農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中基層政府行為案例分析

祝琴

為了更深入真實的了解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)（以下簡稱農(nóng)地流轉(zhuǎn)）中基層政府行為，筆者精心設(shè)計了一份關(guān)于“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)問題”的調(diào)查問卷，問卷選定了寧鄉(xiāng)縣東湖塘鎮(zhèn)為調(diào)查地點，主要調(diào)查農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)相關(guān)情況，在該鎮(zhèn)15個村（社區(qū)）采取抽樣調(diào)查的方式，每村隨機選取20戶進行入戶調(diào)查，共計發(fā)放300份問卷，回收282份，有效問卷260份，有效率達86.7%，因采取的是面對面調(diào)查的方式，調(diào)研內(nèi)容真實有效，對于筆者完成調(diào)研報告起了很重要的奠定作用，現(xiàn)將調(diào)查情況匯報如下：

一、東湖塘鎮(zhèn)基本情況簡介

東湖塘鎮(zhèn)位于寧鄉(xiāng)縣東南部，是通往毛澤東、劉少奇兩個偉人故里的必經(jīng)之地，長韶婁高速、S208、東花公路穿鎮(zhèn)而過，交通十分便利，鎮(zhèn)域面積近140平方公里，轄14個行政村和1個社區(qū)，農(nóng)業(yè)人口5萬多人，耕地面積 4萬多畝，林地面積10.2萬畝，森林覆蓋率達42%，是一個典型的農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)。

二、基礎(chǔ)調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計

三、東湖塘鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

近年來，鎮(zhèn)黨委、政府始終將農(nóng)業(yè)作為立鎮(zhèn)之根本，著眼于“強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)”， 立足區(qū)位、資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項目引進、產(chǎn)業(yè)基地謀劃等方面入手，不斷加速增收富民力度，逐步形成以衛(wèi)紅米業(yè)、寧韶食品有限公司為龍頭企業(yè)，多個種植養(yǎng)殖基地、種糧大戶、家庭農(nóng)場，和80多家各類農(nóng)民專業(yè)合作組織的農(nóng)業(yè)發(fā)展新格局，至2014年該鎮(zhèn)農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積達10000多畝，流轉(zhuǎn)面積占耕地面積的25 %以上。其中：地流轉(zhuǎn)上百畝的村（社區(qū)）共有8個，主要有東湖社區(qū)（衛(wèi)紅米業(yè)糧食生產(chǎn)基地鳳凰水稻專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)258畝）、陶家灣村（易紅波楓林土地專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)350畝）、南竹村（陳義科種糧標兵336畝）、許家壩村（易紅輝紅軍家庭農(nóng)場182畝）、秦塘村（肖海軍旺秦家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)土地189畝）、麻山村（張佰紅）、泉山村（農(nóng)調(diào)點歐建強）和牛山村（谷滿倉農(nóng)業(yè)科技發(fā)展有限公司、強強蔬菜種植專業(yè)合作社）等。

四、基于問卷調(diào)查的分析報告

隨著國家《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用問題的解釋》、《中華人民共和國物權(quán)法》、《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》、《土地管理法實施條例》等政策法規(guī)的先后出臺，農(nóng)村深化改革的步伐加快，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策支撐和財政扶持進一步明確，東湖塘鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程逐步加快。目前，東湖塘鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要呈現(xiàn)以下特征：

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模日趨擴大

據(jù)資料統(tǒng)計，近幾年該鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)數(shù)量逐步攀升，到2014年末，東湖塘鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)面積多達10000畝，比上一年度增長了1000多畝。（表1）

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式以轉(zhuǎn)包為主

轉(zhuǎn)包，是指農(nóng)戶將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。轉(zhuǎn)包后原承包土地關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，接包方按轉(zhuǎn)包時約定的條件對轉(zhuǎn)包方負責。調(diào)查顯示，2014年東湖塘鎮(zhèn)共有約4200畝的土地以轉(zhuǎn)包形式實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶（轉(zhuǎn)出方）以實物形式獲取土地流轉(zhuǎn)收益，流轉(zhuǎn)土地價格偏低（一般為200元/年），甚至一些農(nóng)戶無償轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶，原因是家中勞動力外出，不愿土地拋荒。截止2014年底，流轉(zhuǎn)土地中42%為轉(zhuǎn)包、18.3%為出租、18.2%為轉(zhuǎn)讓、5.8%為互換，14.7%為土地入股（表2）。這說明了東湖塘鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式仍以轉(zhuǎn)包為主流，但隨著農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)理性認識，出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股等模式的土地流轉(zhuǎn)也逐步推廣，流轉(zhuǎn)形式從單一的方式向多元化轉(zhuǎn)變。

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)欠規(guī)范

據(jù)調(diào)查樣本統(tǒng)計顯示，近幾年來，除了出租和入股有相關(guān)合同之外，東湖塘鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)主要以口頭協(xié)議形式進行。但是隨著對外信息交流的加強，農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)認識和法律意識逐步增強，再加上土地流轉(zhuǎn)價格的上升，土地流轉(zhuǎn)正不斷向規(guī)范化靠近，但目前而言，規(guī)范化程度還是較為低下。2010-2014年，東湖塘鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)簽訂規(guī)范書面流轉(zhuǎn)合同的比重不到10%。（表3：2014年東湖塘鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式比重表）：

（四）農(nóng)地流轉(zhuǎn)去向較為單一

土地流轉(zhuǎn)去向仍較單一，土地流轉(zhuǎn)90%都流入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，沒有改變原有土地的應(yīng)用，且絕大多數(shù)也還是流入農(nóng)戶手中。2014年，近9000畝土地流入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，占土地總流轉(zhuǎn)總數(shù)比重高達90%，由農(nóng)戶經(jīng)營。這一調(diào)查結(jié)果反映出了近幾年來在糧食價格和其他農(nóng)產(chǎn)品價格的上漲及中央惠農(nóng)政策影響下，農(nóng)民對土地生產(chǎn)的積極性有所回升，農(nóng)戶的轉(zhuǎn)入土地意愿提高，樂于進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資。

五、基層政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的現(xiàn)實狀態(tài)

東湖塘鎮(zhèn)人民政府為促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有序展開，做了許多積極的工作，不斷規(guī)范自身的行為，一定程度上促進了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，加快了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐，推動了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化、法制化的發(fā)展。但也還是存在著一些不足與問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）基層政府服務(wù)水平低

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，東湖塘鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)程度較低，基層政府提供服務(wù)與管理的意識不夠，由基層政府提供信息實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的面積較低，農(nóng)戶之間自發(fā)流轉(zhuǎn)土地是當?shù)刂髁?。依?jù)調(diào)查統(tǒng)計，2010-2013年東湖塘鎮(zhèn)以農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)形式實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的比重接近100%。

（二）土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)體系不完善，沒有起到信息橋梁作用

從中央到地方各級都要求建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)和管理體系，湖南省2009 年就明確了發(fā)展以縣、鄉(xiāng)兩級農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)為依托的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，力爭到 2012 年全省2/3 以上的縣市區(qū)建立覆蓋縣、鄉(xiāng)、村三級的土地承包和流轉(zhuǎn)信息系統(tǒng)。但目前土地供需信息網(wǎng)絡(luò)平臺尚未形成，中介服務(wù)組織機構(gòu)匱乏，土地流轉(zhuǎn)交易平臺缺失，土地流轉(zhuǎn)信息渠道不通暢，不能實現(xiàn)有效的信息溝通制約著土地流轉(zhuǎn)。因近些年的農(nóng)村合作社不斷出現(xiàn)，出租方較為容易找到承租方，但想擴大經(jīng)營的種植大戶、合作社卻難以找到有流轉(zhuǎn)土地意向的對象，流轉(zhuǎn)渠道不暢，流轉(zhuǎn)空間狹窄，大大增加了流轉(zhuǎn)成本。一方面是土地流轉(zhuǎn)沒有確定標準價格，比較容易出現(xiàn)競相壓低價格，損害農(nóng)民利益的行為。另一方面種植大戶、合作社也承擔一定的風險，主要集中在土地流轉(zhuǎn)中的經(jīng)營權(quán)問題上。按照國家“依法、自愿、有償”的原則，連片流轉(zhuǎn)土地必須做到每家每戶自愿同意。但由于農(nóng)村情況復(fù)雜，發(fā)包方因一些自身原因存在著隨時收回土地的風險。一旦農(nóng)民工大量返鄉(xiāng)的情況出現(xiàn)，往往會使種糧大戶損失嚴重。

（三）法律、政策普及宣傳不到位

雖然目前對于農(nóng)村而言，土地流轉(zhuǎn)法律政策尚不配套。對土地承包經(jīng)營者權(quán)利義務(wù)規(guī)定不明確，尤其是是對造成耕地損害、拋荒、非農(nóng)化等行為缺乏有效的法律責任追究。但是國家一直重視農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活，不斷有新的政策傾向于農(nóng)業(yè)發(fā)展，這些新的優(yōu)的政策最終的落實必須靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府，需要普及到每一個農(nóng)戶。比如十八大報告關(guān)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策、十八屆三中全會的進一步目標等這些關(guān)乎農(nóng)民群眾切身利益的東西必須讓他們都知道并且理解。要做到這樣，就需要我們的基層政府加大相關(guān)法律、政策的宣傳，使之不斷普及并且得到農(nóng)民群眾的理解。

（四）部分干部熱情不高

干部們對流轉(zhuǎn)工作積極性、主動性不夠，導致農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)處于自發(fā)的較多，引導、指導、規(guī)范的較少。部分基層政府干部對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的認識不到位，如有的認為流轉(zhuǎn)是一種政績、積極過頭，有的認為流轉(zhuǎn)只是種糧大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)戶之間的事；有的認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有必要去做這項無關(guān)緊要的工作，產(chǎn)生了懶散厭倦情緒等。政府宣傳不足甚至走樣，導致很多農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)認識不清晰、分不清承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，如有的認為流轉(zhuǎn)就是失去土地承包權(quán)，有的認為流轉(zhuǎn)就是對承包地的重新調(diào)整或?qū)ψ砸殉邪氐闹匦鲁邪?，阻礙了土地流轉(zhuǎn)的順利開展。

（五）沒有制定適宜的長期規(guī)劃

農(nóng)地流轉(zhuǎn)不是一蹴而就的短期行為，需要一個長期的規(guī)劃和短期的分計劃才有可能實現(xiàn)預(yù)期目標。我國是走中國特色社會主義的道路，這就告訴我們必須根據(jù)具體的鎮(zhèn)域特情制定適宜的可行性規(guī)劃去指導這項工作的開展。從調(diào)研數(shù)據(jù)的結(jié)果，筆者了解到，現(xiàn)階段東湖塘鎮(zhèn)人民政府還沒有制定出適應(yīng)本鎮(zhèn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)長期規(guī)劃，只是將上級的文件精神轉(zhuǎn)發(fā)到下面的各村（社區(qū)），沒有首先學習而且領(lǐng)悟上級文件精神，然后討論研究出適合本鎮(zhèn)的一個方案規(guī)劃，這樣就導致了村（社區(qū)）一級的干部無法理解甚者是在工作上無從下手，沒有明確的方向和策略去有效實現(xiàn)本村（社區(qū)）農(nóng)地的有序流轉(zhuǎn)。

（六）資金投入少，資金扶持力度不夠

由于東湖塘鎮(zhèn)是一個農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，經(jīng)濟基礎(chǔ)一直不好，負債累累，各項工作的有序開展必須要資金保障，雖然上級有部分專項資金支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)的建設(shè)，但還是有很大的缺口。鎮(zhèn)政府沒有辦法彌補這個缺口，甚至要求村一級自己想辦法籌措資金開展工作，導致村一級干部積極性不高，對于這項工作很不上心，不能真正在村一級落實好農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策。（作者單位：湘潭大學公共管理學院）