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    論巡回法庭制度的構(gòu)建與創(chuàng)想

    2016-04-08 18:25:08李曉菲
    2016年8期
    關(guān)鍵詞:最高法院最高人民法院審理

    李曉菲

    摘 要:“巡回法庭”作為2015年度人民法院十大關(guān)鍵詞之一,呈現(xiàn)了在過去的一年里,人民法院通過中央的強(qiáng)力推動,著重將頂層設(shè)計(jì)的巡回法庭制度變成現(xiàn)實(shí)。雖然我國在人民解放時(shí)期就已存在巡回審判,但是其職能基本體現(xiàn)在基層人民法院,而十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出最高人民法院設(shè)立巡回法庭,審理跨區(qū)域重大行政和民商事案件。最高法設(shè)立巡回法庭尚屬首次加入新中國民事訴訟法體系之中。本文欲從最高人民法院設(shè)立巡回法庭的背景出發(fā),探析此舉的必要性與可行性,明確巡回法庭的功能定位,根據(jù)現(xiàn)實(shí)因素存在的問題與阻礙提出完善建議。

    關(guān)鍵詞:巡回法庭;減負(fù);地方保護(hù)主義

    一、最高院設(shè)立巡回法庭的必要性

    (一)實(shí)現(xiàn)案件分流,減輕最高院審判

    根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果,最高人民法院審理案件的總數(shù)已經(jīng)持續(xù)多年超過1萬件,這個數(shù)字居高不下。從比較法的角度來看,各國的最高法院均呈現(xiàn)出精英化法院的面貌,最高法院從事具體案件的審判工作較少,而應(yīng)著重發(fā)揮審判指導(dǎo)、統(tǒng)一法律適用等功能。我國的最高人民法院極具中國特色,審理具體案件數(shù)量與其應(yīng)有的功能定位相差甚遠(yuǎn)。為了減少最高人民法院案件審理壓力,同時(shí)維護(hù)北京的秩序和穩(wěn)定,將部分案件分流到巡回法庭,從而使最高人民法院回歸到其應(yīng)有的角色定位上。

    (二)破除地方保護(hù)主義,實(shí)現(xiàn)公平正義

    十八屆三中全會提出“推動省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”的改革目標(biāo),作為打破司法地方化的措施。然而,本輪司法改革中對于法院系統(tǒng)人財(cái)物管理的變革僅限于基層人民法院和中級人民法院,而省級高院的人財(cái)物并不由中央統(tǒng)管。賀衛(wèi)方教授解釋此舉的深層原因可能是由于省級黨政領(lǐng)導(dǎo)有參與最高決策并提出交涉的機(jī)會和能力,所以并不贊同完全脫離地方、徹底獨(dú)立的法院和檢察院,因此最終選擇省以下法院、檢察院的人財(cái)物統(tǒng)管。最高人民法院確定設(shè)立巡回法庭,可以彌補(bǔ)省級法院人財(cái)物未實(shí)行中央統(tǒng)管所帶來的缺陷,打破省級法院的地方化問題,從而抑制地方保護(hù)主義,實(shí)現(xiàn)司法公正。

    (三)方便當(dāng)事人訴訟,節(jié)約成本

    通過巡回法院的設(shè)置,當(dāng)事人可以省略到最高人民法院審理案件的諸多不便,便于糾紛的就地解決。相關(guān)審判活動可以借助巡回法庭實(shí)現(xiàn)審判人員的親力親為,一來減少委托調(diào)解、委托送達(dá)、委托宣判等人地分離活動的成本耗費(fèi),二來防止其中溝通不當(dāng)乃至不予配合所帶來的偏差,盡可能的達(dá)到審判人員與案件事實(shí)的直接接觸,為錯案追究制的開展創(chuàng)造條件。①

    二、最高院設(shè)立巡回法庭的試點(diǎn)過程中遇到的瓶頸

    最高人民法院設(shè)立巡回法庭從改革落實(shí)到如今已有一年有余,過程中有取得一些成績但也存在一些瓶頸:

    (一)審理案件的范圍與理想功能相背馳

    目前,巡回法庭主要辦理兩大類案件:一是申訴信訪案件,包括申請?jiān)賹彴讣?,二是跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。

    辦理第一類案件是為了回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求。自2010年以來,最高法院每年受理案件均在1萬件以上,登記來訪6萬至7萬件次。這說明申訴信訪案件才是涌入最高法院的大量案件。

    辦理第二類案件是制度設(shè)計(jì)的理想功能。雖然申訴信訪案件與跨區(qū)重大案件會有重疊,卻屬于完全不同的案件類型?!稕Q定》之所以突出審理跨區(qū)重大案件,可能體現(xiàn)出中央與最高法院都希望司法改革有制度創(chuàng)新。這個創(chuàng)新是期望巡回法庭能夠?qū)徖砜鐓^(qū)重大案件,而不只是申訴信訪案件。

    非準(zhǔn)確但值得參考的一則消息:“從2月2日開始受理案件到2月17日,第一巡回法庭已接待來訪案件500余批次。這一數(shù)量遠(yuǎn)超出第一巡回法庭庭長劉貴祥之前的預(yù)計(jì)。最高院近兩年的統(tǒng)計(jì)顯示,第一巡回法庭所轄3省區(qū)每年的信訪案件一共不超過1000批次。也就是說,巡回法庭半個月的信訪接待數(shù)量已經(jīng)超過最高法本院近些年半年的接待數(shù)量。”不難預(yù)料,巡回法庭在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)的主要精力,是辦理大量的申訴信訪案件,那么,這又如何才能審理好跨區(qū)重大案件?

    (二)制度成本問題

    巡回法庭的制度成本,包括法庭的運(yùn)行成本和當(dāng)事人的訴訟成本。在外地設(shè)立巡回法庭,分流一部分訪民離京,對維護(hù)北京治安穩(wěn)定這一方面來說能起到一定效果。但巡回法庭設(shè)在沈陽和深圳,由于成本降低,這讓激勵了新的申訴信訪案件大量涌入巡回法庭。對于原有訪民而言,如果是來自非巡回法庭所在地的省區(qū),其上訪成本并未明顯下降。

    其次,巡回法庭法官的人力成本會更高。巡回法庭法官的外派模式,很像美國聯(lián)邦最高法院成立初期,聯(lián)邦最高法院大法官輪流到各地辦案的做法。但這并非長久之計(jì)。這不僅是因?yàn)樽罡叻ㄔ哼x派的法官多是本部骨干力量,但目前辦理的案件,卻大多是技術(shù)含量較低的申請?jiān)賹?、申訴信訪案件。更重要的是,法官由本部派往兩地,這會增加交通成本、食宿成本和一些難以計(jì)算的成本;法官兩年一換,這使得法官隊(duì)伍難以持續(xù)穩(wěn)定扎根;外派法官的收入可能比本地法官還要低,這會形成反差。

    再次,巡回法庭的運(yùn)行成本,特別是巡回審判的成本會更高。如果在巡回區(qū)的不同地點(diǎn)開庭,雖然當(dāng)事人的成本可能會降低,但法官的交通、食宿成本增加,這與基層法院較低的巡回審判成本有很大差別。因此,這里仍然是訴訟成本的轉(zhuǎn)移,但是從當(dāng)事人那里轉(zhuǎn)移到法院。

    三、巡回法庭制度的建構(gòu)與完善

    作為制度創(chuàng)新的巡回法庭,應(yīng)當(dāng)投入更多精力試點(diǎn)各種改革。針對目前巡回法庭設(shè)立存在的一些問題,筆者提出幾點(diǎn)完善意見:

    (一)明確最高人民法院巡回法庭案件審理范圍

    必須將最高法院巡回法庭的職能與其本部的職能進(jìn)行相對切分,不能讓巡回法庭承載最高人民法院的全部職能并沿襲其現(xiàn)行運(yùn)作模式。巡回法庭主要承擔(dān)審判任務(wù)的屬性不言而喻,

    但并非所有應(yīng)由最高人民法院審判的案件都交由巡回法庭處理,本部應(yīng)保留部分審判功能。本部審理的優(yōu)勢在于嚴(yán)肅性更為凸顯,當(dāng)事人服判心理易滿足。

    為此,最高人民法院管轄的案件可劃分為應(yīng)由本部審理、應(yīng)由巡回法庭審理和視案情決定三類。其一,最高人民法院審理的一審案件、需要提交最高人民法院審判委員會討論的案件、對全國法院統(tǒng)一法律適用有指導(dǎo)意義的案件、檢察機(jī)關(guān)抗訴的案件、公益訴訟案件、涉外案件、國家賠償案件應(yīng)由本部審理。其二,共同訴訟案件、適宜調(diào)解的案件、對管轄權(quán)異議裁定提起上訴的案件、存在明顯違反正當(dāng)法律程序的二審案件、對當(dāng)事人再審申請的審查、法院就程序性問題進(jìn)行再審的案件應(yīng)交由巡回法庭處理。其三,事人就事實(shí)性問題、法律性問題提起上訴的案件、法院對事實(shí)性問題、法律性問題進(jìn)行再審的案件,最高人民法院視案情決定是否啟用巡回審理。

    (二)重劃巡回法庭與高級法院的審理權(quán)限

    近幾年,最高法院二審民商事案件總體上呈現(xiàn)下降趨勢,這也意味著分流后的巡回法庭的案件數(shù)量也不會很多。2008年4月1日《民事訴訟法》實(shí)施之后,由于規(guī)定可以向上一級法院申請?jiān)賹?,這讓大量案件經(jīng)由高級人民法院匯集到最高法院。為了應(yīng)對再審案件激增的局面,最高法院同時(shí)決定提高民商事案件標(biāo)準(zhǔn)。之后高級人民法院受理的一審案件數(shù)量大幅減少,二審案件數(shù)量也呈下降趨勢。高級人民法院受理的一審案件數(shù)量減少,同時(shí)相應(yīng)的使最高法院審理的二審上訴案件數(shù)量減少。即使目前最高法院本部將兩個巡回區(qū)的案件全部分給巡回法庭審理,但巡回法庭案件數(shù)量少的窘境將持續(xù)存在。

    長期而言,巡回法庭如果想審理更多所謂的跨區(qū)重大案件,就需要重新劃分巡回法庭和高級人民法院的審理案件權(quán)限。例如,調(diào)整訴訟標(biāo)的額,將原本由高級人民法院審理的跨區(qū)二審案件改由巡回法庭審理?!稕Q定》指出,探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院,辦理跨地區(qū)案件。筆者認(rèn)為,跨行政區(qū)劃法院旨在打擊地方保護(hù)主義,其僅在中級人民法院一級和基層人民法院一級建立即可,無需在省、直轄市、自治區(qū)一級人民法院設(shè)立,最高人民法院巡回法庭本身即可承擔(dān)起對跨省區(qū)域案件的審理任務(wù)。如若再單獨(dú)設(shè)立跨省級人民法院,則其將與巡回法庭形成上下審級,反而影響到巡回法庭的辦案地點(diǎn)和案件種類。根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定,最高人民法院有權(quán)審理全國范圍內(nèi)的重大案件,同時(shí)提審制度的存在保障了巡回法庭的案源充分性。為此,如若將目前省級法院管轄的跨省一審案件全部提高審級,則將極大豐富巡回法庭的受案范圍,將其打擊地方保護(hù)主義的功能充分發(fā)揮。

    (三)增強(qiáng)最高人民法院巡回法庭運(yùn)作效率,降低訴訟成本

    1.縮短口頭辯論的時(shí)間。

    如果涌入最高人民法院巡回法庭的案件數(shù)量激增,為提高訴訟效率,對于爭議不大的案件,巡回法院可以采取書面審理的方式,由原被告雙方提供書面辯論 ;如果案件復(fù)雜,確有開庭必要聽取原被告雙方意見以便查明案件事實(shí)的,巡回法庭可以根據(jù)實(shí)際情況以及案件難易復(fù)雜程度,適當(dāng)采取縮短口頭辯論的時(shí)間。

    2.簡化裁判文書。

    案件數(shù)量激增,撰寫裁判文書也必將是法官無法承受的重負(fù)。此類問題上,巡回法庭完全可以根據(jù)不同的案件,采取不同程度的簡化方式。

    3.增強(qiáng)法官隊(duì)伍建設(shè)。

    對于最高人民法院巡回法庭人員選定方面上,應(yīng)保證巡回審判隊(duì)伍是一支經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)知識過硬的隊(duì)伍。(作者單位:中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué))

    參考文獻(xiàn):

    [1] 習(xí)近平. 關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的說明〔EB/OL〕. 〔2014 - 10 - 28〕. http: / /news. xinhuanet. com /2014 - 10 /28 / c_1113015372. htm.

    [2] 賀小榮. 依法治國背景下司法改革的路徑選擇〔N〕. 人民法院報(bào),2014 -10 -31( 5) .

    [3] 傅郁林. 最髙人民法院巡回法庭的職能定位與權(quán)威形成〔J〕. 中國法律評論,2014,( 4) : 209 -215.

    [4] 傅郁林. 論最高法院的職能〔J〕. 中外法學(xué),2003,( 5) : 87 -90.

    [5] 季衛(wèi)東:最高人民法院的角色及其演化〔J〕. 清華法學(xué),2006,( 1) : 4 -20.

    [6] 傅郁林. 審級制度的建構(gòu)原理———從民事程序視角的比較分析〔J〕. 中國社會科學(xué),2002 ,( 4) : 84 -99.

    [7] 劉貴祥 巡回法庭改革的理念與實(shí)踐 法律適用 2015年第7 期

    [8] 李賢華 域外巡回法庭的設(shè)置及其運(yùn)行機(jī)制 人民法院報(bào)/2015 年/2 月/27 日/第 008 版

    [9] 王琳 最高法院巡回法庭的“減負(fù)”功能 廣州日報(bào)/2015 年/1 月/30 日/第 F02 版

    [10] 《北大法律評論》召開主題年會 探討比較法視域下的巡回法庭 邵春雷 陳銘宇 趙英男 (記者 邵春雷)民主與法制時(shí)報(bào)/2015 年/1 月/8 日/第 005 版ociety in the Fourteenth Century) ,紐約 1999 年版,第 44 頁。

    [11] 曾祥昌:關(guān)于最高院設(shè)立巡回法庭的幾點(diǎn)思考法制博覽 2015·02( 上)

    [12] 宋朝武:“2014年度人民法院十大關(guān)鍵詞”,載《人民法院報(bào)》2015年1月5日,第2版。

    [13] 孟建柱:“深化司法體制改革”,載《人民日報(bào)》2013年II月25日,第6版。[20]夏鋒. 關(guān)于建立巡回法院的思考[J]. 中國律師,1998( 7) .

    [14] 李崇華. 論我國民事再審制度的完善———以巡回法院為視角[J]. 牡丹江大學(xué)學(xué)報(bào),2011(1).

    注解:

    ① 宋朝武:“2014年度人民法院十大關(guān)鍵詞”,載《人民法院報(bào)》2015年1月5日,第2版。

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