房產稅試點改革存在的問題及制度設計建議

曾鍵

摘要：我國于2011年開始在上海、重慶進行了房產稅的試點改革，但是從試點情況來看，實施效果不如預期。房產稅作為財產稅的一種，目前我國房產稅稅制的改革尚存在很多不完善的地方，本文結合我國當前試點改革運行的情況及國外經(jīng)驗分析，對房產稅功能與制度設計進行分析論述。本文以上海、重慶房產稅試點為例分析了我國房產稅改革的情況，分析了房產稅改革中存在的問題及制約因素，介紹了先進市場經(jīng)濟國家房產稅制度的借鑒內容，最后提出了對房產稅改革制度設計的建議。

關鍵詞：房產稅 試點改革 制度設計建議

一、上海、重慶房產稅試點改革綜述及存在的問題分析

（一）房產稅改革試點情況概述

2009年，國際金融危機，給我國經(jīng)濟增速造成了負面影響，使我國長期積累的經(jīng)濟體制矛盾和問題日益突出，在此背景下，我國發(fā)改委明確提出研究開征物業(yè)稅的政策意見。2010年國務院批準了這項建議，提出“逐步推進房產稅改革”的戰(zhàn)略方針。在2011年，國務院決定在1月28日起，上海、重慶這兩個直轄市率先進行房產稅改革試點。

但是目前從實施效果來看，社會上對此存在較大爭議，主要集中于社會各界對房產稅的法理，普遍認為不夠正當，目前我國對房產稅原定的擴圍計劃被暫停，這說明已有的重慶、上海的房產稅改革試點并不成功，存在很多問題，在抑制房產價格，增加地方稅收上，并沒有實現(xiàn)預期的作用，目前想要在全國推廣，準備工作和時期也不夠成熟。

（二）房產稅改革現(xiàn)狀分析

總體來說，在上海、重慶的試點改革，效果和預期目標比起來，相差較多。本文將作以下觀點的闡釋：

從制度上看，上海試點區(qū)域為上海市的行政區(qū)域范圍內，征稅對象為新購的第二套及以上的居住用房產，不是上海市戶籍的，只要新購住房就要繳納房產稅；納稅人為居住用房產產權所有人，計稅依據(jù)為交易價格的70%，稅率包括0.4%和0.6%兩檔，人均60平方米以下為免稅面積。應納稅額計算公式上，為應稅面積×單位面積房價×相應稅率×70%。

重慶試點方案是，以本市戶籍居民的獨棟商品居住用房產、高檔居住房產為征稅對象；無重慶戶籍且無工作、無企業(yè)的個人，以新購的第二套及以上的居住用房產為征稅對象。納稅人同樣為居住用房產產權所有人，按照交易價格征稅。稅率包括0.5%、1%、1.2%三檔。原有的住房，以人均180平方米以下為免稅面積，新購的住房，以人均100平方米以下為免稅面積。應納稅額計算公式上，為應稅面積×單位面積房價×相應稅率。

但是按照2014年上海公開披露的預算草案來看，預計房產稅征收額為27.6億元，而同年土地出讓金收入預計不低于1700億元，可見房產稅對上海財政收入的貢獻額是非常微小的。重慶市房產稅為財政收入帶來的增量，更是可以忽略不計。

而且據(jù)上海統(tǒng)計局發(fā)布的相關數(shù)據(jù)顯示，2013年年末，上海新建商品住房銷售價格同比上年增幅為14.2%，重慶也同樣呈現(xiàn)新商品住房銷售價格上升的態(tài)勢，可見房產稅試點改革，既沒有降低房價，對地方財政收入的增幅，作用也非常有限。

（三）房產稅改革中存在的問題

經(jīng)觀察，上海、重慶的房產稅試點改革，效果離預期相差甚遠，也存在很多問題，總結分析有以下幾點：

1、試點改革中征稅環(huán)節(jié)僅局限于銷售環(huán)節(jié)

滬渝兩地的房產稅試點方案都集中于房屋銷售環(huán)節(jié)，而且計稅依據(jù)以房地產市場交易價格為基礎，對房屋保有環(huán)節(jié)缺乏課稅，計稅依據(jù)沒有以市場評估價格為準，導致試點地區(qū)房產稅的房價調節(jié)作用沒有發(fā)揮出來，試點地區(qū)的商品房價格仍然保持升勢。而且，按照固定的稅率征收房產稅，并沒有考慮到房屋所在區(qū)域、用途和價值等其他因素，這使房產稅稅率缺乏彈性，調節(jié)貧富分化的作用沒有發(fā)揮出來。

2、試點改革中征稅范圍比較狹隘

滬渝兩地的房產稅試點方案中，征稅范圍，僅限于增量房產和部分存量的高端住宅，并不涉及廣大的存量房，這么狹隘的征稅對象大大限制了房產稅為財政收入增收作用的發(fā)揮，也使得在試點改革中，房產稅遠沒有成為這兩地的主體稅種。

3、試點改革的較低稅率難以對收入分配發(fā)揮調節(jié)作用

滬渝兩地的房產稅試點方案，使房產稅實質上變成了住房高端消費交易調節(jié)稅，征稅范圍沒有囊括多種產權形式的房產，也無法對擁有多套存量住房的群體征稅。滬渝兩市在商品房銷售環(huán)節(jié)設計的差別化稅率，體現(xiàn)不出納稅人的繳稅能力，也無法對收入分配格局進行調節(jié)。

4、試點改革中的房產稅沒有對當前繁雜的房地產稅費制度進行改革

目前涉及房地產的稅收就達到了12種，相關的政府收費項目達到了56項，如果房地產稅收項目沒有進行削減，而盲目增加房產稅，會增加納稅人的稅負，降低其稅收遵從度，這大大降低了房產稅改革在社會民眾心中的正當性和合理性。

二、發(fā)達國家征收房產稅的經(jīng)驗

在先進市場經(jīng)濟國家中，房產稅制度已經(jīng)比較成熟，也起到了增加地方稅收收入，抑制房地產市場非理性投資行為的作用。值得我國學習借鑒，總結如下：

（一）房產稅成為地方政府的重要財政收入

在先進市場經(jīng)濟國家中，房產稅劃歸地方政府所有，成為主體稅種，且稅源非常穩(wěn)定。例如美國房產稅稅收，要占到地方稅收收入的八成，各國地方政府對房產稅極為重視。

（二）按照“稅制簡、稅基寬、稅率低”等原則設計

例如英國目前的房地產稅，僅包括住房財產稅（類似我國房產稅）和營業(yè)房屋稅，相關稅制大大簡化，避免了重復征稅現(xiàn)象，降低稅收征管成本，也提高了稅收管理效率。而且先進市場經(jīng)濟國家房產稅征收范圍要寬得多，囊括增量房、存量房在內的所有不動產，而宗教、慈善、公共事業(yè)單位擁有的房產一般免征房產稅；這些國家房產稅率普遍較低，例如德國房產稅率就較低，為1%-1.5%之間，這使得房產稅推行阻力較小，也起到了調節(jié)房地產市場的作用。

（三）計稅依據(jù)非常明確

在先進市場經(jīng)濟國家中，房產稅計稅依據(jù)，多為房地產評估價值、資本價值等。如美國、加拿大等國家，房產稅稅基為土地及其建筑物的基本價值。英國房產稅稅基為樓房、公寓等的市場價值。按照評估價值或資本價值，作為稅基的方法，能夠準確反映納稅人的不動產持有狀況，也能使房產稅收入，隨著房價上漲而增多，有利于稅收管理的科學合理與公平公正。

（四）房地產相關的財產評估體系比較規(guī)范和完善

很多成熟市場經(jīng)濟國家，都有著比較完善的財產評估體系，評估技術工具也較先進。例如英國、澳大利亞等國家有專門的機構來從事房地產稅基評估；而美國、加拿大等國家，是由專業(yè)的社會評估機構來從事房地產稅基評估。在評估方法上，發(fā)達市場經(jīng)濟國家一般采用市場價值估價法，例如美國、加拿大、德國等國家，就采用市場價格法、成本法、收益法等等。英國、中國香港、新加坡等國家和地區(qū)，多采用租金估價法。

綜上所述，市場經(jīng)濟成熟發(fā)達的國家，已經(jīng)有了較科學、健全的房產稅體制，我國應當積極借鑒發(fā)達國家的改革經(jīng)驗，結合我國具體國情，制定完善的房產稅稅制，設計一套科學、可行的房產稅改革路徑?？傮w上看，我國房產稅，需要在征稅范圍、征稅客體與對象、計稅依據(jù)、稅率選擇等要素上，進行科學的設計。

三、對房產稅改革制度設計的建議

為了全面推行房產稅改革，當下我國房產稅改革的首要任務，是進一步完善房產稅制度設計，積極推行配套措施和相關建設，對于房產稅制度的設計，本文認為應當從以下幾方面進行：

（一）征稅對象

房產稅征稅對象應當擴大范圍，應囊括各類型的房產，包括存量房、增量房；包括經(jīng)濟適用房、保障房、商品房、小產權房；包括經(jīng)營性用房和自用居住房屋。這樣才能擴大稅基，起到增加財政收入，促進二手房進入市場流通的作用，有利于房地產市場優(yōu)化配置作用的發(fā)揮。

（二）納稅義務人

考慮到我國房屋產權的復雜性，對房產稅納稅義務人，可將范圍加以擴大，具體為：全民所有產權的，納稅義務人為房屋的經(jīng)營管理單位；共有產權的，納稅義務人為房屋共有人；產權關系不明確的，納稅義務人為代管人或使用人；房屋出典的，出典人為納稅義務人等等。

（三）征稅范圍

征稅范圍上，試點改革的房產稅征收范圍相對狹隘，抑制了房產稅對財政收入的增收作用，可將農村的房產也納入房產稅征稅范圍。同時也應把城市中自有存量的居住用房納入征稅范圍，因為目前我國很多原來的公房已轉變?yōu)閭€人財產，而房產稅本來就屬于財產稅。經(jīng)營性事業(yè)單位的用房也納入房產稅征稅范圍，經(jīng)營性的事業(yè)單位，房產作為資本投入經(jīng)營，理應就創(chuàng)造的收入向國家繳稅，這樣才能體現(xiàn)市場競爭的公平性。例如像廣州這樣的經(jīng)濟發(fā)展比較發(fā)達的城市，由于居民人均收入和資產較高，可以率先實施存量房征稅的模式。

（四）計稅依據(jù)

目前，世界上大多數(shù)發(fā)達市場經(jīng)濟國家，多采用市場評估價值作為房產稅計稅依據(jù)，所以我國房產稅計稅依據(jù)上，也應采用評估價值作為計稅依據(jù)，體現(xiàn)稅收與房價乃至經(jīng)濟發(fā)展水平的同步增長。目前可以按照《房產稅暫行條例》規(guī)定的原則，按照房產原值減除一定比例余值后作為計稅依據(jù)，等到個人房產信息系統(tǒng)建設完備，價值評估技術成熟后，就要按照評估價值作為計稅依據(jù)。

（五）計稅方法

目前房產稅改革最重要的基礎工作是加快實施不動產登記制度的落實，實現(xiàn)全國范圍內的不動產信息聯(lián)網(wǎng)。這樣便可摸清我國居民的不動產資產情況，有利于測算房產稅的規(guī)模，推動房產稅改革的加速進行。

目前我國開征房產稅的目的是為了抑制房價過快增長，以實現(xiàn)調節(jié)貧富分化，抑制投機性不動產消費。所以房產稅應當以高端住宅、新增房產、多套房的房主為征稅重點，不宜以普通百姓為征稅對象。所以房產稅改革，應當參照個人所得稅的計稅方法和征收模式，設定房產稅的起征點。理論界有兩種建議，一種是日本模式，即對家庭的第一套房產不征稅，第二套房產開始征稅，但是稅率從低。第二種是按照面積征稅，規(guī)定人均住房面積在一定面積以上才征收房產稅。

本文認為以面積征稅在我國這樣地區(qū)發(fā)展不平衡，不動產登記工作不完善的情況下，是難以做到公平征稅的，因為有的地區(qū)經(jīng)濟落后，相對房價較低，所以房屋面積相對較大，即使是同一個城市也有人口相對稀疏的區(qū)域，所以以住房面積作為擁有資產多寡的判斷依據(jù)是不科學的，另外不動產登記工作尚未完善，住房面積這一數(shù)據(jù)存在相當大的水分，以面積征收容易出現(xiàn)逃稅、漏稅等行為。所以我國應當選擇以房產的數(shù)量和價值作為征收依據(jù)，另外對于高端住宅，也要征收房產稅。

我國人多地少，土地資源較短缺，所以居住類房地產，是不宜作為投資類商品的，因為一旦居住類房地產作為投資品，容易導致價格暴漲暴跌，影響社會穩(wěn)定。所以應當參照個人所得稅征收模式，對多套房產的持有者、高端房產的持有者，按照市場價格（或評估價格）來征收房產稅，并且按照累進稅率，房產越多、高端房產的價格越高，則稅率越重，使得擁有三、四套房產的持有者，其房產稅負遠高于擁有二套房產的持有者。這樣能有效抑制房價的過快增長。

（六）稅率選擇

房產稅應采取差別化的累進稅率，以更適合我國各收入階層的實際情況，例如對中低收入階層設計減免條款，對中產階層，有序提高房產稅稅率；對于擁有多套住房，或擁有高端住房的高收入群體，應通過累進稅率增加其納稅額度，以起到調節(jié)收入分配結構的作用。

房產稅中央政府可立法制定稅率幅度，地方政府可根據(jù)實際情況在規(guī)定檔次內適當浮動制定本地房產稅利率水平，按照國際慣例，結合我國居民的稅負承受能力，而房產稅從政府改革的意圖來看，應屬于財產稅范圍內，按照國際市場經(jīng)濟運行經(jīng)驗，財產稅稅率一般3%至10%之間，所以本文建議第一套住房免征房產稅，第二套房產的稅率不應超過3%，而且要根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平來制定因地制宜的稅率。第三套、第四套房產的房產稅率要采用累進制進行遞增，參照個人所得稅率，可以規(guī)定在20-40%的范圍內，而高端住宅，例如豪宅，也應當規(guī)定從重的稅率。

（七）盡快落實不動產信息聯(lián)網(wǎng)

我國應當采用立法手段，加快不動產登記制度的實施，盡快落實不動產信息聯(lián)網(wǎng)。由于房產稅是地方稅種，應當以省、直轄市為單位，盡快公開不動產信息的網(wǎng)絡化，讓本地居民對自己的房產信息有清晰的了解。建議新的房產稅試點城市在此基礎上，按照不同的征收管理方法、不同的稅率、優(yōu)惠政策，由網(wǎng)絡稅收軟件，自動算出每個業(yè)主的房產稅，讓我國公民對不同稅率、不同征收模式下的房產稅情況有清晰的了解，然后展開網(wǎng)絡投票，讓廣大人民群眾選出適宜的房產稅征收管理模式和稅率。

四、結束語

本文對滬、渝房產稅試點在短期和中長期的政策效應研究中，發(fā)現(xiàn)目前房產稅的試點方案雖各有各的特點，但在調控房價方面成效不明顯。因此，為了達到房產稅調節(jié)經(jīng)濟上的預期目的，應當結合國外先進經(jīng)驗，重新進行改革的頂層設計。通過對房地產市場多管齊下的措施，推動房產稅改革進一步適應我國國情，進而實現(xiàn)房地產市場的健康和規(guī)范發(fā)展。

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