政策調(diào)整中的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估

徐曉靜++付光輝

摘要：以南京市為例，建立集體土地上房屋征收政策調(diào)整中的_社會穩(wěn)定風(fēng)險評估指標體系，對目前集體土地上房屋征收政策調(diào)整中容易出現(xiàn)危害社會穩(wěn)定的風(fēng)險作評估，為預(yù)防和解決房屋征收政策調(diào)整產(chǎn)生影響社會穩(wěn)定的風(fēng)險提供借鑒。通過問卷調(diào)查法、云模型等方法得出：南京市集體土地上房屋征收政策調(diào)整風(fēng)險較小，但是仍存在引發(fā)社會不穩(wěn)定的高風(fēng)險因素，因此需做好風(fēng)險防范措施。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估在決策領(lǐng)域起到提高決策的嚴謹性、科學(xué)性，維護社會穩(wěn)定，推動社會和諧、健康發(fā)展的重要作用。

關(guān)鍵詞：征收政策調(diào)整；社會穩(wěn)定風(fēng)險；云模型

DOI：10.16315/j.stm.2015.06.005

中圖分類號：C934

文獻標志碼：A

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是黨政機關(guān)在政策制定、出臺前不可或缺的重要環(huán)節(jié)，2012年，中辦發(fā)2號文對重大決策風(fēng)險評估作了詳細規(guī)定；十八大、十八屆三中全會報告相繼提出建立、逐步完善重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制；近日，十八屆四中全會上又建議把風(fēng)險評估納入重大決策法定程序中。可見，風(fēng)險評估已經(jīng)受到了黨和國家的高度關(guān)注。

我國正處在社會轉(zhuǎn)型時期，諸多社會矛盾頻發(fā)，各領(lǐng)域都隱藏著誘發(fā)風(fēng)險的因素，尤其是重大政策，其實施的結(jié)果很可能影響社會穩(wěn)定。由目前的經(jīng)濟社會建設(shè)趨勢看來，征收政策無疑是重大政策中的一個重心，這就需要未雨綢繆，把風(fēng)險評估機制納入到房屋征收制度中，即對房屋征收政策調(diào)整涉及到影響社會穩(wěn)定的方面作風(fēng)險評估，這對從根本上防范及減少社會矛盾，改善當(dāng)前房屋征收中群體性事件頻發(fā)的現(xiàn)象，促進科學(xué)、民主決策，建設(shè)和諧社會，具有深遠影響。

l 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估相關(guān)綜述

經(jīng)濟安全預(yù)警方面最早研究社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。目前國內(nèi)外對于社會穩(wěn)定風(fēng)險的研究對象主要為某一特定領(lǐng)域或具體建設(shè)項目、評估機制及制度以及評估指標體系等。房屋征收政策調(diào)整中對危害社會穩(wěn)定的風(fēng)險因子評估要考慮政策調(diào)整合理性、合法性、可行性、安全性和可控性等多層次的多種因素，需要評價的指標多而復(fù)雜、且較為模糊。綜觀風(fēng)險評估研究成果，現(xiàn)有的評價方法包括：故障樹分析、人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、模糊綜合評價、蒙特卡羅分析法、層次分析法、風(fēng)險矩陣法和灰色系統(tǒng)理論等研究方法。然而，這些方法往往得到的是單純的定量或定性評價結(jié)果，存在評價結(jié)果準確度不高等弊端。即便基于定量方法與定性方法相結(jié)合的評估，常常在做定性評價時，將定性部分融合進抽象的數(shù)學(xué)框架中，影響了評估的可操作性。李德毅等將云模型（Clouds Model）應(yīng)用于風(fēng)險及威脅等級評估和預(yù)警之中，認為云模型能有效地處理模糊信息，方便地進行定性向定量的轉(zhuǎn)換。鑒于此，本文利用云模型評價法將風(fēng)險評估指標的定性描述轉(zhuǎn)換為定量測度，以南京市集體土地上房屋征收政策調(diào)整為研究對象，構(gòu)建云模型綜合評價指標模型，對南京市集體土地上房屋征收政策調(diào)整社會穩(wěn)定風(fēng)險進行評價，最后針對可能誘發(fā)風(fēng)險的因素，提出相應(yīng)的防范與化解措施。

2 集體土地上房屋征收政策調(diào)整中社會穩(wěn)定風(fēng)險評估

2.1 指標體系建立

國務(wù)院明確提出對重大事項作社會穩(wěn)定風(fēng)險評估要求，主要從以下4個方面進行評估：合法性、合理性、可行性以及可控性。

因此，集體土地上房屋征收政策調(diào)整需要具備以下條件。

1）合法性。合法性，是進行政策調(diào)整的重要保證。一般來說，合法性要求政策調(diào)整的決策應(yīng)該由公眾參與、程序合法。公眾參與是指是否征求廣大群眾的意見；程序合法性是指政策調(diào)整的決定是否公開、是否經(jīng)過可行性論證、信息是否公開、手續(xù)是否齊全等。

2）合理性。張潔在研究土地征收社會穩(wěn)定風(fēng)險時，指出補償標準的合理性會影響政策的執(zhí)行。高玫等認為重大政策是否符合社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，是否具有連續(xù)性、穩(wěn)定性應(yīng)該作為重大政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的主要內(nèi)容。

3）可行性。群眾間的攀比是影響政策實施的重要風(fēng)險點，是否會引起群眾間的攀比是指政策調(diào)整前后，出現(xiàn)征收補償差價較大，引起群眾的攀比心理，可能提補差的要求。重大政策調(diào)整與實施的可行，離不開群眾的支持，所以應(yīng)注重保護大多數(shù)群眾的利益，以及關(guān)注群眾對各項補償安置政策和標準的滿意度等。

4）可控性。是否存在造成集體上訪或群體性事件、是否有相應(yīng)的防范措施和應(yīng)急處置預(yù)案是關(guān)系政策的順利實施的重要風(fēng)險要素。是否存在造成集體上訪或群體性事件風(fēng)險指在政策決策、房屋征收補償、征收執(zhí)行、征收拆遷等環(huán)節(jié)是否存在群眾大規(guī)模集體上訪的風(fēng)險。是否有相應(yīng)的防范措施和應(yīng)急處置預(yù)案是指針對風(fēng)險評估結(jié)果，有針對性地制定風(fēng)險防范措施和應(yīng)急處置預(yù)案，，對突發(fā)事件及時作出響應(yīng)和處置，避免風(fēng)險事件進一步擴大，最大化地減少風(fēng)險事件造成的損失，提高積極防范社會風(fēng)險的意識。完善的應(yīng)急預(yù)案能夠在一定程度上降低政策調(diào)整時的風(fēng)險。

綜上所述，構(gòu)建了集體土地上房屋征收政策調(diào)整社會穩(wěn)定風(fēng)險評估指標體系，如圖1所示。

2.2 云模型評價法步驟

云是由期望、熵和超熵（Ex、En和He）來表征，該組數(shù)值描述了定性知識的定量特征。

1）建立評價指標體系（X：系統(tǒng)指標集）。

X=（xl，X2，…xn），其中：Xi（i∈[1，n]）是系統(tǒng)的第i個指標。

xi=（xi1，Xi2，…Xim），其中：Xij（j∈[i，m]）是x的第j個指標。同理，得到多層次評估指標體系，如圖1。

2）定性評語集的云模型表示。

設(shè)定性評價集為{小，較小，一般，較大，大}5個等級，采用兩端約束法來確定云參數(shù)。如：某個評語的約束是[Vmin，Vmax]，則由公式（1）和（2）可算出云的期望值和熵：

期望值Ex（評語）=（Vmin+Vmax）/2， （1）

熵值En（評語）=（Vmax-vmin）/6。

（2）

對于中間區(qū)段的3個評語用對稱云模型來描述，由公式（1）和（2）計算所得；2端的兩個評語（小、大）則通過半云模型進行描述，即令其期望值直接分別取“0”和“1”，熵值取相應(yīng)對稱云模型熵值的1/2 。設(shè)定評價集所對應(yīng)的數(shù)域空間∈[O，1]，將[0，1]等分成5段，每段對應(yīng)一個相應(yīng)的評語。

由此，可計算出每個定性評語所屬區(qū)間及其期望值及熵值，如表1所示。

3）專家定性評估。通過t位專家就評價指標體系中每個指標作評價，得到定性評語。

4）定性評語向定量的轉(zhuǎn)換。根據(jù)表1，將t位專家的定性評語轉(zhuǎn)換成由期望值構(gòu)成的決策矩陣s，則xij指標各自對應(yīng)的一維云模型的云參數(shù)如下：

5）多層次綜合云的表示。假設(shè)系統(tǒng)中有n個相鄰云模型，經(jīng)公式（5）和（6）計算出n個云模型的綜合云K的期望值和熵值：其中：W1，W，2…，Wn為指標的權(quán)重，n為指標的個數(shù)。

按照上述理論結(jié)合公式（5）和（6），能夠計算出基于云模型的各個層次里的所有指標的期望值及熵值，逐層遞推，最后得到目標層評估結(jié)果。

6）分析評測結(jié)果。在云模型中，代表定性概念的理想的點就是期望值，將所有指標的期望值輸進評測云發(fā)生器后，如圖2所示，根據(jù)云滴對應(yīng)云對象的位置，就可以對每個指標進行定性判斷。

7）確定風(fēng)險等級。鑒于標準云模型在評判中起到標尺的作用，本文通過將Ex值結(jié)合設(shè)定的基于黃金分割的模型驅(qū)動法設(shè)定標準云模型，比對標準云模型的標尺，據(jù)此判斷南京市集體土地上房屋征收政策調(diào)整社會穩(wěn)定風(fēng)險等級。文章將風(fēng)險評價集設(shè)為5個等級，相應(yīng)的云模型，如表2所示。

表2云標尺評價等級模型及云模型示意

2.3 南京市集體土地上房屋征收政策調(diào)整中社會穩(wěn)定風(fēng)險評估與分析

1）政策調(diào)整內(nèi)容與風(fēng)險分析。本輪政策調(diào)整內(nèi)容主要體現(xiàn)在3個方面：一是引入了市場化評估制度。對原房補償款采用了重置價結(jié)合成新的估價方法進行評估，調(diào)整了政府指導(dǎo)價的模式，解決了補償價格偏低且難以實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整的弊端。順應(yīng)社會發(fā)展趨勢，風(fēng)險較小。二是提高了被拆遷群眾安置房申購的得房率。通過對原房補償款的評估及提高購房補償款與安置房價格的掛鉤比例。存在部分群眾可能會要求按照新政策補償，如果要求得不到實現(xiàn)，可能出現(xiàn)上訪、甚至?xí)霈F(xiàn)群體性事件。三是刪除了撤組剩余土地上房屋補償適用征收集體土地涉及房屋補償安置政策。容易引發(fā)撤組剩余土地房屋權(quán)利人攀比的心理。

2）南京市集體土地上房屋征收政策調(diào)整中社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。基于上文提出的集體土地征收政策調(diào)整社會穩(wěn)定風(fēng)險評估指標體系，如圖l所示，進行南京市集體土地上房屋征收政策調(diào)整社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。

邀請相關(guān)領(lǐng)域的10位專家對南京市集體土地房屋征收政策調(diào)整社會穩(wěn)定風(fēng)險評估指標體系中11個Xij指標狀態(tài)進行評價，評測結(jié)果，如表3所示。

用云模型進行定性評語向定量的轉(zhuǎn)換。按照表1，把表3的各個指標的定性評價轉(zhuǎn)化為定量表示值，可得到由評語的期望值構(gòu)成的決策矩陣S。

利用公式（3）和（4），求出南京市集體土地涉及房屋征收政策調(diào)整社會穩(wěn)定風(fēng)險評估指標體系中11個Xij標對應(yīng)的11個一維云模型。如指標x11（程序的合法性）云模型的期望值ExX11及熵值EnXl1計算如下：

依次可求出其他Xij指標的期望值及熵值，如表4所示。

本文認為南京市集體土地上房屋征收政策調(diào)整社會穩(wěn)定風(fēng)險評估指標體系中的4個層次的指標是從不同角度代表征收集體土地上房屋政策調(diào)整社會穩(wěn)定險瞼評估的典型指標，同等重要，所以本文賦予各個層次的指標一樣的權(quán)重。根據(jù)公式（5）和（6）可得到指標xi的云模型的期望值及熵，如表5所示。

最后得到目標層X——南京市集體土地上房屋征收政策調(diào)整社會穩(wěn)定風(fēng)險云模型的期望值ExX=0.607。將得到的期望值與表2云標尺評估云進行相似性對比，找出最相似的評估云。對比相似度值后，發(fā)現(xiàn)Ex=0.607，與Cloud，（0.691，0.064，0.008）對應(yīng)的“較小”等級最為相似，據(jù)此判斷，南京市集體土地上房屋征收政策調(diào)整社會穩(wěn)定風(fēng)險的最終風(fēng)險判斷等級確定為“較小”。

2.4 防范和化解措施

評估結(jié)果表明本次政策調(diào)整風(fēng)險較小，可是仍然存在個別可能引發(fā)風(fēng)險的因素。因此，需要制定詳細的應(yīng)急處置預(yù)案，注意加強政策實施中可能出現(xiàn)的一般的群體性事件防范。主要措施如下：深入解讀政策，保護被征收人的利益；引導(dǎo)農(nóng)民建立合法有效的利益訴求表達渠道；為村民提供法律支持，引導(dǎo)村民利益法律渠道解決問題；補償信息公開、加強就業(yè)培訓(xùn)，提高群眾生活水平；強化各區(qū)（縣）政府與村組聯(lián)系，確保渠道暢通；建立各有關(guān)部門聯(lián)動處理機制等措施。

發(fā)生個體矛盾沖突時，由街道辦事處、村干部為主進行處置，必要時派公安警力配合，其他力量增援。在發(fā)生群體性事件時，現(xiàn)場處置工作由南京市XX區(qū)（縣）政府負責(zé)，及時報信息，了解掌握可能引發(fā)沖突的信息，動態(tài)掌握群眾思想。重點人員掌控現(xiàn)場，一旦發(fā)生沖突事件，控制好現(xiàn)場和疏散人員，必要時由公安干警對不聽說服教育人員或惡意組織煽動群體事件的重點人員開展調(diào)查。

2.5 應(yīng)急處置預(yù)案

發(fā)生個體矛盾沖突時，街辦、村組干部立即趕赴現(xiàn)場，了解群眾訴求，認真分析原因，做好引導(dǎo)和解釋，丁作，對于當(dāng)初無法解決的問題，應(yīng)督促相關(guān)部門限期研究解決，對于故意搗亂、鼓動群眾鬧事的個別村民，必要時請公安局合作，協(xié)同其他力量。

發(fā)生嚴重影響社會穩(wěn)定的群體性事件時，應(yīng)立即做好現(xiàn)場疏散工作，維護好現(xiàn)場秩序，防止矛盾進一步激化；并迅速召開維穩(wěn)工作會議，分析問題發(fā)展趨勢，確定解決對策。對較大規(guī)模的群體性事件，要求有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要迅速抵達現(xiàn)場，掌控局面，穩(wěn)定群眾情緒，及時給與處置意見。

3 結(jié)論

土地房屋征收政策調(diào)整是直接關(guān)系到較大范圍的群眾的切身利益、影響社會穩(wěn)定的重大決策，必須進行風(fēng)險評估，并采取規(guī)避和防范風(fēng)險的措施。按照風(fēng)險評估的有關(guān)規(guī)定，以南京市集體土地上房屋征收政策調(diào)整為例，詳細對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估做一介紹，可供有關(guān)方面做類似工作的借鑒。利用風(fēng)險評估，提高了政策出臺的門檻，提高了決策的嚴謹性、科學(xué)性，在決策領(lǐng)域起到防范風(fēng)險的積極作用，有利于規(guī)避因盲目決策危及社會穩(wěn)定局面的出現(xiàn)，維護社會長治久安，推動和諧社會健康發(fā)展。

對重大政策調(diào)整做社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的意義在于對政策調(diào)整前后可能出現(xiàn)的危害社會穩(wěn)定的因素先作風(fēng)險分析和評價，并將評估結(jié)果作政策的決策層決定的主要參考；為新政策順利實行提供科學(xué)依據(jù)和安全保證，預(yù)防和化解發(fā)展中可能產(chǎn)生危害經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的矛盾和問題，確保社會穩(wěn)定發(fā)展，進而開創(chuàng)從“保穩(wěn)定”向“創(chuàng)穩(wěn)定”轉(zhuǎn)變的局面。