淺析我國行政執(zhí)行強(qiáng)制制度

羅攀

摘 要 稅務(wù)行政強(qiáng)制作為行政強(qiáng)制在稅收領(lǐng)域的適用，隨著稅收在我國經(jīng)濟(jì)生活中地位和作用的日益顯著而受到人們的關(guān)注，本文針對稅務(wù)行政強(qiáng)制的法律環(huán)境保障及稅務(wù)行政強(qiáng)制制度本身存在的缺陷和完善，從行政強(qiáng)制的立法思考，行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行的分界，行政強(qiáng)制措施的立法，及行政機(jī)關(guān)違反《行政強(qiáng)制法》的法律責(zé)任角度進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞 行政強(qiáng)制；立法；稅務(wù)

一、行政強(qiáng)制的概述

為了規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，2011年6月30日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議通過了《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》，自2012年1月1日起施行。這是我國行政法制建設(shè)領(lǐng)域的又一部重要法律。它既是一部規(guī)范政府權(quán)力的法律，同時也是一部保護(hù)公民權(quán)利的法律。稅務(wù)行政強(qiáng)制，是稅法賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要權(quán)力，是保證國家稅收及時足額入庫，打擊偷逃騙稅，維護(hù)稅法和稅務(wù)機(jī)關(guān)尊嚴(yán)的重要法律手段。稅務(wù)行政強(qiáng)制作為行政強(qiáng)制的一種，一方面體現(xiàn)在征稅主體（稅務(wù)機(jī)關(guān)）對于納稅主體行為的評判過程中，另一方面則體現(xiàn)在征稅行為受阻后其內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)上。為了實(shí)現(xiàn)稅收征收管理職能，維護(hù)依法治稅的良好外部環(huán)境，無論納稅人是否主動履行義務(wù)，稅務(wù)行政強(qiáng)制都是不可缺少的。由于我國的法制建設(shè)起步較晚，行政強(qiáng)制制度的不夠完善，才造成了在稅收征收管理過程中一些強(qiáng)征強(qiáng)收行為的發(fā)生。在實(shí)施行政強(qiáng)制過程中，要把握好行政強(qiáng)制的合法性原則、適當(dāng)原則、教育與強(qiáng)制相結(jié)合原則、禁止利用行政強(qiáng)制權(quán)謀取利益原則、保障當(dāng)事人程序權(quán)利和法律救濟(jì)權(quán)利原則。

二、行政強(qiáng)制的立法思考

行政強(qiáng)制立法的立法目的主要有三個方面，一是賦予行政主體必要的手段，保證行政主體履行職責(zé)；二是規(guī)范行政強(qiáng)制領(lǐng)域的“濫”、“亂”、“軟”問題，維護(hù)公共利益和公共秩序；三是對行政強(qiáng)制進(jìn)行規(guī)范，避免和防止權(quán)力的濫用，以保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。有專家形象地說：“這是一個天平，要把它擺平，既要給行政機(jī)關(guān)權(quán)力，又要給老百姓救濟(jì)和保護(hù)?！毙姓?qiáng)制的立法目的主要包括以下幾個方面：

（一）保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，保證行政主體履行職責(zé)。行政強(qiáng)制在行政管理中是行政機(jī)關(guān)不可或缺的一種方式。其一，因其直接強(qiáng)制所產(chǎn)生的行政效率，行政強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)及其工作人員較為青睞的權(quán)力之一，嚴(yán)重威脅著公民權(quán)利和自由。其二，行政強(qiáng)制是一種直接作用于行政相對人人身和財產(chǎn)的“物理性”權(quán)力，容易侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，引起行政相對人的不滿，甚至激化矛盾。因此，亟須法律對行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制權(quán)力予以必要的限制和監(jiān)督，防止行政執(zhí)法的隨意性過大。如果沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可能通過多種方式自授或者尋求他授行政強(qiáng)制權(quán)，這可能是出于行政管理的實(shí)際需要和合理需求，也不免有行政權(quán)自我擴(kuò)張的私欲。為此，《行政強(qiáng)制法》中有關(guān)行政強(qiáng)制的規(guī)定應(yīng)運(yùn)而生。

（二）規(guī)范行政強(qiáng)制領(lǐng)域的“濫”、“亂”、“軟”問題，維護(hù)公共利益和公共秩序。在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法環(huán)境中，行政強(qiáng)制濫用、亂用和無用的現(xiàn)象數(shù)不勝數(shù)，因此，行政強(qiáng)制的存在有其合理性。因?yàn)槿绻：ι鐣蚬竦倪`法行為和危險事件發(fā)生，行政機(jī)關(guān)卻不能及時釆取強(qiáng)制措施加以預(yù)防和制止，或行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出了公民必須履行某一義務(wù)的決定，公民卻可以置之不理，行政機(jī)關(guān)對此無能為力，行政機(jī)關(guān)就將無法履行其保護(hù)社會公共利益、保護(hù)公民合法權(quán)益的職責(zé)；或者，它將毫無權(quán)威，國家行政管理將無法順利進(jìn)行。可見，行政強(qiáng)制在實(shí)際生活中是必不可少的。因此，如果不對行政強(qiáng)制予以合理的立法規(guī)范，既有可能使得行政權(quán)力、行政決定濫用、亂用現(xiàn)象頻頻發(fā)生，也有可能使得行政管理、行政執(zhí)法不能做到令行禁止，導(dǎo)致行政效能無用，無法履行行政管理職責(zé)。

（三）對行政強(qiáng)制進(jìn)行規(guī)范，避免和防止權(quán)力的濫用，以保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。行政強(qiáng)制兼顧公共利益和行政相對人的合法權(quán)益，既保障行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，也要保護(hù)社會公眾的合法權(quán)益，這一點(diǎn)在《行政強(qiáng)制法》的立法中有諸多體現(xiàn)。規(guī)范和限制行政強(qiáng)制的設(shè)定、實(shí)施方式和實(shí)施程序的目的是為了規(guī)范和限制行政強(qiáng)制的行使，保證行政強(qiáng)制不侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。《行政強(qiáng)制法》這一部名為“強(qiáng)制法”的立法宗旨并不是要任意擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，為某些行政違法行為撐腰打氣，而在于防止強(qiáng)制力的濫用，試圖把強(qiáng)制權(quán)運(yùn)用到最小、最少，處處體現(xiàn)的是保護(hù)公民權(quán)益的立法精神，而《行政強(qiáng)制法》中的行政強(qiáng)制也將成為公民抵御強(qiáng)制權(quán)力侵害的盾牌?！缎姓?qiáng)制》法作為一部保護(hù)行政相對人合法權(quán)益、維護(hù)公平與正義、促進(jìn)社會和諧的法律宗旨不言而喻。

三、“行政強(qiáng)制措施”與“行政強(qiáng)制執(zhí)行”的分界

將“行政強(qiáng)制措施”與“行政強(qiáng)制執(zhí)行”清晰分界，有助于立法機(jī)關(guān)正確地分別設(shè)定行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行，有助于行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政強(qiáng)制中運(yùn)用正確的強(qiáng)制手段，有助于行政機(jī)關(guān)正確地分別遵循行政強(qiáng)制措施的程序和行政強(qiáng)制執(zhí)行的程序。有助于防止誤將行政強(qiáng)制措施作為行政強(qiáng)制執(zhí)行申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，有助于對以往行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行進(jìn)行有效梳理和清理，有助于人民法院確定行政訴訟中的司法管轄制度。

根據(jù)第9條規(guī)定，行政強(qiáng)制措施的種類有：（一）限制公民人身自由；（二）查封場所 設(shè)施或者財物；（三）扣押財物；（四）凍結(jié)存款 匯款；（五）其他行政強(qiáng)制措施

第12條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行的手段有：（一）加處罰款或者滯納金；（二）劃撥存款 匯款；（ 三） 拍賣或者依法處理查封扣押的場所設(shè)施或者財物；（四）排除妨礙恢復(fù)原狀；（ 五） 代履行；（六）其他強(qiáng)制執(zhí)行方式。

無論行政強(qiáng)制措施還是行政強(qiáng)制執(zhí)行，都是行政強(qiáng)制機(jī)關(guān)（行政機(jī)關(guān)或人民法院）以強(qiáng)制手段迫使當(dāng)事人的行政義務(wù)得到履行。然而，這種義務(wù)內(nèi)容是不作為或容忍義務(wù)者，是行政強(qiáng)制措施，如果這種義務(wù)是作為義務(wù)者，那就是行政強(qiáng)制執(zhí)行。這是最為關(guān)鍵的內(nèi)質(zhì)層次的區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)。行政強(qiáng)制措施具有暫時性，屬于中間行為，行政強(qiáng)制執(zhí)行屬于最終行為。

四、行政機(jī)關(guān)違反《行政強(qiáng)制法》的法律責(zé)任

行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制，有下列情形之一的，由上級行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門責(zé)令改正，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給與處分：（1）沒有法律、法規(guī)依據(jù)的；（2）改變行政強(qiáng)制對象、條件、方式的；（3）違反法定程序?qū)嵤┬姓?qiáng)制的；（4）違反《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行的；（5）對居民生活采取停止供水供電供熱供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定的；（6）有其他違法實(shí)施行政強(qiáng)制情形的。

行政機(jī)關(guān)將查封、扣押的財務(wù)或者劃撥的存款、匯款及拍賣和依法處理所得的款項(xiàng)，截留、私分或者變相私分的，由財政部門或者有關(guān)部門予以追繳；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予記大過、降級、撤職或者開除的處分。行政機(jī)關(guān)工作人員利用職務(wù)上的便利，將查封、扣押的場所、設(shè)施或者財務(wù)據(jù)為己有的，由上級行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門責(zé)令改正，依法給與記大過降級撤職或者開除的處分。行政機(jī)關(guān)及工作人員利用行政強(qiáng)制權(quán)為單位或者個人謀取利益的，由上級行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門責(zé)令改正，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。行政機(jī)關(guān)違反《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，智靈金融機(jī)構(gòu)將款項(xiàng)劃入國庫或者財政專戶意外的其他賬戶的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

這體現(xiàn)了我國行政強(qiáng)制法的行政主題遵守有法可依有法必依的原則，符合我國社會主義法治建設(shè)的基本要求。

五、完善稅務(wù)行政強(qiáng)制工作的若干建議

（一）加強(qiáng)欠稅管理，從源頭上減少不必要的行政強(qiáng)制

通過加強(qiáng)對欠稅的跟蹤管理，在保證欠稅追繳入庫的前提下盡可能減少不必要的稅務(wù)行政強(qiáng)制執(zhí)行。一是加強(qiáng)日常欠稅清繳工作，利用欠稅公告、納稅信用等級評定、阻止欠稅人出境、行使代位權(quán)和撤銷權(quán)等多種手段提高納稅遵從度；二是要做好稅法宣傳和工作溝通；三是對于信用良好但確實(shí)有困難暫時難以足額納稅的企業(yè)，制定欠稅清繳計劃，幫助企業(yè)清繳欠稅。

（二）加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升執(zhí)法人員的執(zhí)法水平和法制意識

為防范稅務(wù)行政強(qiáng)制執(zhí)行中出現(xiàn)的各類執(zhí)法風(fēng)險，應(yīng)加大對稅收執(zhí)法人員的教育和培訓(xùn)力度，建立一支業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，法律意識高的執(zhí)法人才隊(duì)伍。一是要提高執(zhí)法水平。通過專家講座、學(xué)習(xí)交流、案例分析等方式，提升執(zhí)法人員對各項(xiàng)稅收法律法規(guī)的理解能力和正確運(yùn)用法律法規(guī)解決實(shí)際問題的能力。二是要增強(qiáng)法制意識。要注重法制教育，增強(qiáng)依法行政觀念，摒棄“重實(shí)體，輕程序”的錯誤思想，樹立程序優(yōu)先的意識。

（三）建立完善的監(jiān)督機(jī)制，將行政強(qiáng)制執(zhí)行工作納入績效考核

稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)建立完善的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對稅務(wù)行政強(qiáng)制執(zhí)行事前、事中、事后的跟蹤監(jiān)控。一是建立案件移送審查制度，對準(zhǔn)備進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序的案件，移交法制部門進(jìn)行全面審查；二是要規(guī)范稅務(wù)行政強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)施過程中的具體操作；三是進(jìn)行事后復(fù)查，總結(jié)問題與不足，推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)；四是要將行政強(qiáng)制執(zhí)行工作納入績效考核，推動基層稅務(wù)機(jī)關(guān)全面開展強(qiáng)制執(zhí)行工作，促進(jìn)稅務(wù)行政強(qiáng)制執(zhí)行工作不斷完善。

參考文獻(xiàn)：

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[2]王紅君.關(guān)于行政強(qiáng)制法立法的思考