國企整合難治霾

霧霾治理這一大眾流行話題引起的，不僅是如何治理霧霾本身的思考，同時引發(fā)學術界對政府監(jiān)管思路的新反思。一些學者擔心，打破能源壟斷很可能帶來更嚴重的霧霾。按照他們的論述，造成霧霾的主因是資本的天然逐利性，由此認為“國企更有可能在消除霧霾上有所作為，因為它們按其性質是屬于‘全體人民的，它更有條件和責任‘跳出資本邏輯”。

更有聲音認為，中國霧霾形成根本原因是能源供給與消費以煤炭為主，主張治霾從央企整合開始，推動中國石化、電力、煤炭企業(yè)間的鏈式整合，全面升級建立以“煤氣化為核心”的多聯產能源系統(tǒng)，實現中國能源消費由一次能源向二次清潔能源轉化，“以小代價換時間、少博弈換藍天”。

煤業(yè)的教訓

在政府監(jiān)管實踐中，長期流行著一種錯誤的認識，即主張用產權控制簡單代替政府監(jiān)管，把政府最重要的監(jiān)管職能和社會責任轉嫁給相關企業(yè)（特別是國有企業(yè)）了事。2007、2008年發(fā)生在山西、內蒙古、河南、河北、四川等地的煤礦產業(yè)整合，就是上述思路的典型體現。當地政府責令國有煤礦企業(yè)對民營煤礦的并購，希望通過國有產權控制減少煤礦的安全生產和濫采亂挖問題。其背后的邏輯即希望通過國有產權控制，來跳出所謂“資本邏輯”。

時至今日，受融資成本高（曾短期內籌措巨額并購資金）以及大量冗員的影響，兼并民營煤礦的國有煤礦日子并不好過。近年來，煤炭行業(yè)發(fā)展的不景氣更使其雪上加霜。在中國企業(yè)聯合會、中國企業(yè)家協會發(fā)布的2014中國企業(yè)500強榜單中，17家煤炭企業(yè)存在虧損。

為刺激當地經濟的發(fā)展，一些省開始推出吸引民間資本投資的新方案，很多當年被迫退出煤炭行業(yè)的江浙民營資本家，在接到新邀請時的反應是“打死我也不會再到那兒投資了”。由此可見，當年通過國有產權控制來代替政府監(jiān)管作為，給涉及煤礦生產的國有資本和民營資本帶來的后果有多嚴重！

如今，面對霧霾的肆虐，一些學者再一次希望，具有壟斷市場地位的國企擔起霧霾治理的重擔，甚至認為，“打破能源壟斷很可能帶來更嚴重霧霾”，以至于一時間“兩桶油”合并的傳聞甚囂塵上。如同懷疑當年通過國有產權控制來代替煤礦生產安全和資源無序開采的監(jiān)管一樣，基于同樣邏輯和理由，上述思路可以走多遠？

從現代股份公司的實踐和現代產權理論我們看到，產權控制和安排的實質是解決外部股東的投資激勵不足問題。假定一個公司具有相對良好的治理結構，對于這家公司，其實錢從哪兒來、是誰的錢已經不再重要，它都需要在相關法律約束和政府的監(jiān)管下開展經營活動以創(chuàng)造利潤，回報投資者。

一個企業(yè)只要開展正常的生產經營活動，就會產生可能的外部性，來自政府的監(jiān)管作為就變得必要。國有產權控制與政府監(jiān)管作為之間不僅沒有內在的關聯，更不是簡單替代關系。在監(jiān)管實踐中，政府應該摒棄用產權控制代替政府監(jiān)管作為的錯誤思路，更不應該把監(jiān)管的缺失和不作為的責任轉嫁到企業(yè)，特別是國企身上。

監(jiān)管三策

無論國有或非國有資本控制企業(yè)生產經營，都會發(fā)生環(huán)境污染、安全生產隱患、資源無序開采等“外部性”問題，那么，政府應如何進行監(jiān)管作為呢？至少可以從以下三個方面改善監(jiān)管實踐：

第一，事前監(jiān)管規(guī)則的透明?；氐届F霾治理的例子，監(jiān)管當局應對石油產業(yè)的技術標準（例如生產歐5標準以下的企業(yè)不準進入石油產業(yè)）和風險承擔能力（例如出資規(guī)模）等進入門檻做出明確規(guī)定，而無論其資本來自民企還是國企，還是二者的混合。在美國有成百上千的油企，且?guī)缀跞际欠菄匈Y本，這并沒有由此影響石油產品的生產質量。

一個極端的例子是，一些看起來涉及國家安全的軍工產品，都可通過采購招標由民營企業(yè)生產。例如，波音通過投標承擔了很多美國國防軍用設備的制造，只要監(jiān)管作為（對波音違反保密協議有形和無形的懲罰）到位，即使涉及國家安全的軍事裝備由民企還是國企制造都變得無關緊要。

第二，事中監(jiān)督程序的公正。監(jiān)督程序的公正涉及三個方面，其一是監(jiān)督對象和媒體公眾對監(jiān)督信息的知情權；其二是監(jiān)管人員依照相關法律法規(guī)獨立開展監(jiān)管，避免權力干擾；其三，對監(jiān)管過程中腐敗行為的嚴懲。

除了法制建設，事中的監(jiān)督還可以借助媒體曝光和社會監(jiān)督來實現。一個借助媒體報道來實現環(huán)境污染治理的例子來自杜邦公司。具有近300年悠久歷史的美國杜邦公司是世界500強企業(yè)中最長壽的公司之一。美國自然資源保護委員會、美國野生動物聯盟等環(huán)境組織收集并定期通過媒體發(fā)布“污染最嚴重的前500家企業(yè)”。 1990年排名榜首的杜邦在無任何法律要求的背景下，修改了公司戰(zhàn)略，希望公司以最快的速度離開前10。杜邦的例子再次告訴我們，治理環(huán)境污染不是依靠國有產權控制，而是依靠輿論監(jiān)督及其背后的政府積極監(jiān)管作為。

第三，事后監(jiān)管懲罰的嚴厲。對于查有實據的違規(guī)企業(yè)依據法律程序要嚴懲不貸。決不能因為涉事企業(yè)是共和國長子的國企而有心袒護、厚此薄彼，更不應該由于某些司法人員受賄而大事化小小事化了。將一旦涉事的企業(yè)罰得傾家蕩產，往往會對后來膽敢涉事的企業(yè)形成強大的威懾。而如何確保法律程序和司法裁決的公正透明，避免司法腐敗在當下中國仍然面臨嚴峻的考驗。事實上，這成為我國食品安全、煤礦安全生產等問題屢禁不止的深層次原因。

因此，對于環(huán)境污染治理、煤礦安全生產、資源濫開濫采等涉及外部性的問題，我們應該從如何改善政府監(jiān)管的本身去提出可能的政策建議，而不是主張“新產權萬能論”下的用產權控制來代替政府監(jiān)管作為。如果霧霾治理的監(jiān)管思路，同樣循著當初治理煤礦的監(jiān)管思路，用產權控制代替政府監(jiān)管作為，我們擔心會南轅北轍，離預期實現的霧霾治理目標漸行漸遠。（作者/鄭志剛，中國人民大學金融學教授）