(dǎo)致慈善事業(yè)的發(fā)展在我國不順利，公信力受到質(zhì)疑。

社會(huì)救助政策的區(qū)域“差別化”。社會(huì)救助政策的區(qū)域“差別化”主要表現(xiàn)為不同省之間社會(huì)救助政策的差異化。我們以社會(huì)救助政策的核心最低生活保障制度為例，我國政府在1999年頒布了《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》，開始社會(huì)救助政策全面建設(shè)的步伐，由于中央的文件條款大多都是關(guān)于基本原則和基本框架的規(guī)定，因此各省根據(jù)中央文件的精神并結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r實(shí)施了本省最低生活保障制度，然而通過梳理各省之間的最低生活保障條例發(fā)現(xiàn)，本應(yīng)統(tǒng)一的條款卻存在很大的差別，以江蘇和四川為例（見表2）。

表2：最低生活保障制度區(qū)域差別比較

數(shù)據(jù)來源：2013年四川省統(tǒng)計(jì)年鑒、2013年江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒、《四川省最低生活保障條例》、《江蘇省最低生活保障條例》

社會(huì)救助政策“碎片化”帶來的危害

我國社會(huì)救助政策的“碎片化”狀況不僅損害了社會(huì)救助對象的權(quán)益，而且也不利于社會(huì)救助政策的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，具體表現(xiàn)如下：

造成新的不公平。社會(huì)救助政策在項(xiàng)目、模式、層次上存在巨大的差異和不平衡，地區(qū)之間的救濟(jì)結(jié)構(gòu)明顯缺乏公平制度安排，后果將是嚴(yán)重違背和破壞社會(huì)保障應(yīng)體現(xiàn)社會(huì)公正原則，這就使得以社會(huì)正義為目標(biāo)的社會(huì)救助成為社會(huì)不公的根源。④

多頭管理與分散管理加大制度運(yùn)行成本，造成制度運(yùn)行的不經(jīng)濟(jì)。在社會(huì)救助體系中，民政部門主要負(fù)責(zé)最低生活保障、受災(zāi)人員救助、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助這五個(gè)項(xiàng)目；教育救助由教育部門負(fù)責(zé)；住房救助由住建部門負(fù)責(zé)；就業(yè)救助由人社部門負(fù)責(zé)。一些地方還建立了司法救助、取暖救助等制度。這種多頭管理、分散管理、各自為政的局面容易引發(fā)機(jī)構(gòu)重疊、分工不清、協(xié)調(diào)困難等問題，造成公共資源的置換和不必要的浪費(fèi)，這勢必會(huì)降低社會(huì)援助的有效性和合作，而且由于各部門的地位和利益不同，必然會(huì)產(chǎn)生沖突，不僅會(huì)造成社會(huì)救助的增加，而且也會(huì)影響發(fā)揮社會(huì)救濟(jì)的作用。

使得社會(huì)救助對象的瞄準(zhǔn)出現(xiàn)偏差，在實(shí)踐中表現(xiàn)為救助的“重疊”與“缺位”。雖然目前我國的社會(huì)救助制度已經(jīng)基本完成，社會(huì)救助管理機(jī)構(gòu)、部門基本健全，但由于體制性障礙，導(dǎo)致部門之間缺乏協(xié)調(diào)與合作，社會(huì)救濟(jì)工作經(jīng)常處于“九龍治水”的尷尬境地。各部門往往以部門利益為重，難以從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局統(tǒng)籌考慮與安排救助工作，我國的社會(huì)救助中一方面存在重復(fù)救助、多頭救助；一方面存在救助空白，一些急需救助的對象得不到應(yīng)有的幫助。

實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助政策整合的路徑選擇

“整合”是指通過對社會(huì)救助的管理體制進(jìn)行規(guī)范，對割裂的社會(huì)救助體系進(jìn)行銜接，社會(huì)救助的區(qū)域差異進(jìn)行統(tǒng)一，形成更加科學(xué)完備的社會(huì)救助政策體系，提高社會(huì)救助效率，促進(jìn)社會(huì)救助制度向著更加公正、可持續(xù)的目標(biāo)發(fā)展。

實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助政策管理的規(guī)范化。首先，需要解決社會(huì)救助管理部門內(nèi)部“碎”的問題。比如，加強(qiáng)部門之間的合并與調(diào)整，避免交叉管理和分散管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助政策管理的集中化，規(guī)范化。但是管理機(jī)構(gòu)的改革要以社會(huì)救助項(xiàng)目的整合為前提，我國社會(huì)救助可以分為三大類即基礎(chǔ)救助、專項(xiàng)救助和臨時(shí)救助，因此在管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上可以以這三大類為依據(jù)，對管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并和調(diào)整。采取科學(xué)有效的方法，一步一步的整合，力爭將“大的碎片”化為“小的碎片”，最終達(dá)到社會(huì)救助與管理部門的“整合”。⑤其次，加強(qiáng)各部門之間的配合與協(xié)作。建立“政府主導(dǎo)，民政牽頭，部門配合，社會(huì)參與”的工作機(jī)制，也就是要在民政部門的統(tǒng)一籌劃下，財(cái)政、教育、衛(wèi)生、勞動(dòng)、司法、工會(huì)等部門共同參與，齊心協(xié)力做好社會(huì)救助工作。

實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助項(xiàng)目之間以及社會(huì)救助項(xiàng)目與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、慈善事業(yè)的銜接化。首先，在社會(huì)救助體系內(nèi)部要實(shí)現(xiàn)低保制度與其他專項(xiàng)救助項(xiàng)目之間的銜接與整合。我國的專項(xiàng)救助制度是在低保制度基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，是對低保制度的補(bǔ)充，但是，其他專項(xiàng)社會(huì)救助與低保對象資格捆綁現(xiàn)象比較嚴(yán)重，其結(jié)果導(dǎo)致只有低保對象才能獲得其他專項(xiàng)救助，使得專項(xiàng)救助成為附著在低保制度上的連帶福利，容易造成福利依賴。長期下去會(huì)導(dǎo)致社會(huì)救助失去公平，也降低效率。因此必須打破專項(xiàng)救助的資格與低保對象的捆綁，將所有的專項(xiàng)救助納入到統(tǒng)一的社會(huì)救助管理體系中，對各個(gè)項(xiàng)目在救助對象、標(biāo)準(zhǔn)、給付方式和水平以及管理等方面都統(tǒng)一設(shè)計(jì)，以形成各個(gè)項(xiàng)目之間的制度協(xié)調(diào)與整合，提高其公平性和效率。

其次，社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)的銜接機(jī)制。社會(huì)救助制度是我國社會(huì)保障制度的一部分，在社會(huì)保障制度中屬于最低層次的保障，但社會(huì)救助制度本身不是孤立運(yùn)行的，需要加強(qiáng)與社會(huì)保險(xiǎn)制度之間的銜接，例如加強(qiáng)醫(yī)療救助與醫(yī)療保險(xiǎn)的銜接，在基本醫(yī)療保險(xiǎn)的框架內(nèi)，將包括在醫(yī)療保險(xiǎn)基金中的醫(yī)療救助資金，納入醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷制度。

最后，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助與慈善事業(yè)的互補(bǔ)。慈善事業(yè)的發(fā)展程度不僅是社會(huì)文明程度的一個(gè)標(biāo)志，而且也顯著地影響社會(huì)救助的實(shí)際效果。慈善事業(yè)對社會(huì)救助具有鮮明的互補(bǔ)性，社會(huì)慈善事業(yè)的發(fā)展有助于教育、貧困、失業(yè)等社會(huì)重大問題的解決，“慈善”不僅僅是局限于解決困難群體“吃飽、穿暖、活著”的問題，更多的是著眼于對困難群體進(jìn)行“賦權(quán)”，提升他們的生存能力。⑥政府提供資金支持和監(jiān)督責(zé)任，這樣可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助與慈善事業(yè)在功能上的互補(bǔ)。

實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助政策區(qū)域“統(tǒng)一化”。社會(huì)救助的地區(qū)發(fā)展不平衡非一日形成，改變也非一日可就。在目前區(qū)域發(fā)展不平衡的狀況下，社會(huì)救助政策的統(tǒng)一化應(yīng)該是有差別的統(tǒng)一化。短期內(nèi)不同地區(qū)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，實(shí)行不同的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，但社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的差別不宜超過經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，同時(shí)，要逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、統(tǒng)一的家庭收入鑒定項(xiàng)目、統(tǒng)一申請程序、統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一法律責(zé)任。長期來看，隨著區(qū)域發(fā)展差距的縮小，對于社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)也要循序漸進(jìn)的縮小區(qū)域差別，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一的社會(huì)救助政策。

結(jié)論

目前，我國社會(huì)救助制度處于快速建設(shè)與發(fā)展之中，居民最低生活保障實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋，醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等專項(xiàng)救助制度相繼建立，針對困難群眾的各種減免、優(yōu)惠、幫扶和臨時(shí)救助措施紛紛實(shí)施，初步搭建了具有我國鮮明特色的當(dāng)代新型社會(huì)救助制度框架。這對于保障城鄉(xiāng)困難群眾發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。在肯定社會(huì)救助取得斐然成績的同時(shí)也應(yīng)該關(guān)注社會(huì)救助運(yùn)行中存在的一些問題，特別是“碎片化”現(xiàn)象。社會(huì)救助內(nèi)部存在的“碎片化”問題是由于多種原因造成的，例如政策的頂層設(shè)計(jì)過于“粗獷”，政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、服務(wù)部門過于分散，管理不集中等。這種“碎片化”現(xiàn)象給社會(huì)救助的實(shí)施帶來了不利的后果，在實(shí)踐中，“碎片化”的直接危害是使得社會(huì)救助政策的瞄準(zhǔn)出現(xiàn)偏差，本應(yīng)得到救助的困難人群沒有得到救助，而不需要救助的對象卻享受著救助政策。這嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)救助最根本的目標(biāo)定位，不但沒有實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平，還在一定程度上造成了新的不公平，不利于我國當(dāng)前和諧社會(huì)的構(gòu)建，更不能發(fā)揮社會(huì)救助安全網(wǎng)的作用。而且“碎片化”體系的過渡期一旦超過幾十年就會(huì)形成路徑依賴，成為難以改掉的歷史包袱。因此，必須對目前的碎片化政策進(jìn)行積極有效的整合，社會(huì)救助政策的整合是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要實(shí)現(xiàn)三個(gè)漸進(jìn)的目標(biāo)：其一實(shí)現(xiàn)管理的規(guī)范化，其二實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的銜接化，其三實(shí)現(xiàn)區(qū)域的統(tǒng)一化。三個(gè)目標(biāo)逐步實(shí)現(xiàn)，社會(huì)救助整合的目標(biāo)才能徹底實(shí)現(xiàn)。

（作者為南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生、宜賓學(xué)院講師）

【注釋】

①孫淑云：“社會(huì)保障體系‘分化與‘整合的邏輯”，《理論探索》，2015年第1期。

②戴昌橋：“論深化行政體制改革的‘三重阻力”，《湖南社會(huì)科學(xué)》，2014年第4期。

③關(guān)信平：“完善我國綜合性社會(huì)救助體系的基本原則和主要議題”，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2010年第5期。

④鄭秉文：“中國社會(huì)保險(xiǎn)‘碎片化制度危害與‘碎片化沖動(dòng)探源 ”，《社會(huì)保障研究》，2009年第9期。

⑤方菲：“從失衡到均衡：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的路徑研究”，《理論探討》，2009年第6期。

⑥關(guān)信平：“論我國社會(huì)保障制度一體化建設(shè)的意義及相關(guān)政策”，《東岳論叢》，2011年第5期。

責(zé)編 /張曉