政府法律顧問(wèn)制度的實(shí)施與廣西法治政府建設(shè)

周兵

[摘要]全面建立與實(shí)施政府法律顧問(wèn)制度是中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中提出的，政府法律顧問(wèn)制度及其實(shí)施對(duì)法治政府建設(shè)的意義重大。廣西壯族自治區(qū)人民政府也在積極推行政府法律顧問(wèn)制度，然而在實(shí)施該制度的過(guò)程中碰到了一些問(wèn)題，因此，需要針對(duì)這些問(wèn)題提出相應(yīng)的解決措施，以進(jìn)一步推進(jìn)廣西政府法律顧問(wèn)制度和廣西法治政府的建設(shè)進(jìn)程。

[關(guān)鍵詞]政府法律顧問(wèn)制度；實(shí)施；法治政府

全面建立與實(shí)施政府法律顧問(wèn)制度是中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中提出的，政府法律顧問(wèn)制度及其實(shí)施對(duì)法治政府建設(shè)的意義重大。廣西壯族自治區(qū)人民政府也在積極推行政府法律顧問(wèn)制度，然而在實(shí)施該制度的過(guò)程中碰到了一些問(wèn)題，因此，需要針對(duì)這些問(wèn)題提出相應(yīng)的解決措施，以進(jìn)步推進(jìn)廣西政府法律顧問(wèn)制度和廣西法治政府的建設(shè)進(jìn)程。

一、要充分認(rèn)識(shí)政府法律顧問(wèn)制度的實(shí)施對(duì)法治政府建設(shè)的重要意義

在我國(guó)當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國(guó)新常態(tài)下，全面推行和實(shí)施政府法律顧問(wèn)制度，是全面推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府舉措的重要組成部分，對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能、化解政府與社會(huì)的緊張關(guān)系、促進(jìn)政府重大決策科學(xué)化、加快建設(shè)法治政府進(jìn)程，意義重大。具體來(lái)說(shuō)，全面推行和實(shí)施政府法律顧問(wèn)制度具有以下三個(gè)方面的重要意義

1.有利于創(chuàng)新社會(huì)管理、改善公共服務(wù)

建立、推行和實(shí)施政府法律顧問(wèn)制度，是充分利用律師、法學(xué)專(zhuān)家等社會(huì)力量，采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式來(lái)解決政府在重大決策、依法行政、建設(shè)法治政府中的難題，這是創(chuàng)新社會(huì)管理的方式之一，充分體現(xiàn)了政府重視社會(huì)力量，利用社會(huì)力量管理社會(huì)的先進(jìn)治理理念。首先，政府法律顧問(wèn)制度的建立、推行和實(shí)施，讓政府把部分事務(wù)的管理轉(zhuǎn)移到社會(huì)自身管理、維護(hù)中去，可以達(dá)到較為良好的社會(huì)效果；其次，由于政府法制機(jī)構(gòu)普遍存在人員、經(jīng)費(fèi)不足的情況，借助法律顧問(wèn)制度的建立、推行和實(shí)施，可以利用社會(huì)力量，更好、更及時(shí)地提供相關(guān)服務(wù)，在一定程度上能緩解政府法制機(jī)構(gòu)力量不足的問(wèn)題；再次，政府法律顧問(wèn)制度的建立、推行和實(shí)施，有利于在社會(huì)上形成學(xué)法、守法、護(hù)法的良好法治氛圍，有利于公眾參政議政、民主意識(shí)的培養(yǎng)，最終在全社會(huì)形成良性的社會(huì)生態(tài)環(huán)境。

2.有利于促進(jìn)政府重大決策的科學(xué)化、民主化，加快法治政府建設(shè)進(jìn)程

首先，政府法律顧問(wèn)制度的建立、推行和實(shí)施，有利于充分發(fā)揮法律顧問(wèn)的專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)，借助“外力”來(lái)提高政府決策的科學(xué)化、民主化水平。一般來(lái)說(shuō)，政府法律顧問(wèn)是從知識(shí)淵博、理論素養(yǎng)深厚的法學(xué)專(zhuān)家教授、實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富的資深律師中遴選的，政府可以利用他們豐富的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)和扎實(shí)的專(zhuān)業(yè)理論知識(shí)，提升政府重大決策的科學(xué)化水平，從風(fēng)險(xiǎn)防控、事后危機(jī)處理等方面提高政府依法行政的水平，降低決策的風(fēng)險(xiǎn)，降低政府行政決策的成本。其次，政府法律顧問(wèn)制度的建立、推行和實(shí)施，有利于提高政府領(lǐng)導(dǎo)的法治意識(shí)和依法治理的能力。法律顧問(wèn)通過(guò)政策解讀、法律咨詢(xún)、決策風(fēng)險(xiǎn)防控、訴訟代理等相關(guān)政府法制業(yè)務(wù)，可以促使政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)政府法制工作的重視，從而提高政府領(lǐng)導(dǎo)的法治意識(shí)與運(yùn)用法治思維和法治方式解決問(wèn)題的能力。再次，政府法律顧問(wèn)制度的建立、推行和實(shí)施，有助于加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，增強(qiáng)政府法制隊(duì)伍力量。地方政府通過(guò)政府法律顧問(wèn)制度的推行和實(shí)施，完全有可能把那些業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、具備良好職業(yè)操守的人才以法律顧問(wèn)的形式靈活地吸納到政府法制機(jī)構(gòu)中來(lái)，有利于提升政府法制隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

3.有利于推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變

政府職能的轉(zhuǎn)變是我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)科學(xué)發(fā)展的迫切需要。四中全會(huì)的《決定》提出要全面建設(shè)法治政府，這為政府職能轉(zhuǎn)變提出了新的要求和目標(biāo)，圍繞“陽(yáng)光政府，有限政府，誠(chéng)信政府，責(zé)任政府”的目標(biāo)，政府職能方面也要進(jìn)行相應(yīng)的改變。建立、推行和實(shí)施政府法律顧問(wèn)制度，有利于政府的各項(xiàng)職能在法律的軌道上履行，把法治原則貫穿到行使行政權(quán)力的全過(guò)程，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的方向符合法治政府這 新時(shí)代要求。

二、政府法律顧問(wèn)制度在廣西的實(shí)施及其對(duì)廣西法治政府建設(shè)的影響

黨的十八屆四中全會(huì)閉幕后，廣西根據(jù)全會(huì)《決定》的要求，結(jié)合廣西地方的實(shí)際情況，逐步建立起覆蓋全自治區(qū)的政府法律顧問(wèn)制度。在四中全會(huì)閉幕以來(lái)近年的時(shí)間里，廣西各級(jí)政府在推行和實(shí)施政府法律顧問(wèn)制度方面，工作迅速，成績(jī)十分突出。

2015年初，廣西壯族自治區(qū)人民政府出臺(tái)了《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于建立政府法律顧問(wèn)制度的意見(jiàn)》（桂政辦發(fā)[2015]4號(hào)）。在2015年春節(jié)假期后上班的第一天，自治區(qū)人民政府就聘請(qǐng)了16位法學(xué)專(zhuān)家、律師為自治區(qū)本級(jí)人民政府的法律顧問(wèn)。

按照自治區(qū)人民政府文件的要求，廣西各設(shè)區(qū)的市、縣人民政府，自治區(qū)農(nóng)墾局，各級(jí)人民政府各組成部門(mén)、各直屬機(jī)構(gòu)也紛紛出臺(tái)推行和實(shí)施政府法律顧問(wèn)制度的意見(jiàn)，并通過(guò)聘請(qǐng)專(zhuān)家、律師組團(tuán)或者以打包形式聘請(qǐng) 家律師事務(wù)所等方式開(kāi)始了政府法律顧問(wèn)制度的實(shí)施工作。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處也都在上級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)的具體指導(dǎo)下，聘請(qǐng)了相應(yīng)的政府法律顧問(wèn)，推行和實(shí)施政府法律顧問(wèn)制度。

廣西各級(jí)政府在建立和實(shí)施政府法律顧問(wèn)制度的過(guò)程中，首先重視從制度方面對(duì)政府法律顧問(wèn)的角色定位、遴選程序、工作規(guī)則等方面進(jìn)行規(guī)范，強(qiáng)化制度建設(shè)，自治區(qū)人民政府辦公廳下發(fā)了《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于建立政府法律顧問(wèn)制度的意見(jiàn)》（桂政辦發(fā)[2015]4號(hào)），各設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府辦公室也紛紛出臺(tái)文件，明確了相關(guān)工作規(guī)則、遴選方案。其次，各地政府還建立專(zhuān)門(mén)的政府法律顧問(wèn)管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)，由法律顧問(wèn)室負(fù)責(zé)本級(jí)政府法律顧問(wèn)的聯(lián)絡(luò)、組織、協(xié)調(diào)等具體工作。到目前為止，自治區(qū)人民政府、各設(shè)區(qū)的市、各縣（市、區(qū)）均已設(shè)立了法律顧問(wèn)室。第三，各地政府明確了政府法律顧問(wèn)的經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題。自治區(qū)人民政府辦公廳下發(fā)的《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于建立政府法律顧問(wèn)制度的意見(jiàn)》（桂政辦發(fā)[2015]4號(hào)）明確規(guī)定“建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。政府法律顧問(wèn)工作所需經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算予以保障，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用。

總之，近一年來(lái)，廣西各級(jí)政府在推行和實(shí)施政府法律顧問(wèn)制度過(guò)程中，確實(shí)做了很多工作，取得了很大的成績(jī)，但也還存在著一些問(wèn)題，其中有些問(wèn)題還較為復(fù)雜，而且這些問(wèn)題對(duì)地方法治政府的建設(shè)有較大的影響，需要進(jìn)行深入的研究和探討。

1.政府法律顧問(wèn)遴選尚缺乏公平、完善的機(jī)制

在政府法律顧問(wèn)的遴選過(guò)程中，面臨著兩個(gè)較為突出的問(wèn)題。一是政府法律顧問(wèn)聘請(qǐng)對(duì)象問(wèn)題，也就是說(shuō)，政府法律顧問(wèn)制度如何建立的問(wèn)題。從廣西各級(jí)政府推行和實(shí)施法律顧問(wèn)制度的實(shí)踐來(lái)看，大部分政府在推行和實(shí)施政府法律顧問(wèn)制度中采用“學(xué)者+律師”形式，也存在政府聘請(qǐng)一家或多家律師事務(wù)所的形式。二是政府法律顧問(wèn)遴選的公正、公平問(wèn)題。在推行和實(shí)施政府法律顧問(wèn)制度的實(shí)踐中，一些團(tuán)體和個(gè)人被政府法制服務(wù)業(yè)務(wù)的利益所驅(qū)動(dòng)，通過(guò)找關(guān)系等不正當(dāng)方式成為政府法律顧問(wèn)或者成為政府法律顧問(wèn)單位。政府法律顧問(wèn)遴選缺乏公平、完善的機(jī)制，這在一定程度上會(huì)影響政府法律顧司制度的實(shí)施，也會(huì)影響政府法律顧問(wèn)制度對(duì)推動(dòng)法治政府建設(shè)作用的發(fā)揮。

2.政府法律顧問(wèn)制度實(shí)施的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制仍有待完善，尚缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制

由于政府法律顧問(wèn)的聘請(qǐng)屬于購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范疇，需要從財(cái)政資金方面進(jìn)行統(tǒng)籌安排，在經(jīng)費(fèi)上予以保障。在廣西，雖然自治區(qū)人民政府年初出臺(tái)了相關(guān)文件，就政府法律顧問(wèn)制度實(shí)施的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，但是廣西絕大多數(shù)設(shè)區(qū)的市人民政府、縣（市、區(qū)）人民政府、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處仍然尚未出臺(tái)相關(guān)文件對(duì)實(shí)施政府法律顧問(wèn)制度的工作經(jīng)費(fèi)保障進(jìn)行具體規(guī)定。從目前的情況來(lái)看，整個(gè)廣西的政府法律顧問(wèn)制度實(shí)施的經(jīng)費(fèi)保障中仍然存在以下幾個(gè)方面的突出問(wèn)題：一個(gè)突出問(wèn)題是法律顧問(wèn)的報(bào)酬如何支付、報(bào)酬如何計(jì)算的問(wèn)題。即政府法律顧問(wèn)制度在廣西實(shí)施的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制尚未全面建立起來(lái)，而且內(nèi)容不夠完善。另一個(gè)突出問(wèn)題是經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制不健全，尚沒(méi)有有建立起相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。目前各級(jí)政府的政府法律顧問(wèn)的報(bào)酬多少不一樣，相對(duì)偏低。這不利于調(diào)動(dòng)政府法律顧問(wèn)的積極性。政府法律顧問(wèn)工作的經(jīng)費(fèi)保障不到位、激勵(lì)機(jī)制缺乏，這種狀況在很大程度上影響了政府法律顧問(wèn)制度的全面推行和實(shí)施，也影響了政府法律顧問(wèn)制度的實(shí)施對(duì)推動(dòng)法治政府建設(shè)作用的發(fā)揮。

3.政府法律顧問(wèn)的角色定位與職責(zé)任務(wù)還不夠明確

關(guān)于政府法律顧問(wèn)角色定位問(wèn)題，按照四中全會(huì)的《決定》和國(guó)務(wù)院2004年出臺(tái)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的相關(guān)規(guī)定，政府法律顧問(wèn)的角色應(yīng)當(dāng)是這樣定位的：政府法律顧問(wèn)是本級(jí)政府依法行政方面的參謀、助手和法律顧問(wèn)。然而，在實(shí)務(wù)中，政府法律顧問(wèn)的角色定位存在一定的偏差，政府法律顧問(wèn)室與政府法制部門(mén)的職能在一定程度上區(qū)分度不明顯，當(dāng)前，政府法律顧問(wèn)對(duì)于政府重大決策的事前風(fēng)險(xiǎn)防范、評(píng)估，依法行政的整體指導(dǎo)等方面工作還做得很不夠，這方面的工作還很薄弱，有待加強(qiáng)。也就是說(shuō)，政府法律顧問(wèn)不能把業(yè)務(wù)僅僅集中在處理涉訴信訪、拆遷違法等應(yīng)急性事件上，而是要著重參與政府依法行政、重大行政決策等重大活動(dòng)。目前，政府法律顧問(wèn)的角色定位與職責(zé)任務(wù)不明確，這一問(wèn)題既影響了政府法律顧問(wèn)制度的全面推行和實(shí)施，也在一定程度上影響了政府法律顧問(wèn)制度的實(shí)施對(duì)推動(dòng)法治政府建設(shè)作用的發(fā)揮。

三、進(jìn)一步推行和實(shí)施政府法律顧問(wèn)制度，促進(jìn)廣西法治政府建設(shè)

既然推行和實(shí)施政府法律顧問(wèn)制度，是黨的十八屆四中全會(huì)在推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府方面力推的項(xiàng)重要工作。那么，如何針對(duì)廣西在推行和實(shí)施政府法律顧問(wèn)制度過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，用制度化、法治化的方式，使廣西政府法律顧問(wèn)制度的推行和實(shí)施工作能夠取得明顯成效，能有效地推進(jìn)廣西法治政府建設(shè)？對(duì)此，提出以下幾點(diǎn)對(duì)策性建議

1.在明確政府法律顧問(wèn)角色定位的基礎(chǔ)上創(chuàng)新政府法律顧問(wèn)工作布局和領(lǐng)域。首先要明確政府法律顧問(wèn)制度作為推進(jìn)本級(jí)政府依法行政方面的參謀、助手這角色定位；其次要?jiǎng)?chuàng)新工作布局和領(lǐng)域。對(duì)政府重大決策的參與度要提高，主動(dòng)出擊，利用政府法律顧問(wèn)獨(dú)立于政府的立場(chǎng)，客觀、中立地運(yùn)用其專(zhuān)業(yè)知識(shí)為政府重大決策把關(guān)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。

2.扎實(shí)推進(jìn)法律顧問(wèn)室建設(shè)，提高服務(wù)水平。政府法律顧問(wèn)室是各級(jí)政府管理、服務(wù)政府法律顧問(wèn)工作的機(jī)構(gòu)。應(yīng)當(dāng)扎實(shí)推進(jìn)政府法律顧問(wèn)室建設(shè)相關(guān)工作，爭(zhēng)取編制和經(jīng)費(fèi)，從人員、經(jīng)費(fèi)等方面保障對(duì)法律顧問(wèn)的管理和服務(wù)。在為政府法律顧問(wèn)服務(wù)和管理過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)做好以下幾方面的工作：一是要提高服務(wù)意識(shí)，讓法律顧問(wèn)室成為政府法律顧問(wèn)履行職責(zé)的堅(jiān)強(qiáng)后盾。二是要加強(qiáng)對(duì)政府法律顧問(wèn)的動(dòng)態(tài)化管理和監(jiān)督。如果發(fā)現(xiàn)政府法律顧問(wèn)的不當(dāng)行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止和提請(qǐng)相關(guān)部門(mén)處理。三是在業(yè)務(wù)方面進(jìn)行最后的把關(guān)和處理。由于政府法律顧問(wèn)是從其專(zhuān)業(yè)的角度對(duì)政府法制事務(wù)提供意見(jiàn)，法律顧問(wèn)室應(yīng)當(dāng)對(duì)政府法律顧問(wèn)所提的意見(jiàn)進(jìn)行初步的審查和把關(guān)，在雙方協(xié)同努力下提高工作效率和質(zhì)量。

3.做好法律顧問(wèn)人才庫(kù)的管理工作，提供人才保障。《廣西壯族自治區(qū)人民政府法律顧問(wèn)人才庫(kù)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》）的出臺(tái)，為廣西政府法律顧問(wèn)人才的選拔和管理提供了依據(jù)和規(guī)則。然而遺憾的是，《管理辦法》全文共十條，規(guī)定內(nèi)容較為簡(jiǎn)單和寬泛，僅僅對(duì)政府法律顧問(wèn)人才的入庫(kù)條件、程序、工作事項(xiàng)內(nèi)容等進(jìn)行了簡(jiǎn)單的論述，還難以在實(shí)踐中發(fā)揮其管理職能，也無(wú)法全面、及時(shí)地為法治政府提供法治人才的保障?！豆芾磙k法》的問(wèn)題集中體現(xiàn)在“重審批、輕管理”，進(jìn)而不能導(dǎo)致《管理辦法》失去存在的價(jià)值。如《管理辦法》第八條中關(guān)于“動(dòng)態(tài)管理”的相關(guān)規(guī)定，自治區(qū)法律顧問(wèn)室對(duì)入庫(kù)人才的動(dòng)態(tài)管理主要是指當(dāng)人才庫(kù)成員因紀(jì)律或工作變動(dòng)時(shí)，人才庫(kù)成員所在單位應(yīng)當(dāng)書(shū)面函告自治區(qū)人民政府法律顧問(wèn)室及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。這并沒(méi)有看出人才庫(kù)的管理價(jià)值，而且讓自治區(qū)法律顧問(wèn)室的功能虛化，停留在登記的層面。做好政府法律顧問(wèn)人才庫(kù)的管理工作，需要在管理上加強(qiáng)，對(duì)入庫(kù)人員的工作量、工作態(tài)度、本職工作等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行管理，突出其作為入庫(kù)人才應(yīng)具備的素養(yǎng)。同時(shí)，要厘清人才庫(kù)的功能定位，其在對(duì)入庫(kù)人才的管理中不能干擾入庫(kù)人才的正常工作。

4.利用制度和規(guī)則來(lái)規(guī)范和做好政府法律顧問(wèn)的遴選、服務(wù)和管理工作。一是扎實(shí)推進(jìn)政府法律顧問(wèn)室建設(shè)相關(guān)工作，爭(zhēng)取編制和經(jīng)費(fèi)，從人員、經(jīng)費(fèi)等方面保障對(duì)法律顧問(wèn)的管理和服務(wù)；二是做好政府法律顧問(wèn)人才庫(kù)管理和建設(shè)工作，為政府法律顧問(wèn)提高充足的人才保障，三是做好政府法律顧問(wèn)的服務(wù)和管理工作，讓政府法律顧問(wèn)忠于職守，認(rèn)真履職，實(shí)現(xiàn)高效、動(dòng)態(tài)化管理。四是要完善遴選政府法律顧問(wèn)的程序性規(guī)定。要從招投標(biāo)、無(wú)記名投票等具體制度中吸取些具體的適合于遴選政府法律顧問(wèn)的做法，逐步出臺(tái)更為規(guī)范的遴選政府法律顧問(wèn)的相關(guān)制度。