論我國房產(chǎn)稅立法首要目標(biāo)的定位

彭立峰

摘 要：西方各發(fā)達(dá)國家因?yàn)榻?jīng)濟(jì)狀況、政治制度等具體國情不同，其房產(chǎn)稅立法的首要目標(biāo)也有所區(qū)別。囿于我國的現(xiàn)實(shí)國情，房產(chǎn)稅在可以預(yù)見的很長時(shí)期內(nèi)很難有效調(diào)控住房市場和籌集豐沛的財(cái)政收入，但可以有效調(diào)節(jié)貧富差距。這就決定了我國當(dāng)前房產(chǎn)稅立法的首要目標(biāo)不應(yīng)定位于調(diào)控住房市場或成為地方支柱性財(cái)源，而應(yīng)務(wù)實(shí)地定位于調(diào)節(jié)收入分配、縮小貧富差距。

關(guān)鍵詞：房產(chǎn)稅；貧富差距；收入調(diào)節(jié)

中圖分類號(hào)：D922.38 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）30-0069-03

房產(chǎn)稅立法已被列入全國人大的立法規(guī)劃，明確立法目標(biāo)是房產(chǎn)稅立法的前提和基礎(chǔ)。由于對(duì)房產(chǎn)稅的收入功能、調(diào)控功能和調(diào)節(jié)功能側(cè)重不同，國內(nèi)對(duì)房產(chǎn)稅立法首要目標(biāo)的定位眾說紛紜，爭議頗大。

一、調(diào)控住房市場

面對(duì)高房價(jià)和高空置率并存的我國樓市，有人認(rèn)為只要征收房產(chǎn)稅，“房價(jià)就會(huì)應(yīng)聲而落，立竿見影?！盵1] 在一些官方的文件中，房產(chǎn)稅往往也被視為調(diào)控住房市場、引導(dǎo)居民住房消費(fèi)的工具。部分學(xué)者強(qiáng)調(diào)房產(chǎn)稅的調(diào)控功能，認(rèn)為房產(chǎn)稅法的首要目標(biāo)應(yīng)定位于合理利用資源[2]。但筆者認(rèn)為，該觀點(diǎn)頗值商榷，主要理由如下：

（一）國際經(jīng)驗(yàn)表明，房產(chǎn)稅不能有效調(diào)控房地產(chǎn)市場

雖然部分發(fā)達(dá)國家在房產(chǎn)稅法中明確規(guī)定，征收房產(chǎn)稅是為了提高土地和房產(chǎn)的使用效率，防止各類投機(jī)行為，但是從實(shí)踐層面來看，其效果并不理想。例如在美國21世紀(jì)初的房地產(chǎn)泡沫中，房地產(chǎn)稅的作用極其微弱。而日本原大藏省次長神原英貿(mào)坦言，日本房地產(chǎn)稅從來沒有起到抑制房價(jià)的作用。韓國最初是為了抵制房地產(chǎn)投機(jī)而引入不動(dòng)產(chǎn)稅，但在20世紀(jì)80年代末就已經(jīng)轉(zhuǎn)為財(cái)政目的。而很多發(fā)展中國家試圖通過房產(chǎn)稅制改革來調(diào)控房地產(chǎn)市場，最終非但未能如愿反倒導(dǎo)致稅制扭曲等一系列問題。

（二）房產(chǎn)稅很難對(duì)我國住房市場產(chǎn)生重大影響

雖然從理論上說，在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)開征房產(chǎn)稅，可以對(duì)房地產(chǎn)供需雙方形成稅負(fù)約束，從而使得高房價(jià)存在被抵制、房地產(chǎn)投機(jī)行為被收斂的可能性。但是，我國滬渝兩市試點(diǎn)房產(chǎn)稅的實(shí)踐表明其抑制房價(jià)的作用并不顯著。

其成因復(fù)雜，但最根本的原因是我國住房市場的特殊性。一方面從供給的角度而言，房產(chǎn)稅在房產(chǎn)成本（主要包含土地成本、開發(fā)成本和相關(guān)稅費(fèi)等）中所占比重很小，難以對(duì)房產(chǎn)供給產(chǎn)生大的影響。另一方面從需求的角度而言，城鎮(zhèn)化、嬰兒潮和投資渠道單一等原因?qū)е挛覈慨a(chǎn)需求剛性強(qiáng)，房產(chǎn)稅難以對(duì)房產(chǎn)需求產(chǎn)生大的影響。在剛性需求的情況下，開征房產(chǎn)稅很可能不僅無法打擊房地產(chǎn)投機(jī)，反而會(huì)使民眾被迫接受稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁。因此在可以預(yù)見的很長時(shí)期內(nèi)，我國房產(chǎn)稅的調(diào)控作用必然是極其微弱的。

綜上所述，筆者認(rèn)為調(diào)控住房市場、提高不動(dòng)產(chǎn)資源配置效率是房產(chǎn)稅法“不能承受之重”[3]，故不應(yīng)作為房產(chǎn)稅立法的首要目標(biāo)。

二、地方政府的支柱性財(cái)源

伴隨著“營改增”和土地出讓金的下降，我國很多地方政府財(cái)政壓力加劇，迫切需要開辟新的財(cái)源，故積極擁護(hù)開征房產(chǎn)稅。部分學(xué)者也強(qiáng)調(diào)房產(chǎn)稅的收入功能，認(rèn)為房產(chǎn)稅立法的首要目標(biāo)應(yīng)定位于“地方政府的支柱性財(cái)源”[4]。但筆者認(rèn)為，該觀點(diǎn)亦待商榷，這主要是因?yàn)椋?/p>

（一）“寬稅基”的稅制設(shè)計(jì)將極大地強(qiáng)化改革阻力

從稅制角度而言，“寬稅基”是房產(chǎn)稅充分實(shí)現(xiàn)其收入功能的必要條件。例如在美國，只有公共、宗教、慈善等機(jī)構(gòu)的不動(dòng)產(chǎn)可以免稅，其余的不動(dòng)產(chǎn)均屬于應(yīng)稅不動(dòng)產(chǎn)；在英國，只有學(xué)生、未成年人、外交人員和殘疾人員可以免稅，其他的住房所有者或承租者均為房產(chǎn)稅納稅人。得益于“寬稅基”下的普遍征收，房產(chǎn)稅在美國、英國和加拿大等發(fā)達(dá)國家成為了地方政府最主要的稅收收入來源。

但是，如果我國在開始全面推行房產(chǎn)稅之時(shí)就如此普遍征收，勢必將絕大多數(shù)社會(huì)成員納入房產(chǎn)稅納稅人的范圍之內(nèi)，民眾稅收負(fù)擔(dān)增加且將直接面對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)。稅負(fù)增加的普遍化和顯性化，將加劇民眾的“稅收痛苦”。這在當(dāng)前的特殊社會(huì)轉(zhuǎn)型期很容易激起民眾對(duì)開征房產(chǎn)稅的反感和排斥，從而強(qiáng)化房產(chǎn)稅改革的阻力。事實(shí)上，近年來諸多民意調(diào)查和網(wǎng)絡(luò)論壇反映出民間反對(duì)房產(chǎn)稅的聲音很大，這些反對(duì)的聲音其實(shí)指向的均是此種“寬稅基”下普遍征收的房產(chǎn)稅。雖然房產(chǎn)稅法可以僅憑國家權(quán)力強(qiáng)行制定并頒布，但是來自社會(huì)的巨大阻力將使其難以順利實(shí)施。

（二）低“稅法遵從度”不利于房產(chǎn)稅高收入的實(shí)現(xiàn)

在西方發(fā)達(dá)國家，民眾對(duì)房產(chǎn)稅的“稅法遵從度”普遍較高，這使得西方發(fā)達(dá)國家能以低征收成本籌集到大量房產(chǎn)稅收入。西方民眾之所以對(duì)房產(chǎn)稅有如此高的“稅收遵從度”，關(guān)鍵在于居民的房產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)與地方政府提供的公共服務(wù)之間聯(lián)系十分緊密。

總體而言，西方房產(chǎn)稅付出與受益之間的高度關(guān)聯(lián)性主要依賴以下兩項(xiàng)機(jī)制得以建立。第一，“以手投票”。例如在美國和英國，地方議會(huì)往往本著“以支定收”的原則，通過預(yù)算審批的程序一年一定房產(chǎn)稅稅率。首先，民眾通過地方代議機(jī)關(guān)確定公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，據(jù)此確定地方政府公共支出的額度。其次，根據(jù)支出及其他各項(xiàng)收入計(jì)算出收入缺口，即需要征收的房產(chǎn)稅總額。最后，用房產(chǎn)稅總額除以房產(chǎn)稅稅基，倒算出該年度的房產(chǎn)稅稅率。地方政府據(jù)此籌得的房產(chǎn)稅收入多用于為本地居民提供外溢性很小的公共服務(wù)，包括警察、消防、衛(wèi)生、教育等。第二，“以腳投票”。對(duì)既定的房產(chǎn)稅稅負(fù)或公共服務(wù)不滿意的居民，由于其流動(dòng)成本較低，往往會(huì)選擇離開?！斑@使得納稅人擁有多樣的‘稅收和‘公共服務(wù)組合可供選擇，并最終通過競爭機(jī)制提高地方公共服務(wù)供給的效率。”[5]

反觀我國，由于公共選擇機(jī)制稀缺和民眾流動(dòng)性不足等原因，我國在可以預(yù)見的很長時(shí)期難以讓納稅人真切地感受到房產(chǎn)稅付出與受益之間的密切關(guān)聯(lián)性，因此在“寬稅基”的稅制設(shè)計(jì)下，納稅人的低“稅法遵從度”不利于實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)稅的高收入。

（三）我國現(xiàn)有的征管條件難以保障房產(chǎn)稅的高收入

房產(chǎn)稅是公認(rèn)的征管難度大的稅種?？傮w而言，西方發(fā)達(dá)國家擁有全面、準(zhǔn)確、及時(shí)的不動(dòng)產(chǎn)信息網(wǎng)絡(luò)；擁有專業(yè)、客觀、科學(xué)的不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估機(jī)制；擁有普遍、成熟、完備的納稅申報(bào)及其服務(wù)機(jī)制；擁有公開、公正、公平的不動(dòng)產(chǎn)稅收異議解決機(jī)制。這些成熟、優(yōu)越、便利的條件，為西方發(fā)達(dá)國家獲得大量房產(chǎn)稅收入提供了強(qiáng)有力的征管保障。

相較而言，我國現(xiàn)有的征管條件還有相當(dāng)差距。例如我國的不動(dòng)產(chǎn)登記剛剛起步且進(jìn)展緩慢，短期之內(nèi)很難為稅務(wù)機(jī)關(guān)提供必需的不動(dòng)產(chǎn)信息。再如房產(chǎn)稅要求建立起稅務(wù)機(jī)關(guān)直接面向自然人納稅人的征管機(jī)制，但是我國現(xiàn)有稅收征管模式以企事業(yè)單位為主要納稅主體，以企事業(yè)單位的現(xiàn)金流為主要征稅客體，以發(fā)票管理和源泉代扣代繳為主要手段，稅務(wù)機(jī)關(guān)與自然人之間普遍缺乏直接的聯(lián)系。至于科學(xué)的不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估機(jī)制和完善的不動(dòng)產(chǎn)稅收異議解決機(jī)制更非短期之內(nèi)能夠一蹴而就。因此僅從征管條件看，在可以預(yù)見的很長時(shí)期內(nèi)我國房產(chǎn)稅收入不宜高估。

綜上所述，筆者認(rèn)為，法律即使有心將房產(chǎn)稅打造成“地方政府的支柱性財(cái)源”，但是現(xiàn)實(shí)條件的約束決定了房產(chǎn)稅在可以預(yù)見的很長時(shí)期內(nèi)無力給地方政府帶來預(yù)期的豐沛收入。房產(chǎn)稅的“心有余而力不足”，使得當(dāng)前房產(chǎn)稅立法的首要目標(biāo)不宜定位于“地方政府的支柱性財(cái)源”。

三、調(diào)節(jié)貧富差距

部分學(xué)者認(rèn)為，我國房產(chǎn)稅的收入再分配功能只能居于次要地位[6]，與之相反，筆者強(qiáng)調(diào)房產(chǎn)稅的收入再分配功能，認(rèn)為我國當(dāng)前房產(chǎn)稅立法的首要目標(biāo)應(yīng)定位于縮小貧富差距，主要理由如下：

（一）我國現(xiàn)有收入分配格局亟待調(diào)節(jié)

世界銀行《世界發(fā)展報(bào)告（2006）》將中國列入少數(shù)收入分配不平等程度很高的國家，在127個(gè)國家里收入不平等程度高于中國的只有29個(gè)國家[7]。而根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，我國居民收入基尼系數(shù)2000年為0.412，2003—2013年更是維持在0.47～0.49的高位[8]，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出0.4的國際警戒線。

我國貧富差距的形成源于兩個(gè)方面。一方面，流量層面的收入差距。部分行業(yè)的壟斷和土地、國有資源和國有資產(chǎn)的非正常處置等諸多因素加劇了收入差距的擴(kuò)大。另一方面，存量層面的財(cái)產(chǎn)差距。流量的收入差距和存量的財(cái)產(chǎn)差距關(guān)系密切，因?yàn)檫^去的流量影響當(dāng)今的存量，而當(dāng)今的存量影響未來的流量。從這個(gè)意義上說，收入差距的沉淀和積累將轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)差距，而財(cái)產(chǎn)差距將伴隨著財(cái)產(chǎn)性收入的差距而加劇收入差距。二者的相互作用使得我國貧富差距日益擴(kuò)大。這不僅埋藏下諸多社會(huì)隱患，危及社會(huì)穩(wěn)定，不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建，而且與我國改革開放的初衷背道而馳，現(xiàn)有不平衡的利益格局亟待調(diào)節(jié)。

（二）房產(chǎn)稅可以有效調(diào)節(jié)貧富差距

在所有的法律制度中，稅法直接作用于國民財(cái)富分配領(lǐng)域，可以顯著和直接地促進(jìn)分配正義的實(shí)現(xiàn)。在所有的稅種中，房產(chǎn)稅可以有效調(diào)節(jié)貧富差距。

房產(chǎn)稅能夠有效地直接調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)差距?！跋嚓P(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國富裕人士的總資產(chǎn)中，房產(chǎn)價(jià)值占比突出，高達(dá)60%～80%?！盵9]以這部分高端人群的房產(chǎn)為稅基開征房產(chǎn)稅，一者可以讓高端人群就其擁有的高檔住宅以及多套住房繳納房產(chǎn)稅，這就增加了富裕人士的稅收負(fù)擔(dān)和住房保有成本，從而調(diào)節(jié)高端人群的財(cái)產(chǎn)狀況。二者中等收入人群無須就其擁有的一套自住普通住房繳納房產(chǎn)稅，避免了大多數(shù)民眾稅收負(fù)擔(dān)的增加，也在稅法層面充分考慮了其合理住房要求。三者房產(chǎn)稅收入可以優(yōu)先用來支持住房保障體系的建設(shè)，改善低收入人群的居住條件。

房產(chǎn)稅能夠有效地間接調(diào)節(jié)收入差距。受信用制度不健全等諸多因素的影響，我國個(gè)人所得稅的主要征稅客體是普通勞動(dòng)者的工資薪金收入和勞務(wù)報(bào)酬，高端人群的巨額“隱性收入”未被納入征稅范圍。這些流失的“隱性收入”部分流向房地產(chǎn)市場，最終沉淀為高端人群的高檔住宅以及多套住房。對(duì)高端人群的這些房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅，既可以對(duì)個(gè)人所得稅稅基中流失的大量“隱性收入”課稅，又可以部分沖抵高端人群的財(cái)產(chǎn)性收入，甚或可以影響高端人群的現(xiàn)有房產(chǎn)存量，進(jìn)而影響其未來的財(cái)產(chǎn)性收入流量，從而間接地調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)性收入的差距。

（三）有利于房產(chǎn)稅改革的順利推進(jìn)

“萬事開頭難。”開征新稅更是不易，開征房產(chǎn)稅這樣高度敏感、爭議激烈的新稅尤其艱難。如果房產(chǎn)稅的首要目標(biāo)定位于調(diào)節(jié)貧富差距，僅對(duì)高端人群擁有的高檔住宅以及多套住房征收房產(chǎn)稅，那么如前所述，低收入人群由于可能從中直接受益，勢必會(huì)積極擁護(hù)此項(xiàng)改革；中等收入人群由于其稅收負(fù)擔(dān)不會(huì)因此而增加，至少不會(huì)反對(duì)該項(xiàng)改革；而高端人群雖然因此需要繳納更多的稅收，但是增加的房產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)完全在他們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力能夠承受的范圍之內(nèi)，故不會(huì)激烈反對(duì)該項(xiàng)改革。因此總體而言，其社會(huì)阻力可以大幅度降低。

這在我國房產(chǎn)稅試點(diǎn)實(shí)踐中得到證實(shí)。上海的房產(chǎn)稅試點(diǎn)以居民家庭第二套及以上的住房為主要征收對(duì)象，其收入用于保障性住房建設(shè)等方面的支出；重慶的房產(chǎn)稅試點(diǎn)以獨(dú)棟商品住宅、高檔住房和多套普遍住房為征收對(duì)象，其收入全部用于公共租賃房的建設(shè)和維護(hù)。兩市房產(chǎn)稅試點(diǎn)均注意保障中等收入人群的合理住房要求，重在增加高端人群的稅收負(fù)擔(dān)和讓低收入人群受益。這樣的房產(chǎn)稅框架極大地減少了改革阻力，沒有出現(xiàn)此前有人擔(dān)心的激烈抗稅，征收工作推進(jìn)順利，例如重慶市“99%以上的應(yīng)收稅款都收到了”[10]。

四、結(jié)論

受種種現(xiàn)實(shí)條件的約束，我國房產(chǎn)稅在可以預(yù)見的很長時(shí)期內(nèi)既無力有效調(diào)控住房市場，也很難為地方政府帶來豐沛的財(cái)政收入，但是它可以通過直接調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)差距和間接調(diào)節(jié)收入差距來有效調(diào)節(jié)貧富差距。因此，當(dāng)前房產(chǎn)稅立法應(yīng)務(wù)實(shí)地將首要目標(biāo)定位于調(diào)節(jié)貧富差距，這既有利于房產(chǎn)稅改革的順利推進(jìn)，也利于“使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力，增進(jìn)人民團(tuán)結(jié)，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)”[11]。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]