探討個人所得稅征管改革

趙宏

摘要：個人所得稅稅制改革已引起社會各界的普遍關(guān)注，歷時較長，面臨多方面困境，而征收管理制度的改革是個人所得稅稅制改革的一大掣肘因素。再好的法律最終取決于實(shí)施，稅制亦如此，關(guān)鍵在征管。

關(guān)鍵詞：個人所得稅 征管 稅制改革

個人所得稅綜合與分類結(jié)合的混合征收制度改革已漸入實(shí)施，相對于稅制設(shè)計(jì)，征收管理更為重要，與之相配套的征收管理制度的改革必須跟上，本文就完善個人所得稅征管進(jìn)行探討。

一、目前征管中存在的問題

（一）自行申報(bào)制度實(shí)施不到位

據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國個人所得稅70%來自工資薪金所得，也就意味著個人所得稅的支撐是工薪階層，其他多種類型的所得稅收貢獻(xiàn)要小的多。重要原因就是源泉扣繳制度發(fā)揮著不可替代的作用，征管比較到位；而自行申報(bào)制度實(shí)施并不理想，征管能力不一致，導(dǎo)致不同類型的個人所得稅收負(fù)擔(dān)差異。目前，納稅人自行申報(bào)納稅的范圍包括：在兩處取得收入者，年所得12萬元以者，有境外收入者和取得未扣繳所得稅收入者。與分類與綜合混合課征要求相比，顯示出自行申報(bào)范圍小，方式單一，強(qiáng)制性不夠等不足。

（二）居民納稅意識不強(qiáng)

我國居民的誠信道德水平與發(fā)達(dá)國家存在差距，隨著文化水平的提高和普法教育的不斷深入，人們的法制觀念不斷增強(qiáng)，特別是經(jīng)過全國范圍的、持久的稅法宣傳教育，人們依法納稅的意識不斷加深，稅法遵從度不斷提高。但是目前更多是基于源泉扣繳方式，與納稅人愿意或不愿意，主動或不主動，沒有多大關(guān)系，對稅收也不會造成多大影響。然而，自主申報(bào)納稅卻是基于納稅人主動申報(bào)，納稅人的主動納稅意識起到關(guān)鍵作用，對稅收有著重要影響。為貪圖小利而不索要發(fā)票進(jìn)行購物或消費(fèi)的現(xiàn)象還是較為普遍。我們在談?wù)搨€人所得稅問題的同時，是否捫心自問，我們會申報(bào)“如果自己不說其他人就無法知道”的收入嗎？

（三）個人收入監(jiān)管機(jī)制不健全

中國富人數(shù)量從消費(fèi)上就可以倒推出來，但是在稅收結(jié)構(gòu)上卻并沒有體現(xiàn)出這么多富裕階層，不僅是稅制的問題，而更是征管的問題。長期以來，我國的稅收征管機(jī)制，是建立在以企業(yè)納稅人為主要征管對象、以間接稅為主要征管內(nèi)容的基礎(chǔ)上，缺乏對自然人及直接稅的有效征管機(jī)制。個人取得收入包括勞動收入、資本收入、財(cái)產(chǎn)收入，等等，過去更多基于源泉控制而建立的收入監(jiān)管機(jī)制，輕車熟路而且易于操作。在非勞動收入大為增加的情形下，收入監(jiān)管則表現(xiàn)的力不從心，收入不透明，特別是高收入人群的收入不透明的情況還廣泛存在。目前難以全面了解人們的真實(shí)收入情況，更難掌握一個家庭的全部真實(shí)收入情況。這種情形，是造成我國個稅改革遲遲未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的重要原因之一。

（四）社會協(xié)稅護(hù)稅機(jī)制不完善

我國目前稅務(wù)機(jī)關(guān)與財(cái)政、社保、公安、銀行、工商、財(cái)產(chǎn)登記管理等部門的信息還未能共享，尤其國稅系統(tǒng)與地稅系統(tǒng)都不能信息互通互聯(lián)，納稅檔案和征管信息不能有效整合。各部門、各單位在部門利益或單位利益驅(qū)使下長期形成的信息壟斷和壁壘，致使信息溝通不暢，根本上不存在協(xié)稅護(hù)稅的主動作為。李克強(qiáng)總理就痛批諸如“我媽是我媽”之類的“神證明”，強(qiáng)調(diào)必須以法律法規(guī)為依據(jù)，取消一切無根據(jù)的證明和簽字。

（五）征管水平有待提高

美國聯(lián)邦稅務(wù)局以10萬左右的員工每年征收超過2萬億美元的稅收，處理超過2億份的納稅申報(bào)單，擁有百萬之眾的中國稅務(wù)大軍，人數(shù)不可謂不多，但征收效率并不很高。為適應(yīng)混合課征制下對稅收征管新的要求，稅務(wù)人員的征管意識、征管資源和征管技能還有待提高，征管手段有待更新。

二、個人所得稅征管的改革措施

（一）改革申報(bào)制度

首先，調(diào)整申報(bào)范圍。對分類與綜合的混合課征制度設(shè)計(jì)有前瞻性認(rèn)識，連續(xù)性、經(jīng)營性、勞動性的所得實(shí)行自行申報(bào)，綜合征收；對資本性和偶然性的所得則實(shí)行源泉扣繳，分項(xiàng)征收。如此一來，自行申報(bào)的范圍將增加，源泉扣繳的范圍將會縮小。

其次，改變申報(bào)內(nèi)容。綜合征收部分在收入?yún)R總基礎(chǔ)上；再確定費(fèi)用扣除項(xiàng)目，在全國范圍內(nèi)應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定，包括食品、衣物等必要消費(fèi)的費(fèi)用扣除、子女教育費(fèi)用扣除、贍養(yǎng)老人費(fèi)用扣除、社會保險(xiǎn)費(fèi)用扣除、商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用扣除、房貸支出扣除等；確定了費(fèi)用扣除項(xiàng)目之后，再通過對各地區(qū)消費(fèi)水平、社會保障水平的統(tǒng)計(jì)，確定合理的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)。相應(yīng)的，申報(bào)內(nèi)容會發(fā)生很大變化。

再次，完善雙向申報(bào)制度。在強(qiáng)化源泉扣繳制度的同時，實(shí)行雙向申報(bào)，使收益人與支付人之間，或者，雇員與雇主之間，實(shí)現(xiàn)相互映證和監(jiān)督，即增強(qiáng)申報(bào)人的納稅意識和責(zé)任，又保護(hù)申報(bào)人的合法權(quán)益。

最后，爭取申報(bào)方式可選擇。采用“個人單獨(dú)申報(bào)”、“夫妻聯(lián)合申報(bào)”或“家庭申報(bào)”等多種方式，允許納稅人選擇。以家庭為單位申報(bào)“個稅”符合國際慣例，有利于與國際稅收慣例接軌。

（二）提高居民納稅意識

首先，全社會要更加重視個人所得稅。個人所得稅是1994年稅制改革以來收入增長最為強(qiáng)勁的稅種之一，目前已成為國內(nèi)稅收中的第四大稅種，在部分地區(qū)已躍居地方稅收收入的第二位，成為地方財(cái)政收入的主要來源。個人所得稅越發(fā)重要，這是不可否認(rèn)和無法回避的。

其次，要加強(qiáng)在征管法框架下的個人所得稅自行申報(bào)制度為重點(diǎn)內(nèi)容的稅法宣傳。使居民明確稅法在我國法制國家建設(shè)中的重要性和嚴(yán)肅性，尤其認(rèn)清個人所得稅和征管法的重要意義，認(rèn)清自行申報(bào)的重要意義，增強(qiáng)納稅人自覺納稅觀念。要認(rèn)清在相關(guān)法律的修改完善后，個人將面臨與企業(yè)法人一樣的稅收強(qiáng)制措施。確立個人主動報(bào)稅、政府依法征稅的法制環(huán)境。

再次，建設(shè)我國稅文化。結(jié)合我國大力開展文化建設(shè)的契機(jī)，積極建設(shè)個人所得稅稅收文化，樹立宣傳自覺申報(bào)納稅的典型，也要揭批不自覺申報(bào)納稅的典型，使稅收融入居民的物質(zhì)生活和精神情操。平復(fù)社會仇富心理，推動自覺申報(bào)納稅，規(guī)范個稅征管秩序。

（三）建立社會協(xié)稅護(hù)稅的協(xié)調(diào)機(jī)制

首先，提高協(xié)稅護(hù)稅意識。在對個人的稅法宣傳基礎(chǔ)上，加大對涉稅信息的各部門、各單位的協(xié)稅護(hù)稅義務(wù)的宣傳，提高協(xié)稅護(hù)稅意識。要使相關(guān)部門和單位認(rèn)清稅收形成的財(cái)政收入將直接影響財(cái)政支出的基礎(chǔ)，進(jìn)而影響部門和單位的經(jīng)費(fèi)和個人收入，提高協(xié)稅護(hù)稅的自覺性和主動性。

其次，建立全社會協(xié)稅護(hù)稅機(jī)制。以政府為主導(dǎo)，運(yùn)用財(cái)政預(yù)算手段、法律手段、信息技術(shù)手段，協(xié)調(diào)稅務(wù)與財(cái)政、銀行、海關(guān)、公安、民政、社保、工商等部門和有關(guān)中介機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)聯(lián)系和信息交流，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托逐步實(shí)現(xiàn)同有關(guān)部門的聯(lián)網(wǎng)，形成社會辦稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)。各部門和單位與稅務(wù)部門實(shí)現(xiàn)涉稅信息共享，對有關(guān)涉稅信息應(yīng)按稅務(wù)機(jī)關(guān)要求及時準(zhǔn)確提供。

最后，推進(jìn)相關(guān)部門配套改革。改革個人收入分配制度，增加分配的透明度和規(guī)范性，做到福利工資化，工資貨幣化，消除灰色收入。金融部門完善存款實(shí)名制管理，擴(kuò)大非現(xiàn)金結(jié)算業(yè)務(wù)，加強(qiáng)對現(xiàn)金使用的管理。建立個人財(cái)產(chǎn)實(shí)名登記制度，對個人存量財(cái)產(chǎn)如金融資產(chǎn)、房地產(chǎn)及汽車等實(shí)行實(shí)名登記制度。建立征信制度，增強(qiáng)涉稅信息的采集和管理。

（四）健全個人收入監(jiān)管機(jī)制

首先，要建立健全個人信息系統(tǒng)。個人所得稅綜合征收部分需要征收部門具有強(qiáng)大的個人信息收集能力。以美國為例，征稅機(jī)關(guān)要確定申報(bào)主體、納稅人所得、扣除標(biāo)準(zhǔn)、稅收抵免項(xiàng)目等，由此可以粗略了解到，采用混合所得稅制度需要掌握的個人信息數(shù)量之多。對個人信息的掌握是我們現(xiàn)在改革的難點(diǎn)。為此，要建立以自然人為單位的全面收入和財(cái)產(chǎn)信息稅務(wù)登記制度，并構(gòu)建起全國統(tǒng)一的涉稅信息服務(wù)中心，促成征收部門把個人收入和財(cái)產(chǎn)情況全面掌握。在此基礎(chǔ)上形成家庭納稅登記信息和家庭信息檔案，完善混合征收制下多種申報(bào)方式的信息體系。以當(dāng)前中國的國力和國勢，近年內(nèi)完全可以實(shí)現(xiàn)這些涉及多系統(tǒng)、多方面信息的集成、整合，建立健全個人信息系統(tǒng)。

其次，在技術(shù)上建立統(tǒng)一納稅人識別號。為每個納稅人建立一個唯一的終身不變的納稅人識別號，并且該號與居民身份證號、社保號或居住證號掛鉤，與相關(guān)部門實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)網(wǎng)，便于對納稅人收入和財(cái)產(chǎn)的監(jiān)控。此前，由國稅總局、財(cái)政部起草了《中華人民共和國稅收征收管理法修訂草案（征求意見稿）》。根據(jù)草案，要建立包括自然人在內(nèi)、覆蓋全面的納稅人識別號。以次為契機(jī)，加快實(shí)施個人所得稅征管制度改革。

最后，建立監(jiān)管監(jiān)測體系。為了保證個人自行申報(bào)制度的正常運(yùn)行，政府監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管力度， 積極推進(jìn)稅務(wù)部門對個人各項(xiàng)所得信息收集、處理和監(jiān)控系統(tǒng)，尤其是監(jiān)控和測評系統(tǒng)。通過計(jì)算機(jī)管理信息網(wǎng)，對個人的重要收入如工資、獎金、勞務(wù)報(bào)酬以及從其他渠道取得的收入進(jìn)行計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控和稽核，形成有效的個人收入控管體系，并及時對個人所得稅征管工作進(jìn)行測評，提高對收入的監(jiān)控能力和征管水平。將個人的涉稅信息納入誠信記錄，并形成監(jiān)測體系的考核指標(biāo)，作為個人信用評價(jià)體系的一項(xiàng)重要參考指數(shù)，影響其貸款、投資等經(jīng)濟(jì)活動，圍堵稅收不誠信行為。

（五）強(qiáng)化稅收征管技術(shù)

首先，增強(qiáng)征管改革信心。當(dāng)前的征管水平較難適應(yīng)混合所得稅的征管要求，但是在信息化技術(shù)進(jìn)步和我國市場規(guī)則完善、法制建設(shè)等基礎(chǔ)上，社會期待為稅制改革提供了動力。采取綜合與分類相結(jié)合的混合課征模式，通過積極作為完全可以形成倒逼作用，有利于完善對個人所得稅的有效征管機(jī)制，促進(jìn)征管水平上一個新臺階。

其次，加強(qiáng)稅源監(jiān)控。調(diào)整征管資源結(jié)構(gòu)，改變重征輕管的作法，更多的征管資源要傾斜于稅源監(jiān)控監(jiān)測上，使征收管理處于更加主動靈活地位，更有利地保障征收的合法與合理。

最后，加快稅收信息化建設(shè)。實(shí)現(xiàn)國稅與地稅信息聯(lián)網(wǎng)，稅務(wù)機(jī)關(guān)省級聯(lián)網(wǎng)直至全國聯(lián)網(wǎng)，建立綜合信息平臺。將個人所得稅的混合課征改革納入金稅工程建設(shè)，形成全國個人收入信息管理系統(tǒng)，強(qiáng)化征管信息網(wǎng)絡(luò)管理，保障改革的有效實(shí)施。

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