政府管理創(chuàng)新善治路徑構(gòu)建

高小泉

【摘要】隨著現(xiàn)代民主政治的推進(jìn)，管制型的政府管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，政府管理創(chuàng)新勢在必行。善治被認(rèn)為是現(xiàn)代政府管理創(chuàng)新的方向。政府善治便是政府與非政府主體為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化而建立的一套機(jī)制，并通過這套機(jī)制的運(yùn)作來共同管理社會(huì)公共事務(wù)的價(jià)值取向與民主過程，可以說善治是政府與非政府主體共同管理社會(huì)的一種合作模式，這種模式被看作是政治與公民社會(huì)的最佳結(jié)合方式。

【關(guān)鍵詞】政府管理創(chuàng)新 善治 理念 模式

【中圖分類號】D251 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

善政，即一種好的政府管理模式或政治統(tǒng)治狀態(tài)。善政并非一個(gè)現(xiàn)代政治觀念，而是古已有之，除了儒家明確提出善政這一觀念外，其他思想流派的最終著力點(diǎn)也都在探討何種統(tǒng)治為最佳統(tǒng)治上，并豐富了善政的理論體系。從西方的政治發(fā)展史來看，也在古希臘時(shí)期便萌發(fā)善政理念，如古希臘哲學(xué)家、思想家亞里士多德在《政治學(xué)》中認(rèn)為，一切社會(huì)團(tuán)體都是為了實(shí)現(xiàn)某些善業(yè)而成立的，他還認(rèn)為人類所做出的行為，從他們自己出發(fā)，其本意也都是為了實(shí)現(xiàn)善果，亞里士多德還認(rèn)為政治社團(tuán)所追求的善業(yè)是最高和最廣的。亞里士多德的這一思想對西方各種政治思想流派產(chǎn)生重大影響，盡管后世各類政治思想家所持觀點(diǎn)不同，但他們大都是在探討某種政治團(tuán)體如何完成最大的善業(yè)，也即如何實(shí)現(xiàn)良好的政治統(tǒng)治。

由此看來，不論古今中西，政治學(xué)研究者們都在不斷探索實(shí)現(xiàn)善政的路徑，而如何真正從實(shí)踐上實(shí)現(xiàn)善政也成為所有政治團(tuán)體或組織必須認(rèn)真面對的問題。

善治視角下中國政府管理創(chuàng)新的意義

首先，法治政府建設(shè)必然要求政府進(jìn)行管理創(chuàng)新。法治是善治的內(nèi)容之一，要達(dá)成善治目標(biāo)，必須制定完善的法律制度來約束政府和非政府主體雙方。而我國人治思想根深蒂固，嚴(yán)重阻礙了法治進(jìn)程，政府往往出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問題，而公民自身也缺乏強(qiáng)烈的法律意識，因此我國政府要實(shí)現(xiàn)善治，必須通過不斷創(chuàng)新政府管理方式來削弱人治色彩，將政府管理工作納入法制軌道之中。

其次，全球化的發(fā)展趨勢要求政府進(jìn)行管理創(chuàng)新。伴隨著全球化的深入，國家間的競爭也更加激烈，且競爭范圍涵蓋了軍事、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面，要應(yīng)對全球化所帶來的挑戰(zhàn)，必須提升政府管理水平。但我國傳統(tǒng)政府管理中低效、腐敗等問題無疑成為影響我國政府管理效率的掣肘因素，為此我國必須進(jìn)行政府管理創(chuàng)新，否則中國將難以適應(yīng)全球化浪潮。

第三，創(chuàng)新政府管理關(guān)系到經(jīng)濟(jì)體制改革的成敗。我國缺乏市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制起步也較晚，在市場機(jī)制不成熟的情況下，我國經(jīng)濟(jì)還能夠獲得飛速發(fā)展，得益于政府的及時(shí)調(diào)控，可以說在經(jīng)濟(jì)體制改革中，政府的干預(yù)不可或缺，而政府干預(yù)之所以沒有成為阻礙市場的力量主要是因?yàn)檎诠芾砩夏軌蚣皶r(shí)根據(jù)市場變化進(jìn)行創(chuàng)新調(diào)整，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革需要，因此在未來的經(jīng)濟(jì)體制改革中，政府依然需要不斷在管理上進(jìn)行創(chuàng)新改革，成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的力量。

最后，不斷進(jìn)行政府管理創(chuàng)新能夠消除傳統(tǒng)行政文化的負(fù)面影響。行政文化是行政主體的行政意識、觀念、理想等的綜合體，它能夠?qū)φ芾懋a(chǎn)生潛移默化的影響。我國傳統(tǒng)行政文化中既有清廉自守這樣的優(yōu)秀觀念，也有官本位、集權(quán)制、等級觀念等封建糟粕思想，而且這些負(fù)面思想至今仍影響著我國的行政文化。而一個(gè)善治的政府應(yīng)該是服務(wù)型政府，因此，我國要實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)，必須通過管理創(chuàng)新來消除傳統(tǒng)行政文化中的負(fù)面因素，為政府管理走向善治創(chuàng)造良好的行政文化環(huán)境。

中國政府管理創(chuàng)新的善治進(jìn)程

為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，我國不斷創(chuàng)新政府管理，這一活動(dòng)進(jìn)程可以大致分為三個(gè)階段：

第一階段是從十一屆三中全會(huì)召開到十四大召開期間的改革探索時(shí)期。在這一階段我國工作重心從階級斗爭轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府開始簡政放權(quán)、實(shí)行政企分開。具體來說政府的管理創(chuàng)新主要有三個(gè)方面內(nèi)容：一是政府機(jī)構(gòu)改革。自1982年我國開始了精簡工作機(jī)構(gòu)的改革，主要是裁減政府工作人員和撤并機(jī)構(gòu)，經(jīng)過三年的改革，我國的國務(wù)院機(jī)構(gòu)由100個(gè)降為61個(gè)，機(jī)關(guān)工作人員人數(shù)減少了21萬。但這次機(jī)構(gòu)改革主要是為了解決干部老化和副職過多的問題，并沒有改變政府職能，而且在效果上并不持久，很快政府機(jī)構(gòu)再次膨脹。直到1988年國務(wù)院再次改革政府機(jī)構(gòu)，不過此次改革明確提出要以轉(zhuǎn)變職能為主要目標(biāo)，為了推行改革，我國以行政法規(guī)的形式規(guī)定了各個(gè)部門的職能、機(jī)構(gòu)和編制，主要是解決部門職能交叉的問題。二是實(shí)現(xiàn)政企分開，在1979年為了激發(fā)國企活力，我國推出“利潤留成”制度，之后又實(shí)施“利改稅”、“承包制”等政策，政府在政企分開改革上堅(jiān)持宏觀管理、減少直接干預(yù)的原則。三是調(diào)整政府間關(guān)系。改革開放后，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對外開放的需要，我國中央政府開始下放權(quán)力，調(diào)整中央與地方政府間的關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)上擴(kuò)大地方政府的經(jīng)濟(jì)管理財(cái)權(quán)與事權(quán)；在政治上尊重地方行政立法權(quán)、下放干部管理權(quán)、擴(kuò)大民族自治地方的自主權(quán)、提高地方行政決策權(quán)。

第二階段是以1992年十四大召開為標(biāo)志到2002年，這一時(shí)期我國的政府管理創(chuàng)新進(jìn)入漸進(jìn)發(fā)展時(shí)期。此時(shí)我國確立了建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，這意味著原本的全能型政府失去了存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，為此政府必須進(jìn)行管理創(chuàng)新，適應(yīng)社會(huì)的新發(fā)展。首先，政府繼續(xù)深化機(jī)構(gòu)改革。1993年我國政府進(jìn)行了新一輪機(jī)構(gòu)改革，主要還是以政企分開、精簡機(jī)構(gòu)為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控的原則，并強(qiáng)化了社會(huì)管理部門建設(shè)。到1998年為了解決改革中出現(xiàn)的種種問題，我國開始了自新中國成立以來最大規(guī)模的一次政府機(jī)構(gòu)改革，提出行政體制改革概念，注重政府社會(huì)公共服務(wù)職能的發(fā)揮。其次，依然為轉(zhuǎn)變政府職能而不斷進(jìn)行管理創(chuàng)新，如創(chuàng)新行政審批制度，倡導(dǎo)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、轉(zhuǎn)變政府管理企業(yè)的方式，建設(shè)電子化政府等。最后在政府間關(guān)系上也有所創(chuàng)新。在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行分稅制改革，加強(qiáng)中央政府財(cái)權(quán)；在政治上明確地方政府職能，對各級地方政府的職能進(jìn)行明確劃分。

第三階段是從2003年至今，社會(huì)管理的一元結(jié)構(gòu)瓦解，更多非政府力量開始參與社會(huì)治理，我國的政府管理也開始進(jìn)入體制創(chuàng)新階段。首先，在行政機(jī)構(gòu)改革上，2003年在十屆全國人大一次會(huì)議上國務(wù)院提出了機(jī)構(gòu)改革方案，內(nèi)容涉及國有資產(chǎn)管理改革、國家宏觀調(diào)控體系建設(shè)、金融監(jiān)管體制建設(shè)等方面。到2007年我國提出構(gòu)建服務(wù)型政府理念，為此再次開展政府機(jī)構(gòu)改革，這次改革強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌安排，并且關(guān)注政府治理與群眾自治的銜接。2008年為理順部門職能，我國在政府職能改革上提出構(gòu)建大部門體制，提升各部門間的協(xié)調(diào)性。其次，在政府職能上，我國在這一階段的一個(gè)突出理念便是構(gòu)建服務(wù)型政府，為此我國還提出政府績效管理和問責(zé)制度。地方政府為了響應(yīng)這一號召紛紛開通諸如網(wǎng)上信箱這樣的便民措施，切實(shí)為人民服務(wù)。此外為實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，我國還大力建設(shè)法治政府、透明政府，提升政府效率和社會(huì)管理職能。在政府關(guān)系上，這一階段的改革著重關(guān)注垂直管理的規(guī)范。

中國政府的改革創(chuàng)新是不斷走向政府管理善治的過程。通過改革管理，政府從人治走向法治，行政法律不斷豐富；在政府職能上從管制型、全能型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型；在管理方式上從權(quán)力管理走向責(zé)任管理，增強(qiáng)責(zé)任意識；通過體制改革，第三方參與社會(huì)公共事務(wù)管理，政府由權(quán)威政府發(fā)展為民主政府，從一元管理走向多元分權(quán)合作。這些改變都表明中國的政府管理創(chuàng)新正在走向善治。

中國政府管理創(chuàng)新的善治路徑

政府管理理念的創(chuàng)新。創(chuàng)新實(shí)踐以觀念創(chuàng)新為先導(dǎo)，因此政府的管理創(chuàng)新首先要在觀念上有所改變，即由落后的、不合時(shí)宜的管理理念轉(zhuǎn)變?yōu)橄冗M(jìn)的、符合時(shí)代發(fā)展的管理理念。在善治視角下，政府管理創(chuàng)新的理念轉(zhuǎn)變應(yīng)包含以下幾個(gè)方面內(nèi)容：

一是在管理理念上從人治轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ巍Ｎ覈酥嗡枷霘v史悠久，即便新中國成立后開始主張法治，但人治思想依然具有市場，而文革更是讓中國意識到政府管理中人治的危害性，因此中國的政治發(fā)展必然要走向法治。建設(shè)善治政府必然要走向法治建設(shè)，但我國行政主體的行政法治意識并不強(qiáng)，存在以權(quán)代法的現(xiàn)象，政府管理中有法不依現(xiàn)象嚴(yán)重。要實(shí)現(xiàn)人治到法治理念的轉(zhuǎn)變，首先要加大法治宣傳，提升全民法治意識，在教育體系中應(yīng)注重法律知識教育。其次要尤其重視強(qiáng)化行政主體的法律意識，改變一些黨員干部官本位思想，使之樹立依法行政理念。

二是要實(shí)現(xiàn)管制理念到服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變。政府管制曾被認(rèn)為是防止市場失靈的良藥，但隨著管理理論的發(fā)展，大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為政府不應(yīng)過度干預(yù)市場。我國長期以來在政府管理上都使用管制思路，對社會(huì)所有領(lǐng)域都進(jìn)行管制，而這種管理在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代顯然將阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并出現(xiàn)權(quán)力濫用、腐敗和管理效率低下等問題，因此我國必須轉(zhuǎn)變理念，向服務(wù)型政府發(fā)展。

三是政府管理從權(quán)力本位到責(zé)任本位的轉(zhuǎn)變。權(quán)力本位是指管理者運(yùn)用自身權(quán)力來確保被管理者服從各項(xiàng)決策，而責(zé)任本位則是管理者將保護(hù)被管理者的利益看作責(zé)任，進(jìn)而管理國家的內(nèi)政外交事務(wù)。權(quán)力本位思想下，權(quán)力容易成為個(gè)體獲取私人利益的工具，造成權(quán)力崇拜。而責(zé)任本位則是現(xiàn)代民主、法治發(fā)展的必然要求。盡管在改革開放后，我國通過厘清權(quán)責(zé)、建立考評、追責(zé)機(jī)制來構(gòu)建責(zé)任政府，但我國行政人員確實(shí)存在責(zé)任意識不強(qiáng)的現(xiàn)象，如各地頻發(fā)的暴力強(qiáng)拆事件正是地方政府官員無視群眾權(quán)益、缺乏責(zé)任的表現(xiàn)。我國要建設(shè)服務(wù)型政府，最根本的就是要解決社會(huì)上的權(quán)力本位思想，強(qiáng)化官員責(zé)任意識，這是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在動(dòng)力。

四是要轉(zhuǎn)變封閉政府理念，樹立透明政府思想。我國原本的政務(wù)信息只由政府等公共部門掌握，這極容易形成暗箱操作和權(quán)力尋租。因此通過建立透明政府，向社會(huì)公開政務(wù)信息，能夠起到監(jiān)督政府行為的作用。而且要建設(shè)公民社會(huì)，保障公民的知情權(quán)與參與權(quán)也需要公開政務(wù)信息，這是公民政治參與的前提，也為分權(quán)合作型政府建設(shè)打下基礎(chǔ)。

政府管理模式的創(chuàng)新。一是創(chuàng)新依法行政方式，構(gòu)建法治政府。要?jiǎng)?chuàng)建法治政府首先便是要有法可依，因此要加強(qiáng)行政立法，提升立法質(zhì)量，如修正《行政訴訟法》中不符合社會(huì)發(fā)展的條例，在現(xiàn)有行政法基礎(chǔ)上制定統(tǒng)一的行政程序法等。

其次要實(shí)現(xiàn)政府法治還要明確行政執(zhí)法的主體，貫徹職權(quán)法定原則，如針對我國城管執(zhí)法隨意、擾民的問題，可以出臺(tái)相關(guān)執(zhí)法條例，明確城管的職責(zé)權(quán)力、執(zhí)法范圍、執(zhí)法手段等，從而創(chuàng)新政府對社會(huì)的管理方式。

再次，要實(shí)現(xiàn)政府的依法行政還必須加強(qiáng)政府工作人員的法律意識教育，只有知法懂法才能夠更好地守法，從而提升政府依法行政的水平。為此在選拔政府工作人員時(shí)便應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的法律知識考核，確保新進(jìn)行政人員的法治素質(zhì)。在日常的行政工作中還應(yīng)該對政府工作人員進(jìn)行法治培訓(xùn)，在具體的實(shí)踐工作中學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識，提升自己依法辦事的水平。

最后要?jiǎng)?chuàng)新行政執(zhí)法方式，如可以創(chuàng)新行政執(zhí)法體制，集中行政執(zhí)法權(quán)，逐步撤并那些不符合社會(huì)發(fā)展或多余的行政執(zhí)法部門，成立統(tǒng)一的行政執(zhí)法局，完成統(tǒng)一執(zhí)法體系建設(shè)。

二是要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)措施，構(gòu)建服務(wù)型政府。善治要求政府要有服務(wù)理念，為此我國在政府管理創(chuàng)新活動(dòng)中要以公眾為中心創(chuàng)新服務(wù)措施。為此公務(wù)人員首先要摒棄原本的官僚政治文化，建設(shè)為公眾服務(wù)的行政文化，這就要求政府行政人員要正確看待自身的權(quán)力與職責(zé)，時(shí)刻牢記權(quán)力應(yīng)為群眾服務(wù)，做到執(zhí)政為民。

其次，在具體的服務(wù)措施創(chuàng)新中要以服務(wù)群眾為出發(fā)點(diǎn)，豐富便民服務(wù)項(xiàng)目，拓寬服務(wù)渠道，如許多地方政府設(shè)置了行政服務(wù)中心，實(shí)施錯(cuò)時(shí)上下班制度等，降低群眾的辦事成本，提升了政府的服務(wù)水平。

再次，要想建設(shè)服務(wù)政府，還可以創(chuàng)新政府績效考評體系，要明確考核內(nèi)容，根據(jù)不同的職位類型制定相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，要?jiǎng)?chuàng)新考核方式，將日?？己伺c年終考核相結(jié)合，并將考核結(jié)果與行政人員的獎(jiǎng)懲和晉升相聯(lián)，這樣才能夠提高政府行政人員切實(shí)為群眾服務(wù)的積極性，促進(jìn)我國服務(wù)型政府建設(shè)。

三是要?jiǎng)?chuàng)新責(zé)任督政方式，構(gòu)建責(zé)任擔(dān)當(dāng)型政府。要建立責(zé)任政府，除了要強(qiáng)化政府行政人員的責(zé)任意識外，更為重要的是要建立責(zé)任追究機(jī)制，并確保責(zé)任能夠落實(shí)到個(gè)人，這樣才能防止責(zé)任虛置。在責(zé)任政府建設(shè)中，一些地方政府都有創(chuàng)新之舉，如在2001年，深圳成為全國首個(gè)頒布行政過錯(cuò)追究責(zé)任辦法的城市，之后又不斷完善責(zé)任追究法治建設(shè)，形成一套行政問責(zé)體系，這督促政府官員提高責(zé)任意識，也有效提升了政府執(zhí)政的效率，為深圳市政府樹立了良好的公信力。構(gòu)建責(zé)任擔(dān)當(dāng)型政府，在創(chuàng)新政府行政問責(zé)上，還要注重異體問責(zé)，即發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用，對政府形成外部壓力，為此政府應(yīng)該構(gòu)建一個(gè)公眾自由表達(dá)意見的平臺(tái)，如可以在政府網(wǎng)站上開通網(wǎng)上信訪渠道，讓公眾及時(shí)、便利地反映政府行政方面的問題。

四是創(chuàng)新政府分權(quán)化管理，實(shí)現(xiàn)政府合作施政。隨著民主政治的發(fā)展，分權(quán)化改革已經(jīng)在國際范圍內(nèi)成為政府改革的趨勢，全能型的政府已經(jīng)不符合現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展潮流。要?jiǎng)?chuàng)建分權(quán)化政府，需要理順黨政關(guān)系、政企關(guān)系、中央政府與地方政府之間的關(guān)系以及政府社會(huì)的關(guān)系。

在黨政關(guān)系上，要以法律化手段來規(guī)范，將黨的政治權(quán)與政權(quán)的行政權(quán)相分離，黨對于國家發(fā)展的主張建議必須通過法定程序才能夠成為法律，并作為國家意志存在。在理順黨政關(guān)系過程中，可以創(chuàng)新雙方的溝通決策機(jī)制，如撤并兩個(gè)系統(tǒng)中功能相近的部門。

在政企關(guān)系方面，我國已經(jīng)明確了政企分開的改革方向，否定了政府直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營的模式，但政府與企業(yè)依然有千絲萬縷的聯(lián)系，在善治視角下，政府必須服務(wù)于企業(yè)，政府應(yīng)退出微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，主要從宏觀上引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展。

在央地關(guān)系上，要明確中央與地方的權(quán)責(zé)，可以適當(dāng)擴(kuò)大縣級權(quán)力，如取消地級市，建立省直接管理縣的體制，這減少了行政層級，能夠促進(jìn)各項(xiàng)政策的落實(shí)，提升行政效率與質(zhì)量，降低行政成本。

善治中的“合作”理念，要求政府在管理創(chuàng)新中要處理好政府與社會(huì)的關(guān)系，因?yàn)樯鐣?huì)上的非政府力量已經(jīng)成為社會(huì)管理的主體之一。要進(jìn)行合作施政，首先就是要擴(kuò)大行政主體，如重視行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)中介組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，政府可以吸納社會(huì)第三方組織來為社會(huì)大眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，這不僅能夠節(jié)約政府財(cái)政成本，還提升了公共產(chǎn)品和服務(wù)的專業(yè)性，讓大眾享受高質(zhì)量的公共服務(wù)，促進(jìn)政社關(guān)系和諧，推動(dòng)政府管理走向善治。

（作者單位：珠海廣播電視大學(xué)）

責(zé)編 /張蕾