中國(guó)突發(fā)事件調(diào)查制度的問(wèn)題與對(duì)策——基于“戰(zhàn)略-結(jié)構(gòu)-運(yùn)作”分析框架的研究

鐘開(kāi)斌

(國(guó)家行政學(xué)院 應(yīng)急管理教研部，北京　100089)

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中國(guó)突發(fā)事件調(diào)查制度的問(wèn)題與對(duì)策
——基于“戰(zhàn)略-結(jié)構(gòu)-運(yùn)作”分析框架的研究

鐘開(kāi)斌

(國(guó)家行政學(xué)院 應(yīng)急管理教研部，北京100089)

摘要：本文從使命定位、主體設(shè)計(jì)、過(guò)程管理三個(gè)層次，構(gòu)建了突發(fā)事件調(diào)查制度的“戰(zhàn)略-結(jié)構(gòu)-運(yùn)作”三層分析框架，認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)突發(fā)事件調(diào)查制度存在問(wèn)責(zé)型的使命定位、自我型的調(diào)查主體、速度型的運(yùn)作機(jī)制等問(wèn)題，提出在各類突發(fā)事件中擴(kuò)大調(diào)查制度覆蓋面、明確查實(shí)型的目標(biāo)定位、建立獨(dú)立型的調(diào)查主體、完善質(zhì)量型的運(yùn)作機(jī)制等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件;調(diào)查;問(wèn)責(zé);政策建議

一、引言

突發(fā)事件調(diào)查是應(yīng)急管理工作的重要環(huán)節(jié)，也是我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要內(nèi)容。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》以及《鐵路交通事故調(diào)查處理規(guī)則》、《民用航空器事故和飛行事故征候調(diào)查規(guī)定》、《突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章，對(duì)開(kāi)展突發(fā)事件調(diào)查工作都作了明確規(guī)定。

當(dāng)前，我國(guó)突發(fā)事件調(diào)查制度實(shí)際所發(fā)揮的作用與應(yīng)急管理工作要求之間存在較大差距。一方面，我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型時(shí)期，各級(jí)各類突發(fā)事件特別是重特大突發(fā)事件頻發(fā)，迫切要求建立科學(xué)合理的調(diào)查制度，通過(guò)客觀公正的調(diào)查，舉一反三，改進(jìn)工作，有效避免或減少突發(fā)事件的發(fā)生。但另一方面，從近年來(lái)實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)突發(fā)事件調(diào)查制度在理念設(shè)計(jì)、目標(biāo)定位、運(yùn)行機(jī)制等方面存在不少為人詬病的地方，對(duì)“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故、“12·31”上海外灘陳毅廣場(chǎng)擁擠踩踏事件等的調(diào)查引起了社會(huì)廣泛討論和爭(zhēng)議。

本文通過(guò)構(gòu)建“戰(zhàn)略-結(jié)構(gòu)-運(yùn)作”分析框架，從調(diào)查制度的使命定位(戰(zhàn)略目標(biāo))、主體設(shè)計(jì)(治理結(jié)構(gòu))、過(guò)程管理(運(yùn)作機(jī)制)三個(gè)層次，結(jié)合典型案例分析和國(guó)內(nèi)外比較研究，來(lái)分析當(dāng)前我國(guó)突發(fā)事件調(diào)查制度存在的問(wèn)題，提出完善我國(guó)突發(fā)事件調(diào)查制度的對(duì)策建議。

二、分析框架：“戰(zhàn)略-結(jié)構(gòu)-運(yùn)作”

突發(fā)事件調(diào)查既是作為組織的調(diào)查主體對(duì)調(diào)查內(nèi)容所進(jìn)行的一項(xiàng)過(guò)程性活動(dòng)，也是作為應(yīng)急管理相關(guān)制度安排的一項(xiàng)具體政策。因此，關(guān)于突發(fā)事件調(diào)查，可以從公共組織理論和公共政策理論兩個(gè)維度，來(lái)構(gòu)建一個(gè)綜合性的分析框架。

公共組織理論主要聚焦于組織戰(zhàn)略和組織結(jié)構(gòu)兩個(gè)層面——組織戰(zhàn)略是指組織對(duì)有關(guān)全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、綱領(lǐng)性目標(biāo)的謀劃和決策，組織結(jié)構(gòu)是指組織成員為完成工作任務(wù)、實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，在職責(zé)、職權(quán)方面的分工、協(xié)作體系。美國(guó)學(xué)者錢(qián)德勒(Alfred D. Chandler)曾提出，“戰(zhàn)略決定結(jié)構(gòu)、結(jié)構(gòu)緊隨戰(zhàn)略”[1]。與公共組織理論基于組織的研究不同，公共政策理論研究政策規(guī)劃、政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策監(jiān)控的過(guò)程。其中，政策評(píng)估是指評(píng)估主體依據(jù)一定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)相關(guān)評(píng)估程序，對(duì)政策產(chǎn)出和政策影響進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，以判斷政策結(jié)果實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的程度，為決定政策變化、政策改進(jìn)和制定新政策提供依據(jù)的活動(dòng)。公共部門(mén)的三維戰(zhàn)略管理認(rèn)為，公共部門(mén)的價(jià)值定位、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)作管理三者相互關(guān)聯(lián)，互為補(bǔ)充，共同構(gòu)成了統(tǒng)一的組織戰(zhàn)略管理分析框架——好的公共政策要具有公共價(jià)值，政策實(shí)施者要具備一定能力以提供相應(yīng)的管理和服務(wù)，相關(guān)政策需得到政策作用對(duì)象或民眾的支持[2]。“使命定位-運(yùn)行模式-治理結(jié)構(gòu)”三維分析框架，則從戰(zhàn)略目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和方式、控制機(jī)制三個(gè)維度，來(lái)分析科研機(jī)構(gòu)和國(guó)家安全委員會(huì)等機(jī)構(gòu)的整體運(yùn)行狀態(tài)，認(rèn)為一個(gè)運(yùn)行良好的機(jī)構(gòu)將表現(xiàn)出定位明確、運(yùn)行高效、治理結(jié)構(gòu)完善等特點(diǎn)[3-4]。

結(jié)合上述分析框架，可把突發(fā)事件調(diào)查看作是公共組織實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略的一項(xiàng)制度安排和一個(gè)政策過(guò)程，構(gòu)建一個(gè)“戰(zhàn)略-結(jié)構(gòu)-運(yùn)作”三層分析框架(見(jiàn)圖1)，把突發(fā)事件調(diào)查制度自上而下分為戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)、運(yùn)作三個(gè)層次。其中，戰(zhàn)略是指組織的使命定位，即突發(fā)事件調(diào)查制度的價(jià)值取向和目標(biāo)追求，回答“是否調(diào)查”、“為何調(diào)查”的問(wèn)題；結(jié)構(gòu)是指組織為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)而確定的治理架構(gòu)，回答“誰(shuí)來(lái)調(diào)查”的問(wèn)題；運(yùn)作是指組織結(jié)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略的具體實(shí)施過(guò)程，即回答“如何調(diào)查”的問(wèn)題。

(一)戰(zhàn)略-使命定位：查實(shí)型、問(wèn)責(zé)型

戰(zhàn)略主要指組織特定的使命定位和目標(biāo)取向，直接關(guān)系到對(duì)調(diào)查工作總體性質(zhì)的認(rèn)識(shí)。“如果不解決這一問(wèn)題，在實(shí)踐工作中，就很難推動(dòng)突發(fā)事件調(diào)查體制和機(jī)制的建立完善。”[5]

從國(guó)內(nèi)突發(fā)事件調(diào)查的使命定位和目標(biāo)取向來(lái)看，主要分為查實(shí)型、問(wèn)責(zé)型兩類。

一是查實(shí)型：以查找證據(jù)、還原事實(shí)為取向。查實(shí)型突發(fā)事件調(diào)查以還原真相為目標(biāo)，核心在于全面收集揭示事實(shí)真相的證據(jù)，盡可能真實(shí)還原事件的基本經(jīng)過(guò)，從根本上找到事件發(fā)生的真正原因，建立防范機(jī)制，避免類似事件再次發(fā)生[6]。查實(shí)型調(diào)查的目的，“不在追責(zé)”，而在于“通過(guò)收集和分析證據(jù)以獲得結(jié)論，尋找導(dǎo)致事故發(fā)生的原因，并有針對(duì)性地提出建議以防止類似事件重復(fù)發(fā)生”[7]。1944年成立的國(guó)際民航組織(ICAO)明確提出應(yīng)將技術(shù)調(diào)查和司法調(diào)查分離——技術(shù)調(diào)查只涉及事故技術(shù)原因分析，而司法調(diào)查則對(duì)職責(zé)和責(zé)任予以認(rèn)定[8]。1951年制定的《國(guó)際民用航空公約》附件13《航空器事故和事故征候調(diào)查》指出：“空難調(diào)查的根本目的在于預(yù)防失事或意外事件再次發(fā)生，而不在于追究過(guò)失和責(zé)任。依據(jù)本附件規(guī)定進(jìn)行的任何調(diào)查必須與任何分?jǐn)傔^(guò)失和責(zé)任的司法或行政程序分開(kāi)?！睂ｉT(mén)負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)航空、公路、鐵道、水路及管線等事故調(diào)查的美國(guó)國(guó)家運(yùn)輸安全委員會(huì)(NTSB)把組織使命確定為：“調(diào)查事故，確定事故發(fā)生時(shí)的條件和環(huán)境，確定可能的事故原因，提出預(yù)防同類事故的建議，為美國(guó)各州的事故調(diào)查提供幫助?！狈▏?guó)當(dāng)局發(fā)布的法航447航班事故調(diào)查報(bào)告開(kāi)篇就明確：“本調(diào)查并非是為了追究責(zé)任?！泵绹?guó)“9·11”事件獨(dú)立調(diào)查委員會(huì)把調(diào)查的目的確定為：調(diào)查事件的事實(shí)和原因，對(duì)政府和其他機(jī)構(gòu)相關(guān)調(diào)查事實(shí)進(jìn)行確認(rèn)和評(píng)估，對(duì)與事件相關(guān)的準(zhǔn)備和處置等工作進(jìn)行評(píng)估，向國(guó)會(huì)和總統(tǒng)提交有關(guān)防止恐怖襲擊的改進(jìn)措施。因此，查實(shí)型調(diào)查堅(jiān)持事件調(diào)查與問(wèn)責(zé)處理、技術(shù)調(diào)查與司法調(diào)查相分離，以尋找證據(jù)、還原事件真相為主要目的，不負(fù)責(zé)責(zé)任認(rèn)定和人員處理——這是司法機(jī)關(guān)的職責(zé)。

圖1　突發(fā)事件調(diào)查制度的“戰(zhàn)略-結(jié)構(gòu)-運(yùn)作”三層分析框架

二是問(wèn)責(zé)型：以界定性質(zhì)、分?jǐn)傌?zé)任為取向。與查實(shí)型調(diào)查以獲取事實(shí)真相為目的不同，問(wèn)責(zé)型調(diào)查更關(guān)注對(duì)事件原因、性質(zhì)的認(rèn)定以及在此基礎(chǔ)上對(duì)有關(guān)人員的責(zé)任確定和問(wèn)責(zé)處理。理論上，應(yīng)遵循“先調(diào)查、后問(wèn)責(zé)”，“先技術(shù)調(diào)查、后司法調(diào)查”的邏輯，只有在認(rèn)定事實(shí)后才能據(jù)此做出客觀公正、實(shí)事求是的處理決定。不過(guò)，突發(fā)事件特別是重特大突發(fā)事件發(fā)生后，往往成為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的重點(diǎn)、社會(huì)討論的焦點(diǎn)、媒體報(bào)道的熱點(diǎn)，調(diào)查工作很容易引發(fā)社會(huì)關(guān)切。在此情況下，“快刀斬亂麻”，迅速完成調(diào)查并及時(shí)對(duì)有關(guān)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)，有時(shí)成為回應(yīng)公眾關(guān)切、社會(huì)情緒和媒體關(guān)注的一個(gè)重要手段，此時(shí)調(diào)查就可能異化為平息社會(huì)輿論、各方相互平衡和妥協(xié)的責(zé)任劃分過(guò)程[9]。因此，問(wèn)責(zé)型調(diào)查制度是一種“重責(zé)任、輕事實(shí)，重結(jié)果、輕過(guò)程”的制度設(shè)計(jì)，更關(guān)注分?jǐn)傌?zé)任而不是還原事實(shí)真相，最后導(dǎo)致原本單純的技術(shù)分析過(guò)程異化為責(zé)任分?jǐn)偟膹?fù)雜政治博弈過(guò)程。

(二)結(jié)構(gòu)-主體設(shè)計(jì)：獨(dú)立型、自我型

結(jié)構(gòu)是承擔(dān)實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略的載體，即調(diào)查主體。這是調(diào)查中最重要的因素，決定著能否從事件中找出真正的原因，也是調(diào)查工作能否取得公眾信任的最重要的因素之一[10]。

從國(guó)內(nèi)外的情況來(lái)看，突發(fā)事件的調(diào)查主體主要有獨(dú)立型和自我型兩類。

一是獨(dú)立型?！罢{(diào)查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是調(diào)查結(jié)果準(zhǔn)確性和可信性的保障?！盵11]獨(dú)立，意味著調(diào)查機(jī)構(gòu)只對(duì)事實(shí)真相負(fù)責(zé)，不受任何機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人意志的支配。過(guò)去幾十年，發(fā)達(dá)國(guó)家的事故調(diào)查已從由政府部門(mén)機(jī)構(gòu)組織，改為成立新的事故調(diào)查組織和法律機(jī)構(gòu)來(lái)牽頭或交由獨(dú)立機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)[12]。根據(jù)“正當(dāng)法律程序原則”，“任何人不應(yīng)成為自己案件的法官”。只有超脫于利益之外的獨(dú)立視角和公正立場(chǎng)，與利益相關(guān)方切割，才能公正甄別事件誘因，盡可能還原或接近事件真相?！秶?guó)際民用航空公約》附件13第15次修訂的內(nèi)容中，明確要求各國(guó)必須建立獨(dú)立于國(guó)家航空當(dāng)局和可能干預(yù)調(diào)查進(jìn)行或客觀性的其他實(shí)體的事故調(diào)查部門(mén)。自1968年設(shè)立、一直沿用至今的香港《調(diào)查委員會(huì)條例》規(guī)定：特首(回歸前的港督)連同行政會(huì)議(回歸前的行政局)，可以委任一名或多名成員，調(diào)查任何公共機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)或管理、任何公職人員的行為或其認(rèn)為與公眾有重大關(guān)系的任何事宜。具體而言，調(diào)查主體的獨(dú)立性通過(guò)以下三個(gè)方面來(lái)保障：(1)賦予調(diào)查機(jī)構(gòu)獨(dú)立的法律地位，即由法律對(duì)調(diào)查機(jī)構(gòu)的主體地位作出規(guī)定，明確它是依法成立的從事調(diào)查工作的機(jī)構(gòu)；(2)賦予調(diào)查機(jī)構(gòu)獨(dú)立的調(diào)查權(quán)，即法律明確規(guī)定調(diào)查機(jī)構(gòu)詢問(wèn)當(dāng)事人、調(diào)取物證、書(shū)證等各種調(diào)查權(quán)，并賦予調(diào)查機(jī)構(gòu)一定的強(qiáng)制權(quán)力；(3)建立和適用切斷原則，即切斷調(diào)查機(jī)構(gòu)及其人員與涉事單位的工作關(guān)系、固有聯(lián)系以及調(diào)查人員與派出機(jī)關(guān)的聯(lián)系，使調(diào)查人員或調(diào)查組免受干擾[13]。

獨(dú)立型調(diào)查機(jī)構(gòu)具體又分為兩類。(1)由議會(huì)或社會(huì)人士組成獨(dú)立調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查。例如，2001年美國(guó)國(guó)會(huì)成立的“9·11”事件獨(dú)立調(diào)查委員會(huì)共有10人，共和、民主兩黨各占5人，主席由共和黨人擔(dān)任。2003年香港“非典”疫情調(diào)查委員會(huì)由11名專家組成，其中英國(guó)4名，美國(guó)、香港、廣州各2名，澳洲1名。2005年倫敦地鐵爆炸案調(diào)查委員會(huì)由倫敦議會(huì)(London Assembly)多黨派成員組成，委員會(huì)主席為保守黨，副主席為自由民主黨，成員來(lái)自工黨、倫敦黨、綠黨等不同黨派。2011年日本國(guó)會(huì)設(shè)立的福島核事故調(diào)查委員會(huì)(NAIIC)共有10人，主席為醫(yī)學(xué)博士、國(guó)家政策研究院專業(yè)會(huì)員、日本科學(xué)理事會(huì)前總裁黑川清，9名成員為地震、化學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等方面的專家學(xué)者及律師、科學(xué)記者、商會(huì)主席等。2013年新加坡小印度騷亂獨(dú)立調(diào)查委員會(huì)，由擁有豐富法律與仲裁經(jīng)驗(yàn)的退休高庭法官塞爾凡領(lǐng)導(dǎo)，成員包括曾任警察總監(jiān)的鄭大峇、全國(guó)職工總會(huì)榮譽(yù)會(huì)長(zhǎng)德培華和西海岸公民咨詢委員會(huì)主席蔡添水。(2)由法定獨(dú)立機(jī)構(gòu)牽頭進(jìn)行調(diào)查。例如，在交通事故調(diào)查方面的法定獨(dú)立機(jī)構(gòu)，有美國(guó)國(guó)家運(yùn)輸安全委員會(huì)(NTSB)、日本運(yùn)輸安全委員會(huì)(JTSB)、加拿大運(yùn)輸安全委員會(huì)(TSB)、英國(guó)航空事故調(diào)查局(AAIB)、法國(guó)航空事故調(diào)查局(BEA)、德國(guó)航空失事調(diào)查局(BFU)等。這些機(jī)構(gòu)通常有獨(dú)立的調(diào)查立場(chǎng)、廣泛的調(diào)查權(quán)力、扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)。例如，美國(guó)1974年通過(guò)的《獨(dú)立調(diào)查委員會(huì)法案》明確NTSB有權(quán)做出可能不利于運(yùn)輸職能機(jī)構(gòu)或其官員的結(jié)論和建議，強(qiáng)調(diào)“沒(méi)有一個(gè)聯(lián)邦部門(mén)能行使這一職能，除非其完全獨(dú)立于其他美國(guó)機(jī)構(gòu)”[14]。NTSB由5人組成的董事會(huì)管理，屬于任何一個(gè)政黨的成員不得多于3人；成員由總統(tǒng)提名，經(jīng)過(guò)參議院聽(tīng)證投票批準(zhǔn)，任期5年；有權(quán)全權(quán)查扣包括殘骸在內(nèi)的涉案運(yùn)輸工具，訊問(wèn)涉案人員，對(duì)涉案公司搜查取證，還可以通過(guò)法庭取得傳票，對(duì)任何有關(guān)人員或機(jī)構(gòu)進(jìn)行搜查，取得決定事故原因有關(guān)證據(jù)[15]。

二是自我型。與獨(dú)立型調(diào)查由與事件不存在直接利益關(guān)聯(lián)的機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行客觀公正異體調(diào)查不同，自我型調(diào)查是一種由利益相關(guān)方主導(dǎo)或參與的同體調(diào)查。自我型調(diào)查又可細(xì)分為兩種情形：(1)利益相關(guān)方主導(dǎo)調(diào)查，即本應(yīng)是調(diào)查對(duì)象的機(jī)構(gòu)和人員成為調(diào)查的主體，集裁判員與運(yùn)動(dòng)員于一身，“自己調(diào)查自己”。(2)利益相關(guān)方雖然不主導(dǎo)但卻參與調(diào)查。常見(jiàn)的情形是，以事件主管部門(mén)和事件單位為主體，吸收相關(guān)監(jiān)管部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合調(diào)查，“老子調(diào)查兒子”，“娘家人”調(diào)查“自家人”。如果調(diào)查活動(dòng)遭遇相關(guān)利益干擾，無(wú)疑會(huì)在很大程度上影響調(diào)查的客觀公正[16]。由于事件利害方未被排除在調(diào)查機(jī)構(gòu)之外，調(diào)查機(jī)構(gòu)和人員與被調(diào)查對(duì)象之間存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，調(diào)查工作的真實(shí)性和公平性無(wú)法得到保證。

(三)運(yùn)作-過(guò)程管理：質(zhì)量型、速度型

運(yùn)作是指突發(fā)事件調(diào)查的具體實(shí)施過(guò)程。運(yùn)作最重要的任務(wù)是確定調(diào)查的標(biāo)準(zhǔn)和程序，并據(jù)此對(duì)調(diào)查過(guò)程進(jìn)行有效控制和管理。

從國(guó)內(nèi)外的情況來(lái)看，突發(fā)事件調(diào)查的運(yùn)作模式可分為質(zhì)量型和速度型兩類。

一是質(zhì)量型。質(zhì)量型調(diào)查是一種以質(zhì)量為先，盡可能科學(xué)還原事件真相的過(guò)程管理模式，強(qiáng)調(diào)調(diào)查的時(shí)間服從質(zhì)量，速度服從精度。調(diào)查的質(zhì)量主要通過(guò)以下兩個(gè)方面來(lái)得以保證。(1)科學(xué)規(guī)劃調(diào)查方案，全面探尋各種可能的事件證據(jù)。調(diào)查不是速度越快越好，而應(yīng)根據(jù)事件的性質(zhì)、特點(diǎn)、復(fù)雜程度以及證據(jù)搜尋的難易程度等因素科學(xué)設(shè)定進(jìn)度。部分事件調(diào)查因?qū)I(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)和客觀環(huán)境所限，整個(gè)過(guò)程費(fèi)時(shí)費(fèi)力，需要在幾年甚至十幾年后才能得出最終結(jié)論。例如，美國(guó)NTSB重大事故的調(diào)查常常要花費(fèi)一年左右甚至更長(zhǎng)時(shí)間才能完成；1998年德國(guó)城際特快列車(chē)事故的技術(shù)調(diào)查和法律審判長(zhǎng)達(dá)5年，截至2000年時(shí)調(diào)查文檔已超過(guò)600個(gè)文件夾；2005年日本JR福知山線出軌事故調(diào)查前后進(jìn)行了3年，至2006年8月31日前后實(shí)施了15次調(diào)查，僅出現(xiàn)在最終報(bào)告中的乘客證詞就多達(dá)17份[17]。(2)公開(kāi)調(diào)查過(guò)程和結(jié)果，接受事件相關(guān)方的質(zhì)詢和監(jiān)督。公開(kāi)通常包括三個(gè)層次。首先是過(guò)程公開(kāi)，即通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等向被調(diào)查對(duì)象和公眾搜集信息，公布調(diào)查進(jìn)展和結(jié)果。例如，新加坡小印度騷亂調(diào)查聽(tīng)證會(huì)，從2014年2月19日至3月26日在初級(jí)法庭第13庭室共進(jìn)行了24天，有意出席的公眾以先到先進(jìn)的方式入場(chǎng)。其次是證據(jù)公開(kāi)，即把鑒定結(jié)論、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)筆錄等向社會(huì)公布并做出必要說(shuō)明，讓公眾了解形成調(diào)查結(jié)論的推理過(guò)程和事實(shí)依據(jù)。事實(shí)上，“事實(shí)認(rèn)定”和“事實(shí)認(rèn)定理由”往往構(gòu)成了最終調(diào)查報(bào)告的主體。例如，2007年6月28日最終公布的日本JR福知山線出軌事故調(diào)查報(bào)告近300頁(yè)，共七部分，其中主體為“認(rèn)定事實(shí)(上)”、“認(rèn)定事實(shí)(下)”、“事實(shí)認(rèn)定理由”三大部分。最后是結(jié)果公開(kāi)，即通過(guò)多種形式向社會(huì)公布調(diào)查結(jié)論。例如，2004年7月22日，美國(guó)“9·11”事件獨(dú)立調(diào)查委員會(huì)舉行電視直播新聞發(fā)布會(huì)，委員會(huì)主席和副主席就報(bào)告發(fā)表講話，委員會(huì)全體10名成員共同接受記者提問(wèn)；最終公布的調(diào)查報(bào)告長(zhǎng)約500頁(yè)，包括了獨(dú)立調(diào)查委員會(huì)在12次公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)上所發(fā)表初步調(diào)查報(bào)告的大部分結(jié)論以及所提出的重要建議。

二是速度型。與質(zhì)量型調(diào)查以質(zhì)量?jī)?yōu)先為原則不同，速度型調(diào)查強(qiáng)調(diào)速度優(yōu)于質(zhì)量、結(jié)果重于過(guò)程，試圖在盡可能短的時(shí)間內(nèi)盡快完成調(diào)查，迅速對(duì)有關(guān)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)處理，以及時(shí)消除社會(huì)各方面的質(zhì)疑。對(duì)速度的過(guò)度追求，使得調(diào)查過(guò)程呈現(xiàn)出“短、平、快”的特點(diǎn)，對(duì)證據(jù)的搜尋和驗(yàn)證只能是點(diǎn)到為止，最終調(diào)查報(bào)告也大多是大而化之、泛泛而談。而且，由于調(diào)查被賦予了問(wèn)責(zé)處理的導(dǎo)向和功能，最終對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)處理的依據(jù)往往也很籠統(tǒng)，最終出現(xiàn)了“調(diào)查速度越快越好，被處理的人數(shù)量越多、級(jí)別越高越好”的局面。

三、當(dāng)前我國(guó)突發(fā)事件調(diào)查制度存在的問(wèn)題

按照“戰(zhàn)略-結(jié)構(gòu)-運(yùn)作”三層分析框架，當(dāng)前我國(guó)突發(fā)事件調(diào)查制度，具有問(wèn)責(zé)型的使命定位和目標(biāo)取向、自我型的調(diào)查主體和治理結(jié)構(gòu)、速度型的運(yùn)作機(jī)制和過(guò)程管理，在實(shí)際工作中存在不少問(wèn)題，對(duì)查缺補(bǔ)漏、改進(jìn)工作所發(fā)揮的作用也有待進(jìn)一步提升。

(一)戰(zhàn)略：?jiǎn)栘?zé)型的使命定位

按照“查實(shí)型-問(wèn)責(zé)型”分類，我國(guó)目前的突發(fā)事件調(diào)查主要是一種問(wèn)責(zé)型的制度設(shè)計(jì)。調(diào)查被賦予了問(wèn)責(zé)處理的目標(biāo)導(dǎo)向和功能定位，重點(diǎn)關(guān)注的是事件的性質(zhì)認(rèn)定以及有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任分?jǐn)偅皇菍?shí)事求是、客觀公正地還原真相，查找原因，提出整改落實(shí)措施。

一是調(diào)查制度規(guī)范缺失，重事中處置輕事后調(diào)查。與應(yīng)急處置與救援相比，事后調(diào)查在我國(guó)長(zhǎng)期普遍得不到應(yīng)有的重視。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第六十二條規(guī)定，各級(jí)政府“應(yīng)當(dāng)及時(shí)查明突發(fā)事件的發(fā)生經(jīng)過(guò)和原因，總結(jié)突發(fā)事件應(yīng)急處置工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定改進(jìn)措施”。目前，在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件這四大類突發(fā)事件中，除事故災(zāi)難的調(diào)查工作進(jìn)展比較顯著外，其他三大類突發(fā)事件的調(diào)查工作進(jìn)展相對(duì)滯后：在自然災(zāi)害領(lǐng)域，主要開(kāi)展的是重大災(zāi)害損失評(píng)估，而不是事件原因和應(yīng)對(duì)過(guò)程的調(diào)查；在公共衛(wèi)生事件領(lǐng)域，目前可見(jiàn)的獨(dú)立調(diào)查只有原國(guó)家甲型H1N1流感聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制牽頭單位衛(wèi)生部(現(xiàn)國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委)委托清華大學(xué)公共管理學(xué)院、中國(guó)疾病預(yù)防控制中心聯(lián)合課題組進(jìn)行的專家綜合評(píng)估[18]；在社會(huì)安全事件領(lǐng)域，調(diào)查工作基本處于空白。當(dāng)前，我國(guó)法律制度中與突發(fā)事件調(diào)查相關(guān)的規(guī)定少之甚少，現(xiàn)有規(guī)定也僅限于對(duì)事件處置行為的法律規(guī)制，目的是為法律制裁的判定和執(zhí)行提供法律依據(jù)，消除或減少在突發(fā)事件中濫用權(quán)力和不履行義務(wù)的行為[19]。

二是調(diào)查制度定位偏差，重追究責(zé)任輕查明真相。我國(guó)現(xiàn)行突發(fā)事件調(diào)查相關(guān)規(guī)定，除《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《民用航空器事故和飛行事故征候調(diào)查規(guī)定》等強(qiáng)調(diào)應(yīng)以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、改進(jìn)工作為目的外，其余都把事件調(diào)查和問(wèn)責(zé)處理合并進(jìn)行規(guī)定，強(qiáng)調(diào)事件調(diào)查的責(zé)任追究導(dǎo)向，甚至直接將追究責(zé)任作為立法目的。結(jié)果是，“調(diào)查與責(zé)任追究變成了一對(duì)孿生兄弟，責(zé)任追究甚至成為了事故調(diào)查的最終目標(biāo)”。[20]例如，《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令第493號(hào))第一條規(guī)定：“為了規(guī)范生產(chǎn)安全事故的報(bào)告和調(diào)查處理，落實(shí)生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究制度……制定本條例?！薄蛾P(guān)于生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理中有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定》(安監(jiān)總政法〔2013〕115號(hào))第五條更是明確：“事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)在查明事故原因，認(rèn)定事故性質(zhì)的基礎(chǔ)上，分清事故責(zé)任，依法依規(guī)依紀(jì)對(duì)相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人員提出嚴(yán)肅的處理意見(jiàn)?！薄惰F路交通事故調(diào)查處理規(guī)則》(鐵道部令第30號(hào))第一條規(guī)定：“為及時(shí)準(zhǔn)確調(diào)查處理鐵路交通事故，嚴(yán)肅追究事故責(zé)任……制定本規(guī)則?！薄短胤N設(shè)備事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》(質(zhì)檢總局令第115號(hào))第一條規(guī)定：“為了規(guī)范特種設(shè)備事故報(bào)告和調(diào)查處理工作，及時(shí)準(zhǔn)確查清事故原因，嚴(yán)格追究事故責(zé)任……”《突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理辦法》(環(huán)保部令第32號(hào))第二條規(guī)定：“本辦法適用于對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的原因、性質(zhì)、責(zé)任的調(diào)查處理?！卑炎肪控?zé)任而不是還原真相作為立法目的，導(dǎo)致調(diào)查組的職責(zé)異化為追究相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任，調(diào)查工作自然也主要圍繞追究責(zé)任而展開(kāi)。實(shí)際上，上述相關(guān)規(guī)定都把認(rèn)定事件的性質(zhì)和責(zé)任、提出對(duì)事件責(zé)任者的處理建議列為調(diào)查組的職責(zé)，最終所完成的調(diào)查報(bào)告也成為追究相關(guān)責(zé)任人員行政、刑事責(zé)任的證據(jù)。使命定位偏差和目標(biāo)扭曲，導(dǎo)致調(diào)查偏離了其還原事實(shí)真相的技術(shù)路線，成為了一個(gè)相關(guān)各方分?jǐn)偵踔镣菩敦?zé)任的復(fù)雜政治博弈過(guò)程。

(二)結(jié)構(gòu)：自我型的調(diào)查主體

按照“獨(dú)立型-自我型”分類，目前我國(guó)突發(fā)事件調(diào)查主要是一種自我型的制度設(shè)計(jì)。雖然相關(guān)制度對(duì)調(diào)查的獨(dú)立性有原則性規(guī)定，但目前的突發(fā)事件調(diào)查主要還是以自查或上查下為主。由于調(diào)查主體與被調(diào)查對(duì)象之間存在太多的利益交集，出于“護(hù)犢”、“撇清自己”等逃避責(zé)任或“家丑不外揚(yáng)”心態(tài)避重就輕、遮掩事實(shí)的現(xiàn)象就很難避免，調(diào)查的獨(dú)立性、公正性以及調(diào)查結(jié)論的科學(xué)性、權(quán)威性自然也就無(wú)法得到保證。

一是人大特別調(diào)查程序從未啟動(dòng)。由作為權(quán)力機(jī)關(guān)的議會(huì)牽頭調(diào)查，是突發(fā)事件獨(dú)立調(diào)查的重要形式。我國(guó)憲法、全國(guó)人大組織法、地方組織法都賦予人大組織關(guān)于特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的權(quán)力?！稇椃ā?2004年修正)第七十一條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，并且根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，作出相應(yīng)的決議?！薄度珖?guó)人民代表大會(huì)組織法》第三十八條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以組織對(duì)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)?！薄兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第三十一條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)可以組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)?！庇蓢?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織的調(diào)查，具有很強(qiáng)的權(quán)威性和獨(dú)立性，更有利于提高調(diào)查的公正性和公信力。但現(xiàn)實(shí)情況是，雖然我國(guó)憲法和法律規(guī)定特別調(diào)查委員會(huì)制度已有30多年，我國(guó)也先后發(fā)生了不少引起重大社會(huì)影響的重特大突發(fā)事件，但全國(guó)人大和地方人大從未啟動(dòng)過(guò)該程序。

二是主要采取自我調(diào)查或上級(jí)調(diào)查下級(jí)的方式。目前，我國(guó)以生產(chǎn)安全事故為代表的突發(fā)事件調(diào)查，主要是一種自查自糾或自上而下的同體調(diào)查模式，違背了程序正當(dāng)所必須的回避原則。雖然《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第七條和第二十三條規(guī)定調(diào)查組成員應(yīng)與所調(diào)查的事故沒(méi)有直接利害關(guān)系，調(diào)查工作不受任何單位和個(gè)人阻撓和干涉，但在實(shí)際工作中，調(diào)查機(jī)構(gòu)和人員與被調(diào)查對(duì)象之間經(jīng)常存在某些直接利害關(guān)系。例如，根據(jù)《鐵路交通事故調(diào)查處理規(guī)則》第二十六條規(guī)定，特別重大事故、重大事故、較大/一般事故分別由國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院授權(quán)部門(mén)、國(guó)務(wù)院鐵路主管部門(mén)、事故發(fā)生地鐵路管理機(jī)構(gòu)組織調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查，這使得鐵路管理部門(mén)身兼安全監(jiān)管者與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者于一體。根據(jù)《民用航空器事故和飛行事故征候調(diào)查規(guī)定》第七條根據(jù)，中國(guó)民航(總)局和地區(qū)管理局負(fù)責(zé)組織調(diào)查民用航空器事故，但民航管理局與民航公司之間有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系(包括領(lǐng)導(dǎo)間互相調(diào)配使用)。根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第十九條有關(guān)調(diào)查權(quán)的規(guī)定，特別重大事故、重大事故、較大事故、一般事故分別由國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門(mén)、事故發(fā)生地省級(jí)政府、設(shè)區(qū)的市級(jí)政府、縣級(jí)政府負(fù)責(zé)調(diào)查。在這種行政系統(tǒng)內(nèi)上級(jí)調(diào)查下級(jí)的過(guò)程中，下級(jí)往往身兼被調(diào)查對(duì)象和調(diào)查參與者的雙重矛盾身份，調(diào)查的獨(dú)立性和公正性自然難以得到保證。例如，在2011年7月25日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立的由國(guó)家安全監(jiān)管總局局長(zhǎng)駱琳任組長(zhǎng)的“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故調(diào)查組中，有多名來(lái)自鐵路系統(tǒng)的官員和專家(調(diào)查組副組長(zhǎng)彭開(kāi)宙為鐵道部副部長(zhǎng)、成員陳蘭華為鐵道部安監(jiān)司司長(zhǎng))；雖然8月10日調(diào)整剔除了現(xiàn)任鐵道部官員，但調(diào)查組成員中仍有鐵道部原副部長(zhǎng)等與鐵道部存在直接利害關(guān)系的人員，其獨(dú)立性和公正性仍存疑。

(三)運(yùn)作：速度型的調(diào)查過(guò)程

按照“質(zhì)量型-速度型”分類，我國(guó)目前的突發(fā)事件調(diào)查主要是一種速度型的制度設(shè)計(jì)。這種制度設(shè)計(jì)過(guò)于強(qiáng)調(diào)調(diào)查的及時(shí)性和時(shí)效性，對(duì)調(diào)查過(guò)程的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性關(guān)注不夠。

一是過(guò)于追求速度。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)調(diào)查報(bào)告提交、批復(fù)以及對(duì)相關(guān)責(zé)任人的處理都作了具體明確的時(shí)限要求。例如，《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第二十九條規(guī)定：“事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)自事故發(fā)生之日起60日內(nèi)提交事故調(diào)查報(bào)告；特殊情況下，經(jīng)負(fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府批準(zhǔn)，提交事故調(diào)查報(bào)告的期限可以適當(dāng)延長(zhǎng)，但延長(zhǎng)的期限最長(zhǎng)不超過(guò)60日。”第三十二條規(guī)定：“重大事故、較大事故、一般事故，負(fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府應(yīng)當(dāng)自收到事故調(diào)查報(bào)告之日起15日內(nèi)做出批復(fù)；特別重大事故，30日內(nèi)做出批復(fù)，特殊情況下，批復(fù)時(shí)間可以適當(dāng)延長(zhǎng)，但延長(zhǎng)的時(shí)間最長(zhǎng)不超過(guò)30日?！薄惰F路交通事故調(diào)查處理規(guī)則》第四十二條、《民用航空器事故和飛行事故征候調(diào)查規(guī)定》第四十一條等也都作了類似規(guī)定。在過(guò)于強(qiáng)調(diào)時(shí)限要求的情況下，事件調(diào)查常常讓位于人員處理，調(diào)查過(guò)程的精細(xì)化、調(diào)查證據(jù)的真實(shí)性、調(diào)查結(jié)論的可靠性可能都難以得到保證，最終的調(diào)查報(bào)告也異化為對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的問(wèn)責(zé)處理建議報(bào)告。例如，當(dāng)前我國(guó)生產(chǎn)安全事故最終調(diào)查報(bào)告一般包括基本情況、事故發(fā)生經(jīng)過(guò)及應(yīng)急處置情況、事故原因和性質(zhì)、對(duì)事故有關(guān)責(zé)任人員及責(zé)任單位的處理建議、事故防范措施建議等五部分，總體篇幅較短，內(nèi)容比較簡(jiǎn)略。其中，篇幅最多的是“對(duì)相關(guān)人員的處理建議”，“事故發(fā)生經(jīng)過(guò)及應(yīng)急處置情況”描述簡(jiǎn)短，“防范措施建議”則大多比較籠統(tǒng)。

二是公開(kāi)接受質(zhì)詢不足。在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國(guó)突發(fā)事件調(diào)查結(jié)果是不對(duì)外公開(kāi)的。在2005年9月國(guó)家保密局、民政部宣布解密之前，我國(guó)因自然災(zāi)害導(dǎo)致死亡人員的總數(shù)及相關(guān)資料都被認(rèn)定為不能對(duì)社會(huì)公開(kāi)的秘密，更不用說(shuō)公開(kāi)其他突發(fā)事件的調(diào)查過(guò)程和證據(jù)了。雖然我國(guó)自2008年5月1日起施行的《政府信息公開(kāi)條例》確定了“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的政府信息公開(kāi)基本原則，但突發(fā)事件調(diào)查仍被看作是比較敏感的事項(xiàng)，遵守調(diào)查紀(jì)律、嚴(yán)格保密制度仍是調(diào)查工作非常強(qiáng)調(diào)的一項(xiàng)原則。有時(shí)，調(diào)查組會(huì)以保密為由拒絕向社會(huì)公眾甚至是當(dāng)事人公開(kāi)調(diào)查的過(guò)程、證據(jù)和結(jié)果。以空難為例。在2010年伊春“8·24”空難之前，我國(guó)的空難事故調(diào)查報(bào)告很少在媒體上公開(kāi)公布，更多內(nèi)容只是在中國(guó)民航(總)局的專業(yè)網(wǎng)站上公布。其結(jié)果是，不僅調(diào)查的結(jié)論存疑，而且遇難者家屬即使對(duì)賠償不滿也沒(méi)有可援引的證據(jù)，更無(wú)法追究航空公司的責(zé)任。雖然國(guó)務(wù)院要求2014年實(shí)現(xiàn)重大事故調(diào)查報(bào)告全部全文公開(kāi)，但在公開(kāi)的范圍、公開(kāi)的方式和程序、監(jiān)督和保障等方面仍有待出臺(tái)具體的制度規(guī)定。

四、改進(jìn)我國(guó)突發(fā)事件調(diào)查制度的建議

針對(duì)當(dāng)前存在的問(wèn)題，根據(jù)“戰(zhàn)略-結(jié)構(gòu)-運(yùn)作”三層分析框架，我國(guó)突發(fā)事件調(diào)查制度需要從擴(kuò)大制度覆蓋面、調(diào)整目標(biāo)定位、健全調(diào)查主體、完善運(yùn)作機(jī)制等方面進(jìn)行改革和完善。

一是擴(kuò)大制度范疇，建立各類突發(fā)事件全覆蓋的調(diào)查制度。突發(fā)事件調(diào)查的目的是為了實(shí)現(xiàn)更好的安全管理，科學(xué)的事件調(diào)查過(guò)程是防止突發(fā)事件再發(fā)生最基本、最重要的手段?！皬氖鹿手袑W(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)就是向所有需要相關(guān)信息的人員提供事故原因、損失和后果的信息，從中提煉、組織和分析事故所帶來(lái)的知識(shí);目的是阻止類似事故的再次發(fā)生，從而減少損失，提升工作生活的安全性?！盵21]因此，要切實(shí)提高對(duì)突發(fā)事件調(diào)查重要性的認(rèn)識(shí)，全面推進(jìn)突發(fā)事件調(diào)查制度建設(shè)。當(dāng)前，應(yīng)根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第六十二條關(guān)于建立突發(fā)事件調(diào)查制度的規(guī)定要求，明確四大類突發(fā)事件開(kāi)展調(diào)查的硬性要求，并出臺(tái)相應(yīng)的綜合性或?qū)ｍ?xiàng)性調(diào)查條例或?qū)嵤┺k法，以更好地規(guī)范和指導(dǎo)調(diào)查工作的開(kāi)展。對(duì)調(diào)查工作已經(jīng)穩(wěn)步開(kāi)展并取得一定成效的事故災(zāi)難類突發(fā)事件，要進(jìn)一步完善相關(guān)制度規(guī)范；對(duì)調(diào)查工作尚未很好開(kāi)展的自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件這三大類突發(fā)事件，要盡快著手建立調(diào)查制度。

二是剝離調(diào)查與處理，回歸調(diào)查還原事實(shí)真相的本質(zhì)取向。突發(fā)事件調(diào)查最重要的目的，是探尋事實(shí)證據(jù)，還原事件真相，在此基礎(chǔ)上提出整改措施，而不是對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)處理。突發(fā)事件調(diào)查結(jié)論是有限適用的，把作為行政文書(shū)的調(diào)查報(bào)告作為刑事證據(jù)追究相關(guān)責(zé)任人刑事責(zé)任的做法，模糊了行政決定與刑事處罰的界限?！叭绻淌滤痉C(jī)關(guān)對(duì)重大責(zé)任事故調(diào)查報(bào)告不加審查地一律予以采納，是對(duì)行政權(quán)入侵司法權(quán)的一種容忍，既不符合我國(guó)憲法確立的司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)的原則，也是不利于我國(guó)法治建設(shè)的。”[22]因此，只有回歸調(diào)查還原事實(shí)真相的本質(zhì)要求，調(diào)查機(jī)構(gòu)和人員才能真正秉承專業(yè)素養(yǎng)和科學(xué)態(tài)度，避免外界干擾和阻礙，進(jìn)行實(shí)事求是的調(diào)查，得出客觀公正的結(jié)論。當(dāng)前，要科學(xué)區(qū)分事件調(diào)查與問(wèn)責(zé)處理的關(guān)系，確立調(diào)查還原事實(shí)真相的技術(shù)分析導(dǎo)向，樹(shù)立調(diào)查報(bào)告有限適用的觀念，讓行政調(diào)查和司法調(diào)查各司其職，剝離調(diào)查本不應(yīng)承擔(dān)的問(wèn)責(zé)處理職能。

三是改革自我調(diào)查模式，推行第三方獨(dú)立調(diào)查制度。無(wú)獨(dú)立就無(wú)權(quán)威，獨(dú)立調(diào)查才能根治公眾“結(jié)果懷疑癥”。為此，必須改變自己查自己、“娘家人”查“自家人”等自查自糾或自上而下的傳統(tǒng)同體調(diào)查模式，切斷調(diào)查人與被調(diào)查人之間的關(guān)系，切實(shí)保證調(diào)查權(quán)得到依法、獨(dú)立、公正行使，維持調(diào)查的公信力和權(quán)威性。一方面，可以借鑒美國(guó)國(guó)家運(yùn)輸安全委員會(huì)(NTSB)的經(jīng)驗(yàn)，建立健全由法定獨(dú)立機(jī)構(gòu)牽頭的調(diào)查制度；另一方面，可依照憲法、全國(guó)人大組織法、地方組織法賦予人大和人大常委會(huì)組織關(guān)于特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)權(quán)力的規(guī)定，推進(jìn)建立由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)牽頭的調(diào)查制度。不管是由獨(dú)立機(jī)構(gòu)還是人大牽頭或授權(quán)，都可組織人大代表、政協(xié)委員以及相關(guān)專家、學(xué)者、律師和其他社會(huì)人士參加。只有這樣，才能擺脫政府的行政干預(yù)以及被調(diào)查對(duì)象的干擾，成為真正意義上的獨(dú)立調(diào)查。

四是更加注重過(guò)程，建立質(zhì)量?jī)?yōu)先和公開(kāi)透明的運(yùn)作機(jī)制。突發(fā)事件調(diào)查可能是一個(gè)費(fèi)時(shí)費(fèi)力的過(guò)程，只有按照質(zhì)量?jī)?yōu)先和過(guò)程公開(kāi)的原則進(jìn)行實(shí)事求是的調(diào)查，才能得出客觀公正的結(jié)論。以質(zhì)量為導(dǎo)向，才能深入探尋各種證據(jù)，科學(xué)還原事實(shí)真相；以公開(kāi)為原則，才能保障公眾對(duì)調(diào)查的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，減少調(diào)查中失范與違規(guī)情況的發(fā)生。為此，要切實(shí)改變當(dāng)前我國(guó)突發(fā)事件調(diào)查過(guò)程“速度”優(yōu)于“質(zhì)量”、“秘密”多于“公開(kāi)”的現(xiàn)狀。一方面，要克服急功近利的急躁心理，切實(shí)按照事件的性質(zhì)、特點(diǎn)、復(fù)雜程度以及證據(jù)搜尋的難易程度等，科學(xué)設(shè)定調(diào)查方案，確保調(diào)查過(guò)程不被領(lǐng)導(dǎo)意志、公眾情緒、輿論導(dǎo)向所左右。另一方面，要遵循“公開(kāi)是原則、保密是例外”的原則，進(jìn)一步推進(jìn)調(diào)查過(guò)程、調(diào)查證據(jù)和調(diào)查結(jié)論的適時(shí)公開(kāi)，消除公眾疑慮，提高公眾對(duì)調(diào)查工作和調(diào)查結(jié)果的認(rèn)同度。

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(本文責(zé)編：王延芳)

The Problems and Their Solution in Emergency Investigation System in China:

A “Strategy-Structure-Operation” Framework

ZHONG Kai-bin

(NationalInstituteofEmergencyManagement,ChineseAcademyofGovernance,Beijing100089,China)

Abstract：Based on the “strategy-structure-operation” framework, this study systematically examines the problems of the emergency inquiry system in China from three perspectives: accountability-oriented mission, self-inquiry board, and speed-centered process. It’s recommended that the emergency inquiry system must be realized for all types of emergencies, and a truth-seeking and cause-determination oriented mission aimed at preventing future accidents, a third-party board led by the congress or independent agency, a quality-centered process conducting objective, precise accident investigations should be defined in China.

Key words:emergency; investigation; administrative accountability; policy recommendations

中圖分類號(hào)：D035

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-9753(2015)07-0059-09

作者簡(jiǎn)介：鐘開(kāi)斌(1978-)，男，福建武平人，國(guó)家行政學(xué)院應(yīng)急管理教研部副教授，博士，清華大學(xué)中國(guó)應(yīng)急管理研究基地兼職研究員，研究方向：應(yīng)急管理、公共政策、危機(jī)溝通、風(fēng)險(xiǎn)治理。

基金項(xiàng)目：國(guó)家軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“中國(guó)應(yīng)急管理組織模式創(chuàng)新與系統(tǒng)建構(gòu)研究”(2013GXS4B090)、國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新時(shí)期中國(guó)特色應(yīng)急管理體系的頂層設(shè)計(jì)和模式重構(gòu)”(91224009)。

收稿日期：2015-01-28修回日期：2015-05-18