中國標準化體制改革思路及路徑

劉三江，劉　輝

(1.武漢大學　質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院，武漢　430072；2.中國標準化研究院 標準化理論與戰(zhàn)略研究所，北京　100191)

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中國標準化體制改革思路及路徑

劉三江1，劉輝2

(1.武漢大學質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院，武漢430072；2.中國標準化研究院 標準化理論與戰(zhàn)略研究所，北京100191)

摘要：標準化體制改革是中國政治與經(jīng)濟體制改革的重要組成部分，同時也是宏觀與微觀管理的銜接層面。目前，中國標準化體制改革的一個核心問題是標準的供給體制。我國當前以政府為主的標準供給模式，已不能很好地滿足經(jīng)濟社會快速發(fā)展的需求，應該充分利用社會和市場資源，發(fā)揮社會和市場活力，拓寬標準供給渠道。本文從中國標準化體制改革面臨的問題出發(fā)，分析了國外發(fā)達國家標準化體制的特點，并基于經(jīng)濟學供求理論，提出了中國標準化體制改革的整體規(guī)劃戰(zhàn)略與具體措施，并總結(jié)了標準化體制改革的具體展開思路、框架與基本路徑。本研究可為我國標準化體制改革提供理論支撐與借鑒思路。

關鍵詞：標準化體制改革；供求分析；政府標準；團體標準

一、引言

當前，中國標準化發(fā)展正處于一個非常關鍵的時期。從外部看，隨著國際貿(mào)易競爭的不斷加劇，標準成為國際競爭中的重要利器，獲取國際標準制定主導權，已成為獲取國際競爭優(yōu)勢的重要手段；從內(nèi)部看，中國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，標準化領域的不斷拓展，對標準化提出了更高的要求。內(nèi)外環(huán)境都要求標準化能夠為經(jīng)濟社會發(fā)展與國際貿(mào)易提供強有力的技術支撐。雖然中國標準化從新世紀以來取得了長足進步，但相對于國內(nèi)外環(huán)境變化，標準化已不能很好地滿足經(jīng)濟社會快速發(fā)展的需求，突出表現(xiàn)為標準缺失、老化、滯后現(xiàn)象嚴重，標準整體水平不高，標準供給渠道單一等問題，而這些問題的根源是標準化體制問題。

標準化體制是標準化活動開展的組織方式、管理方式和運行方式的總稱[1]。美國學者Ernst認為，以市場為導向的自下而上的分散自治體制是美國標準化管理體制最大的特點，它能夠使美國標準化體系照顧到標準化各參與方的利益，最大限度地保護競爭，是美國實現(xiàn)成功商業(yè)創(chuàng)新的重要源泉[2]。Blind, K.和Gauch, S.(2005)認為，標準化體制方面發(fā)生的最引人注目的變化是非正式標準化流程的崛起，尤其是在ICT行業(yè)，私人協(xié)會、俱樂部和聯(lián)盟相對于正式的標準化流程而言，已經(jīng)占據(jù)了極大的重要性[3]。協(xié)會的快速發(fā)展已經(jīng)導致標準的治理發(fā)生了重大改變，會員資格條件根據(jù)標準的重要性而有所不同，有不接受新會員的“固定組織”結(jié)構，有接受合格新會員的“鄉(xiāng)村俱樂部”結(jié)構，也有更加開放的“健身俱樂部”的模式，即允許非任意的會員資格[4]。自愿性標準體系、政府支持標準化活動、委員會模式的標準化管理機構以及標準的“商品管理”模式是市場經(jīng)濟國家標準化管理體制的特點[5]。標準化活動中最重要的是標準制定。因此，標準化體制的核心問題在于標準制定發(fā)布主體的定位?；跇藴手贫òl(fā)布主體的不同，總體來說，國際上標準化體制主要分為兩種類型：一種是由政府直接管理模式，即政府直接制定發(fā)布標準；另一種是政府或法律授權某一機構管理模式，即政府不制定發(fā)布標準，而是由該授權機構制定發(fā)布。標準化體制是建立在經(jīng)濟體制基礎之上，市場經(jīng)濟發(fā)達的國家主要采取第二種模式，大部分發(fā)展中國家基本上采取第一種模式。而像日本、韓國這樣的亞洲經(jīng)濟發(fā)達國家也采取的是第一種模式，這與這些國家戰(zhàn)后經(jīng)濟發(fā)展模式與發(fā)展路徑密切相關。

我國“政府主導型”的標準化管理體制是在計劃經(jīng)濟體制下形成的,客觀上存在著無法適應市場經(jīng)濟要求、阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的因素[7]。相對于國內(nèi)外環(huán)境變化和形勢發(fā)展，我國標準化發(fā)展已不能很好地滿足經(jīng)濟社會快速發(fā)展的需求。目前，我國標準化存在管理運行體系不合理，標準化法律體系不健全，標準制定和維護體系不完善等一系列問題，影響了標準化對社會經(jīng)濟發(fā)展的作用發(fā)揮[6]。此外，我國標準缺失、老化、滯后現(xiàn)象嚴重，標準供給渠道單一，標準有效供給不足。這些問題的根源實際上是標準化體制問題。為此，本文將從標準供給與需求角度分析中國標準化體制問題，提出標準化體制改革的基本設想。

二、對標準本質(zhì)的再認識

標準是科學技術和實踐經(jīng)驗的結(jié)晶，準確認識標準的本質(zhì)屬性和內(nèi)涵，有助于我們更好地認識標準化改革的內(nèi)在動力與外部環(huán)境，深刻地理解新型標準體系建設的合理性與可行性，充分地認識標準在經(jīng)濟社會發(fā)展新常態(tài)下的重要作用。

(一)標準是一種技術制度

標準除具有鮮明的技術屬性外，其制度屬性亦十分突出，綜合而言，標準是一種技術制度。在部門創(chuàng)新系統(tǒng)方法中，技術制度的概念通過不同方式定義和使用。Nelson和 Winter將技術制度定義為企業(yè)運行下的產(chǎn)業(yè)技術環(huán)境[7]。Rip和Kemp將技術制度定義為嵌入在一個復雜的工程實踐、生產(chǎn)工藝技術、產(chǎn)品特征、技能和程序中的規(guī)則，處理相關產(chǎn)品和人的方式，確定問題的方法；它們都嵌入在機構和基礎設施之中[8]。技術制度實際上就是一個能夠完整反映技術本質(zhì)特性的體系[9]。Malerba和Orsenigo認為技術制度是機會條件(opportunity condition)、專有條件(appropriability condition)、積累條件(cumulativeness condition)和知識特征(knowledge base features)的確定結(jié)合,這四個要素構成了技術制度理論的基本框架[10-11]。技術制度的特質(zhì)不僅僅表現(xiàn)在其在技術領域發(fā)揮對于國家經(jīng)濟社會的支撐作用，還表現(xiàn)在對于政治制度和經(jīng)濟制度的補充作用，甚至某種程度的替代作用[12]。

從標準定義看，標準是經(jīng)協(xié)商一致達成的一種規(guī)范、一種文件。從標準化實際看，隨著經(jīng)濟、社會、科技、國際貿(mào)易日益發(fā)展，標準的“規(guī)制”作用日益凸顯，成為一種越來越重要的“治理”手段。中央領導經(jīng)常講“標準是生產(chǎn)中的法”，中央文件明確將標準與經(jīng)濟、法律并列作為宏觀調(diào)控的重要手段，《國務院機構改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確將“加強技術標準體系建設”作為“加強基礎性制度建設”的重要內(nèi)容。這些都強化了標準的制度屬性。將標準當作技術制度，有兩個內(nèi)涵，一個是技術內(nèi)涵，一個是制度內(nèi)涵。技術屬性過去強調(diào)得比較多，比如強調(diào)標準的技術水平，關注其先進性、科學性、適用性，注重技術路線的選擇、技術指標的論證，要求簡化、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、最優(yōu)等等。但是，對標準的制度屬性認識不夠、關注不夠、強調(diào)不夠，比如對相關方權利、義務、利益的協(xié)調(diào)與平衡，對經(jīng)濟、社會、政治的影響評價與對策，對標準公開、公平、公正的維護與保證，對標準化宏觀管理與標準制定微觀管理的關系處理與職能配置等等。因此，有必要更加側(cè)重從標準的制度屬性入手，拓展新的理論和方法視角，更多地應用社會科學，如經(jīng)濟學、新制度經(jīng)濟學、新公共管理學、法學等學科的基礎理論和方法，結(jié)合標準化實際，研究標準化體制問題。

(二)標準是一種公共產(chǎn)品

薩繆爾森將公共產(chǎn)品定義為“每個人的消費不會減少任意其他人對這種物品的消費”的物品，認為具有非競爭性和非排他性的產(chǎn)品就是公共產(chǎn)品[13]。休謨指出，某些物品對某個體并沒有多大好處，但對于整個社會卻有很大好處，因此只能通過集體行動來提供，這些物品即是公共產(chǎn)品[14]。從本質(zhì)上看，公共產(chǎn)品是滿足社會共同需要的產(chǎn)品，即公共產(chǎn)品的產(chǎn)生源于社會公眾的共同需要。恩德勒認為公共產(chǎn)品的本質(zhì)屬性在于“社會和個人生活以及追求經(jīng)濟活動可能性的條件”[15]。進一步，如果某物品的提供能夠在一般均衡的基礎上提供一個帕累托改進的機會，即至少使部分社會成員福利水平得到提高的同時，不會降低其他成員福利水平，那么該物品符合公共產(chǎn)品的本質(zhì)屬性[16]。由于非競爭性和非排他性是公共產(chǎn)品最重要的兩個特征，因此Marmolo認為公共產(chǎn)品應由政府供給，私人產(chǎn)品應由市場供給[17]。

標準(國家標準、行業(yè)標準、地方標準等政府制定的公共標準)的使用具有非競爭性和非排他性，即一個人對一個標準的使用并不減少它對其他人的供應，每一個人都不被排除在對標準的使用之外，這符合經(jīng)濟學公共物品的經(jīng)典定義。從成本收益分析看，一個標準的制定成本有限，制定出來后在一定周期內(nèi)的維護成本也有限，而標準被廣泛采用，其內(nèi)含的經(jīng)驗、知識、技術得以廣泛傳播、復制、共享，使用者為之支付的成本很低，幾乎接近于零，相比其制定和維護成本而言，帶來的收益雖無法精確計量，但理論上可以無窮大，并且增加一個人對它的使用，其邊際成本接近于零。正是基于這些特點，對標準的制定者而言，除了對出版的標準收取一定且少量的版稅外，無法對使用者使用標準的收益進行精確計量并收費，而且使用標準產(chǎn)生的收益歸于使用者，并不歸于標準的制定者，這使得標準具有外部性(主要是正外部性)。標準所產(chǎn)生的外部性并沒有給標準制定者帶來補償，從而導致市場機制失靈。再從公共管理學分析，標準是在一個區(qū)域或國家內(nèi)，經(jīng)協(xié)商一致而形成，供全社會共同使用，以獲取最佳秩序和最佳共同效益，實現(xiàn)社會整體利益包括經(jīng)濟和社會效益的最大化，根本目的是為了增進社會公共利益，屬公共物品范疇。企業(yè)標準在企業(yè)內(nèi)部使用，屬典型的私人產(chǎn)品。但是，企業(yè)標準從嚴格意義上講是否符合標準的一般定義，企業(yè)標準是否屬于標準及如何管理，政府制定的公共標準是否進一步細分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品，學界尚缺乏深入研究論證。

(三)標準化的基本管理模式是共同治理

共同治理源于對傳統(tǒng)企業(yè)治理模式的改進。傳統(tǒng)企業(yè)治理可歸納為“股東至上”的邏輯，根據(jù)這一邏輯，有效率的治理結(jié)構只能是“資本雇傭勞動”式的單邊治理結(jié)構，在這一治理結(jié)構中，公司剩余索取權與控制權應當全部歸股東所有[18]。而以Blair為代表的利益相關者共同治理理論認為,企業(yè)的目的不能僅限于股東利益最大化,而應該同時考慮其他企業(yè)參與人(包括職工、債權人、供應商、用戶、所在社區(qū)以及經(jīng)理人)的利益[19]。各利益相關者都應該成為企業(yè)的所有者,公司治理不能僅限于調(diào)節(jié)股東與經(jīng)理之間的關系,董事會中除了股東代表以外還應有其他利益相關者的代表[20]。

既然標準屬于公共產(chǎn)品，則標準化管理屬于公共管理范疇。運用新公共管理學理論，供給標準這一公共物品、提供標準化公共服務、增進社會公共利益的職責主要由公共組織承擔，公共組織的主體是政府，但為提高公共服務的質(zhì)量效益和降低成本，因政府受理性、能力和資源的限制，絕不能壟斷公共物品的供給，必須加強與非營利組織和企業(yè)等私部門的合作，進行共同治理。正如李克強總理指出的那樣，即便是公共服務，也可以通過市場化的方式來供給，“凡適合市場、社會組織承擔的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給市場和社會組織承擔”。也正如《國務院關于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》提出的那樣，“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機構能夠自律管理的事項，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項，一律不設前置審批。”可以說，標準化體制改革問題，實質(zhì)上就是標準化職責在政府、社會、市場之間的優(yōu)化配置及相互關系問題，即標準化共同治理結(jié)構及關系問題。按照中央關于政府職能轉(zhuǎn)變的最新要求，政府要立足創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義，大力簡政放權，加強宏觀管理，兜底線、?；荆言摴艿氖聞展茏」芎?，防止和糾正市場失靈，同時把該放的權力放給社會和市場，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力，防止和糾正政府失靈。這些都是標準化體制改革、共同治理模式設計的基本原則。

三、發(fā)達國家標準化體制

美國、德國、英國等發(fā)達國家都建立了適應市場經(jīng)濟和國際貿(mào)易發(fā)展需要的政府授權民間機構主導的標準化體制。各國標準一般由國家標準和社會團體標準構成。除政府標準外，都有體系比較健全、數(shù)量龐大的社會團體標準。社會團體均可受政府委托承擔具體起草政府標準的工作，政府也可將社會團體標準轉(zhuǎn)化為政府標準。

(一)美國

美國標準化體制是國際上最具代表性的標準化體制之一。作為一個受市場驅(qū)動且高度多元化的國家，美國建立了以民間標準化機構為主體、分散靈活的自愿性標準體系。這種標準體系為美國經(jīng)濟發(fā)展提供了強大動力，也使得美國成為國際標準化格局中的重要一極[21]。

美國標準體系包括自愿性標準體系和強制性技術法規(guī)體系兩個部分。自愿性標準體系主要由美國國家標準、學(協(xié))會標準和聯(lián)盟標準構成。美國國家標準(ANS)是由美國政府委托美國國家標準學會(ANSI)組織協(xié)調(diào)并批準發(fā)布，由ANSI認可*ANSI認可(ANSI Accreditation)：由ANSI執(zhí)行標準委員會(ExSC)對標準制定組織提交的書面程序進行認可，該書面程序是該組織希望被批準為ANSI標準制定組織的證明。ANSI認可表示標準制定組織所提交程序滿足《ANSI基本要求：美國國家標準的正當程序要求》。的標準制定組織(SDOs)制定的標準。美國自愿性標準體系的特點是以企業(yè)為主體，以學(協(xié))會為核心，高度開放、自愿參加[22]。在標準體系運行過程中，ASNI自己不制定標準，而是通過認可標準制定組織并向其提供程序性文件來管理和協(xié)調(diào)國家標準的制定工作。ANSI認可的標準制定組織以及其它學(協(xié))會機構各自組建制定標準的技術委員會，形成各自的標準制定體系，制定ANSI委托的國家標準和各自的學(協(xié))會標準和聯(lián)盟標準。

(二)德國

德國的標準化體制是由1975年德國聯(lián)邦政府與德國標準化協(xié)會(DIN)簽署的合作協(xié)議確立的，實行的是政府授權民間管理的標準化體制。政府與DIN之間的關系是合作關系，而并非行政管理關系。

德國標準體系主要由國家標準、團體標準和企業(yè)標準組成，所有標準均為自愿性標準。德國三級標準體系與我國的四級標準體系相比，都包括了國家標準和企業(yè)標準，但沒有行業(yè)標準和地方標準，比我國多了團體標準一級。德國的團體標準，包括協(xié)會標準和聯(lián)盟標準。目前，德國有近200 個專業(yè)團體、協(xié)會、民間組織和政府機構在制定標準，其中影響最大的有德國工程師協(xié)會(VDI)標準和德國電氣工程師協(xié)會(VDE)標準，它們制定了超過2800 項團體標準。

(三)英國

英國標準化體制是由英國《皇家特許》(Royal Charter)授權一個非營利性的民間標準化機構——英國標準協(xié)會(BSI)來統(tǒng)一管理英國的標準化活動。英國標準體系由國家標準和團體標準兩類組成。國家標準是由BSI制定或轉(zhuǎn)化的標準。團體標準則包括了各類學協(xié)會標準和聯(lián)盟標準，是由各行業(yè)協(xié)會、學會和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟制定的標準。在整個英國標準體系中，團體標準占據(jù)重要地位。像食品保障標準協(xié)會(AFS)、英國售業(yè)聯(lián)合體(BRC)所制定的團體標準對于本行業(yè)的企業(yè)運營都產(chǎn)生了重大影響。

從上述發(fā)達國家的標準化體制可以看出，由民間組織制定的團體標準是各國標準體系的重要一極。這種體制充分利用了市場和社會資源，極大地調(diào)動了社會組織的積極性，拓寬了標準供給渠道，有效滿足了本國經(jīng)濟社會發(fā)展對標準的多樣化需求。國外發(fā)達國家的標準化管理經(jīng)驗對我國標準化體制改革具有有益的借鑒作用。

四、研究理論基礎

標準作為一種制度、一種公共物品，最具解釋力的理論方法應當是新制度經(jīng)濟學，特別是其交易成本理論和制度變遷理論。利用這些基本理論方法，從制度供給與需求關系的角度，結(jié)合歷史回溯分析和必要的實證分析，從宏觀上論證標準需求增長和供給增長的規(guī)律，以及需求與供給的關系，從標準供需矛盾的本質(zhì)上，而非標準交叉重復矛盾等表象上，揭示現(xiàn)行標準化體制的不足，分析改革的必要性和緊迫性，提出改革的關鍵點和基本思路。同時，標準化本身是一個復雜巨系統(tǒng)，標準化體制改革涉及方方面面，必須綜合運用戰(zhàn)略思維與系統(tǒng)思想，兼顧歷史、當前與長遠，兼顧改革、發(fā)展與穩(wěn)定，兼顧理論設計、國際趨勢與中國實際，尤其是在設計標準化共同治理模式時特別要注重系統(tǒng)性，既要注重共同治理系統(tǒng)的要素結(jié)構，更要注重各要素的相互關系，即既要考慮政府、社會、市場的結(jié)構問題，更要考慮相互關聯(lián)關系問題，統(tǒng)籌好體制和機制的科學設計，增強標準化系統(tǒng)的整體功能，釋放“改革紅利”和“正能量”，更好地服務、支撐和引領發(fā)展。

(一)標準需求-供給概念模型

基于我國標準化發(fā)展的歷史脈絡以及未來趨勢，我們提出了一個標準需求-供給的概念模型(見圖1)。圖中各關鍵點含義如下。

● 縱軸Istd代表標準化發(fā)展水平，應當是包括標準數(shù)量、覆蓋程度、質(zhì)量技術水平和實施效益等在內(nèi)的綜合指數(shù)，考慮可行性，暫可大致用標準數(shù)量表征；

● 橫軸Id代表經(jīng)濟社會發(fā)展水平，暫用時間序列或者不同時期GDP水平表征；

● D為標準需求曲線，S為標準供給曲線；

● P點：1952年我國建立社會主義計劃經(jīng)濟體制；

● C點：1984年十二屆三中全會確立有計劃商品經(jīng)濟；

● M點：1992年十四大確立社會主義市場經(jīng)濟；

● L點：1988年《標準化法》頒布；

● PL：《標準化法》頒布前，我國標準全部是強制性標準；

● LR：《標準化法》頒布后，我國標準分為強制性和推薦性。

圖1　標準需求—供給概念模型

(二)我國標準需求與供給關系變遷的歷史分析

標準是對實踐經(jīng)驗、科技成果的總結(jié)，從此意義上說，標準總體上滯后于經(jīng)濟、社會和科技的發(fā)展，標準的供給難以完全滿足社會對標準的需求，亦即標準的供給總體上滯后于標準的需求。在圖1中體現(xiàn)為供給曲線S位于需求曲線D的下方*在某一時期或在某些領域，雖然可能出現(xiàn)標準供給大于標準需求的情況，比如制定了一些超前標準或者無用、無效標準，但這類過供給的標準仍可視為未滿足實際有效需求，即有效標準的供給總體上還是小于社會對標準的有效需求。，兩者之間存在一定缺口，用δ表示。

1952年-1984年(圖1中PC區(qū)間)，我國處于計劃經(jīng)濟時期。當時，我國學習前蘇聯(lián)的模式，實行“政府主導、計劃控制、強制實行”的標準體制，技術標準成為政府管理微觀經(jīng)濟的重要手段，全部由政府供給，作為技術性法規(guī)，具有強制性。1979年頒布的《中華人民共和國標準化管理條例》明確規(guī)定：“標準一經(jīng)批準發(fā)布，就是技術法規(guī)……，都必須嚴格貫徹執(zhí)行，任何單位不得擅自更改或降低標準。”這個時期，工業(yè)化發(fā)展水平很低，GDP總量很小，加之受指令性計劃經(jīng)濟體制約束，對標準的需求和供給總體上處于低水平和緩慢增長狀態(tài)(圖1中D和S曲線比較平緩，斜率很小)。同時，計劃經(jīng)濟時期的標準供求關系基本上符合經(jīng)濟學中的薩伊定律，即供給決定需求，標準供給與需求差距不大(圖1中δ較小)。

1984年-1992年(圖1中CM區(qū)間)，我國進入社會主義有計劃商品經(jīng)濟時期。特別是改革開放以后，我國經(jīng)濟進入快速發(fā)展的軌道，工業(yè)、農(nóng)業(yè)以及外貿(mào)出口等國民經(jīng)濟各方面都在加速發(fā)展，經(jīng)濟總量明顯增長，經(jīng)濟活力明顯增強，企業(yè)活力得到較大程度的釋放，社會對標準的需求有了明顯的增加(圖1中需求曲線D的斜率變大)。為滿足日益增長的標準需求，國家也加快了標準化改革步伐。1988年頒布《標準化法》(圖1中L點)，將我國原來單一的強制性標準體系變成為強制性標準和推薦性標準體系，其實質(zhì)是在政府主導下，鼓勵發(fā)揮市場和企業(yè)的作用，增加標準供給能力(圖1中供給曲線S的斜率變大)，但總體上仍然無法滿足社會對標準快速增長的需求(圖1中δ變大)，當然這種缺口仍處于可接受范圍。

1992年黨的十四大以后(圖1中M點右側(cè))，我國建立起社會主義市場經(jīng)濟體制。市場經(jīng)濟條件下，生產(chǎn)力得到空前解放和發(fā)展，經(jīng)濟總量迅速增加，社會對標準的需求呈急劇增加態(tài)勢(圖1中需求曲線D斜率明顯變大)，標準缺失、老化、滯后的問題就日益凸顯出來。市場經(jīng)濟時期，標準的供求關系符合凱恩斯定律，即需求決定供給。為了滿足標準需求的快速增長，在以政府主導標準供給的體制下，要解決標準缺失、老化、滯后問題，只有繼續(xù)提升供給能力。“十五”、“十一五”時期，我國政府在技術標準體系建設上加大投入，成立了國家標準委，2006年-2008期間投入10億元，TC數(shù)量從2006年的664個增加到2010年的1148個，較短時間內(nèi)制定了一大批新的技術標準(圖1中供給曲線S斜率明顯變大)，使得標準供需矛盾在一定程度上得到緩解。但是，由于標準需求快速增長，而標準供給由政府主導并受政府能力約束，從總體上講，圖1中供給曲線S的斜率增長落后于需求曲線D斜率增長，標準供需缺口繼續(xù)呈擴大趨勢(圖1中δ變大)，比如社會上對標準缺失尤其對標準落后、質(zhì)量水平低的質(zhì)疑越來越多，就是對這一問題的客觀反映。

(三)標準化體制改革的時機和關鍵點選擇

當前，標準化體制改革的時間窗口已經(jīng)到來。一方面，隨著經(jīng)濟、社會、科技快速發(fā)展和經(jīng)濟全球化深入發(fā)展，對標準的需求快速增長，比如標準化由原來的工業(yè)領域擴展到農(nóng)業(yè)、服務業(yè)以及社會管理和公共服務領域，同時對標準質(zhì)量、技術水平的要求越來越高，更多更高的標準需求對標準供給能力與水平所帶來的壓力將進一步顯現(xiàn)；另一方面，經(jīng)濟社會快速發(fā)展，科技日新月異，市場瞬息萬變，標準化應用日益廣泛，若不改變政府主導標準供給的方式，在標準化如何緊貼產(chǎn)業(yè)實際、及時準確反映并滿足需求方面，壓力和挑戰(zhàn)將越來越大；再一方面，國家深入推進政府機構改革和職能轉(zhuǎn)變，對標準化越來越重視，將標準提升到基礎性制度建設的高度，要求深化改革。

我國目前正處在改革的關鍵時點上(圖1中的R點)，緩解標準供需矛盾，理論上有兩種方式。一是抑制標準需求(使δ變小)，然而標準需求是客觀存在的，這種方式顯然行不通。第二種方式只能是大幅度增加標準供給(圖1中供給曲線S上移至S′，獲得供給增量△R)。獲得供給增量△R，如果不改革標準供給方式，仍維持現(xiàn)有標準化體制，即仍由政府主導或者壟斷標準供給，則只能繼續(xù)加大政府投入，增加供給能力。但是，政府的理性、能力和資源是有限的，僅依靠一定程度上改變政府供給標準的這些約束條件，所獲得的供給增量△R將較為有限。

首先，政府的理性是有限的。比如，由于經(jīng)濟社會紛繁復雜，科技發(fā)展日新月異，市場需求瞬息萬變，標準之爭關系復雜，由政府來識別和把握各種標準需求，決定立什么標準、發(fā)什么標準，顯然是難以完全勝任的。

其次，政府的能力是有限的。比如，面對發(fā)展的多樣性、變化性、不確定性，政府標準化管理人員由于自身專業(yè)知識的限制，不可能對各領域、各行業(yè)的標準化問題都深入了解和把握，從而作出總是正確的決策。

再有，政府的資源是有限的。2010-2012年來，政府在標準制定上的資金投入雖然不斷增加，如國家標準委用于國家標準制修訂經(jīng)費2010年為7300萬元、2011年為7700萬元、2012年為8500萬元，但平均到每項標準上僅為5萬元左右，再適當增加也是杯水車薪。

標準供需矛盾還可以從部分數(shù)據(jù)予以證實。從表1可以看出，2010-2012年國家標準的立項數(shù)僅占申報數(shù)的42%。這其中還未包含應申報而未申報的情況，如果考慮標準的實際需求，則立項比例將會更低。為此，我們隨機選擇了6個TC做了實證調(diào)研，標準立項與需求的比例平均約21%，見表2。也就是說，目前體制下，標準供給對標準需求的滿足率約五分之一，這還不包括因條件約束而人為抑制的需求。在調(diào)研過程中，也有TC反映，即便是立項的標準，也常因政府提供的資金過少而影響標準的正常制訂進度。

表1　2010-2012年國家標準的申報與立項統(tǒng)計

表2　6個TC標準的立項與需求調(diào)查統(tǒng)計

總之，由政府主導或者壟斷標準供給的體制，將無法滿足標準實際需求的快速增長，必須對標準化體制進行改革，關鍵是改革標準供給方式，使標準供給曲線由目前的S變?yōu)镾′，獲得較大的供給增量△R，縮小標準供需缺口至δR，即縮小到可接受范圍內(nèi)。

五、改革思路和路徑

標準化體制改革的關鍵是改革標準的供給方式。但怎么轉(zhuǎn)變供給方式？基本思路是不斷完善標準化共同治理模式，發(fā)揮好政府、社會和市場三方面的作用，特別要注重更好地發(fā)揮社會和市場的作用。

(一)基本思路

簡政放權、創(chuàng)新管理、共同治理，發(fā)揮政府、社會、市場各自的優(yōu)勢，在標準化活動中相互協(xié)作。政府著重建制度、謀全局、管宏觀、抓大事，逐步退出社會和市場可以自行承擔和調(diào)節(jié)的職能，激發(fā)社會組織和市場主體的創(chuàng)造活力。進一步厘清標準與法律法規(guī)的關系，厘清強制性標準與推薦性標準、自愿性標準的概念體系和各自定位，調(diào)整優(yōu)化標準設置。強化政府對強制性標準統(tǒng)一管理，將強制性國家標準、強制性行業(yè)標準和強制性地方標準整合為強制性國家標準，提高發(fā)布主體層級，調(diào)整范圍、結(jié)構、內(nèi)容和形式，大幅壓縮數(shù)量，提升權威性和嚴肅性，依靠強制性標準來“兜底線”。保留和調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)有國家、行業(yè)、地方推薦性標準體系，重點制定公益、基礎、通用、共性以及戰(zhàn)略性的標準，強化與強制性標準的協(xié)調(diào)配套機制，加強政府標準化公共服務職責，依靠推薦性標準來“?；尽薄Ｅ嘤l(fā)展社會團體推薦性標準(簡稱團體標準)，重點制定產(chǎn)品類、服務類標準，及時反映市場、技術的變化和需求，建立競爭與合作、激勵與約束相容的機制，更加充分地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，依靠團體標準來“促發(fā)展”。同時，特別要處理好上述三類標準的關系，建立內(nèi)在關聯(lián)機制，形成滿足經(jīng)濟社會科技發(fā)展需要的中國特色標準體系，增強我國標準化系統(tǒng)的整體功能。

(二)改革路徑

1.明確漸進式改革模式

中國的改革之所以取得成功，形成所謂的“中國模式”，十分重要的是成功探索出一條漸進式改革的模式，而不是采取“休克療法”。在中國改革發(fā)展理念、模式、路徑等大的約束條件下，標準化體制改革顯然應當也只能采取漸進式改革。首先著力“最小一攬子”改革，抓住牽涉面廣、全局性強、關聯(lián)性大、復雜交叉的重大問題，如改革完善強制性標準和培育發(fā)展團體標準的問題，集中攻關、全力攻關，而不是無所不包、四面出擊；其次注重增量而非存量改革，遵循“帕累托改進”，通過增量變化最終帶動存量調(diào)整變化，比如在不取消行業(yè)推薦性標準的前提下培育發(fā)展團體標準，整合強制性行業(yè)、地方標準應保證部門、地方今后在制定強制性國家標準中擁有足夠的話語權，以獲得相關方的理解和支持；三是堅持循序漸進推進改革，遵循“誘致性變遷”而非“強制性變遷”，先行試點探索，再逐步穩(wěn)妥過渡，比如培育發(fā)展團體標準，可先在現(xiàn)有行業(yè)推薦性標準未能覆蓋或者與之不相沖突的一些領域，在一些具備條件的國家或者地方性行業(yè)協(xié)會，先行試點探索，差異化互補發(fā)展，其發(fā)展壯大過程必將逐步致使現(xiàn)有推薦性標準調(diào)整變遷。

2.確定改革重點

上述思路中，改革完善強制性標準和培育發(fā)展團體標準是“最小一攬子改革”的核心內(nèi)容。增設團體標準是本改革方案的創(chuàng)新點和關鍵點。團體標準的制定主體應是非營利機構等公共組織，以與標準的公共產(chǎn)品屬性相一致，主要是協(xié)會學會、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、技術機構等組織。任何這類組織都可以制定團體標準并實行充分自治，自行負責團體標準的制定、發(fā)布、出版發(fā)行、宣貫、認證等，充分利用社會和市場資源，發(fā)揮社會和市場活力，大幅增加標準供給。不同團體的標準相互競爭，企業(yè)自愿選擇，市場優(yōu)勝劣汰，這與國家改革社會組織管理制度、探索一業(yè)多會、引入競爭機制的大方向是一致的。政府對團體標準進行宏觀管理和執(zhí)法監(jiān)督，比如，國家標準化管理機構制定標準化組織良好行為規(guī)范，授權第三方機構進行評價、認定并公告，經(jīng)認定的標準化良好行為組織制定的團體標準可以轉(zhuǎn)化為或采信為推薦性國家標準，國家標準化管理機構也可采用委托、采購等方式把推薦性國家標準交給標準化良好行為組織制定，從而建立對制定團體標準的組織的激勵約束機制。

3.構建新型標準體系

改革后的標準體系結(jié)構及其相互關系見圖2。

圖2　改革后的標準體系結(jié)構及其相互關系

一方面是體系的結(jié)構。系統(tǒng)的結(jié)構決定系統(tǒng)的功能，標準體系結(jié)構是體制改革的首要問題。

在市場經(jīng)濟中大致存在三類制度規(guī)范，既包括法律法規(guī)等成文規(guī)范，也包括道德、習俗、市場競爭規(guī)則等不成文規(guī)范，在兩者之間的中間過渡地帶存在大量“軟法”性質(zhì)的規(guī)范，標準是其重要構成。上圖從左至右顏色由淺到深，表明了不同制度的剛性和約束力由弱到強，左側(cè)的不成文規(guī)范具有柔性和軟約束，右側(cè)的法律規(guī)范則具有剛性和強約束，標準在中間地帶則具有很強的彈性，兼具兩者的優(yōu)點，彌補了兩者的缺點，彌合了兩者的間隙，滿足了經(jīng)濟社會對制度及時性、靈活性、科學性等需求。

再看中間標準板塊部分，不同標準所占位置代表了其定位和層級，所占比例大小代表了未來的發(fā)展規(guī)模和空間。強制性標準具有強制約束力，與法律法規(guī)銜接。推薦性標準(具有自愿屬性)與強制性標準相銜接。繼續(xù)保留推薦性國家、行業(yè)、地方標準，但應立足于公益性定位，逐步收縮范圍和規(guī)模，特別要控制推薦性地方標準。培育、發(fā)展、壯大團體標準，給予其更大發(fā)展空間。

另一方面是體系的內(nèi)部機制。要素相互關聯(lián)才構成系統(tǒng)，標準體系內(nèi)不同部分的關聯(lián)機制是體制改革的關鍵問題。

機制1(M1)：強制性標準與法律規(guī)范的關系。強制性標準要與法律規(guī)范緊密銜接，法律法規(guī)對必要的技術要求可作原則規(guī)定，具體技術內(nèi)容制定強制性標準。標準制定部門應主動參與立法工作，跟蹤了解法律法規(guī)對標準的需求，及時制定相應標準，支撐法律法規(guī)實施，反饋對法律法規(guī)的意見和建議。立法和執(zhí)法部門也應加強與標準制定部門的聯(lián)系，反饋對標準的意見和建議。

機制2(M2)：推薦性標準與法律規(guī)范的關系。法律法規(guī)規(guī)章如果引用推薦性標準，則應引用推薦性國家標準，不宜引用推薦性行業(yè)和團體標準，因為國家標準更具廣泛性、代表性、嚴肅性和權威性。同時，考慮到地方的立法權，地方法規(guī)規(guī)章可以引用推薦性地方標準。

機制3(M3)：強制性標準與推薦性標準的關系。借鑒歐盟指令與協(xié)調(diào)標準相互配合的管理模式，國家標準化機構組織制定或者授權委托、政府采購其他標準化機構制定推薦性標準，與強制性標準協(xié)調(diào)配套，也可在強制性標準中引用，但應引用推薦性國家標準。根據(jù)法律法規(guī)或經(jīng)濟社會發(fā)展變化，強制性標準與推薦性標準可以相互轉(zhuǎn)化。

機制4(M4)：推薦性國家、行業(yè)、地方標準與團體標準的關系。四者之間總體上是競爭與合作及相互補充的關系。從競爭角度講，四者都是企業(yè)自愿采用，市場優(yōu)勝劣汰；從合作及補充的角度講，引導團體標準先期主要制定其它標準未覆蓋領域的標準或者制定高于其它標準的標準，政府今后將立足于純公益性標準，逐步退出大量的競爭性產(chǎn)品和服務類的推薦性國家、行業(yè)、地方標準，并由團體標準承接，各自既有清晰的定位，又相互參與標準化活動，建立合作共贏模式。特別是國家標準委應積極引導、激勵和約束團體標準，如建立對這類團體的良好行為標準化組織認定機制、政府購買服務機制、標準轉(zhuǎn)化或直接采信為國家標準機制、監(jiān)督檢查及評價公告機制等。

4.明確各類標準內(nèi)容及水平定位

為分析方便，可以把政府組織制定的標準，包括強制性國家標準和推薦性國家、行業(yè)、地方標準，統(tǒng)稱為政府標準。圖3通過技術內(nèi)容和技術水平兩個軸對政府標準和團體標準進行定位，從而更好的梳理兩者之間的關系。

圖3　各類標準內(nèi)容及水平定位及相互關系

圖3中的橫軸表示標準技術內(nèi)容的屬性，從左往右是從市場主導向政府主導轉(zhuǎn)變的過程。標準哪些技術內(nèi)容應該由市場供給，哪些應該由政府供給，這個問題是隨著中國市場經(jīng)濟的發(fā)展而不斷變化的。從總體發(fā)展趨勢和國外經(jīng)驗看，橫軸的原點應該是不斷右移的過程。從當前我國經(jīng)濟社會所處的階段看，原點右側(cè)的標準應該是強制性標準，以及依靠市場機制不能形成的一些純公益性標準，比如術語、通用方法標準等。

圖3中的縱軸表示標準水平的高低，從下往上是標準技術水平從低到高的過程。標準的技術水平?jīng)]有絕對的高低，只是與產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平相比，存在一個相對的高低，并隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展不斷進行動態(tài)調(diào)整。從水平上看，政府標準處在一個基本水平的位置，由于需要照顧所有利益方的訴求，政府標準既不是最高水平，也不是最低水平，往往是一個行業(yè)內(nèi)能達到的平均水平或基本水平。

從市場需求的角度看，由于政府的局限性，政府不可能滿足所有的需求，必然存在空白點，這就是團體標準成長的最大空間。團體標準首先會在政府標準沒有覆蓋的空白領域誕生并成長起來。其次，隨著制定團體標準的社會組織不斷成長和壯大，在已經(jīng)存在政府標準的技術領域，相關社會組織也會制定一些高于政府標準水平的技術標準，以增加組織和成員的競爭力。在橫軸的左側(cè)，團體標準成長的空間大于右側(cè)空間。橫軸右側(cè)是政府關注的技術領域，在這些領域往往需要制定強制性標準來體現(xiàn)國家的意志。一些社會組織也可能在政府主導的領域制定一些高于政府標準水平的標準(象限一)，但絕對不能制定低于政府標準水平的標準(象限四)。在市場主導的技術領域，由于其非強制特征和技術、市場的多樣化，團體標準技術水平既可以高于政府標準水平(象限二)，也可以低于政府標準水平(象限三)。企業(yè)可以選擇不同水平的團體標準，通過市場競爭優(yōu)勝劣汰。

因此，政府應首先鼓勵社會組織在競爭性強的技術領域，彌補政府標準未能覆蓋的空白點，或制定高于政府標準的團體標準。在社會組織發(fā)展足夠壯大和有序時，政府逐步從橫軸左側(cè)的領域中退出，充分“放權”給市場，發(fā)揮市場競爭的活力和優(yōu)勢。

六、研究總結(jié)與展望

(一)研究總結(jié)

之前在研究討論標準特別是強制性標準管理體制機制改革的過程中，從強制性標準的技術法規(guī)屬性出發(fā)，審視標準體制合理性、不同層級標準交叉重復矛盾、標準實施及監(jiān)督不力等問題，分析改革的必要性和改革的措施。總的看，這些研究分析更偏重于微觀和現(xiàn)象，理性和說服力顯得還不夠。這里，我們更加強調(diào)標準的制度屬性，從標準需求與供給關系的本質(zhì)層面和歷史演變的宏觀層面，回答標準化體制為什么改、改什么的問題。改革的收益主要在于顯著提高標準供給滿足標準需求的能力。其一解決數(shù)量問題，充分利用社會資源和市場機制，各類標準制定、認證和技術服務組織必將蓬勃發(fā)展，可以顯著彌補政府供給標準能力不足的問題，特別是有助于緩解對中小微企業(yè)標準化公共服務不足的問題。其二解決速度問題，在新興產(chǎn)業(yè)領域，特別是高新技術領域，團體標準緊貼產(chǎn)業(yè)實際，可以緊跟科技進步，快速反映市場需求。其三解決質(zhì)量問題，通過團體標準對市場需求的及時準確把握，通過市場優(yōu)勝劣汰機制提升標準制定組織的能力，從而提升標準的質(zhì)量水平。其四解決效率問題，通過合理界定政府、社會、市場的邊界，可有效調(diào)動和充分利用社會和市場資源，大量節(jié)約并更加有效地使用公共資源，可兼顧防范“市場失靈”和“政府失靈”的情形，還可防止壟斷導致的“尋租”現(xiàn)象。

改革的風險主要在于沖擊既得利益而不能獲得相關方的有力支持。一是對標準體系的沖擊。團體標準的出現(xiàn)，必然會出現(xiàn)一個產(chǎn)品多個標準、標準之間交叉重復矛盾等現(xiàn)象，如果控制不好，易導致混亂。二是對標準化管理部門的沖擊，并可能遭到行業(yè)和地方標準化主管部門的抵觸。三是對現(xiàn)行標準化法制體系的沖擊。規(guī)定標準化相關內(nèi)容的法律有40余部、行政法規(guī)70余部、部門和地方政府規(guī)章幾百部，都將面臨修改和調(diào)整，任務十分艱巨。但是，從總體看，此種改革思路符合國家機構改革和職能轉(zhuǎn)變的方向、原則和要求，與包括政府標準化管理部門在內(nèi)的全社會的根本利益是一致的，應當能夠獲得大多數(shù)支持。我們要在科學合理的頂層設計之下，積極穩(wěn)妥地、漸進式地推進改革，實現(xiàn)逐步平穩(wěn)過渡。

(二)研究展望

1.完善標準體系頂層設計。圍繞新的改革思路和基本框架，特別是強制性標準與法律法規(guī)、強制性與推薦性、團體標準與政府標準等重大關系問題，企業(yè)標準的定性定位及管理問題，新的標準化體制下的工作機制問題等，深入開展理論研究，加強數(shù)據(jù)分析和基層調(diào)研等實證研究，進一步做好頂層設計，特別要細化機制設計，如團體標準管理制度設計。

2.研究制定體制改革路線圖。體制改革關系重大、敏感復雜，必須審慎、穩(wěn)妥、可控。要強化系統(tǒng)思考和系統(tǒng)設計，加強風險分析，做好統(tǒng)籌平衡，科學合理設計改革的時點、環(huán)節(jié)、方法、措施、步驟和各種預案，制定好改革的實施路線圖。

3.統(tǒng)籌推進幾項重大工作。重大制度設計必須在法中規(guī)定，體制改革必然涉及機構改革和職能轉(zhuǎn)變，因此，體制改革必須與法律修改、政府職能轉(zhuǎn)變等工作緊密關聯(lián)起來，系統(tǒng)籌劃，形成合力，協(xié)調(diào)推進。

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(本文責編：辛城)

Considerations and Path for the Reform of China’s Standardization System

LIU San-jiang1,LIU Hui2

(1.WuhanUniversity,InstituteofQualityDevelopmentStrategy,Wuhan430072,China;

2.ChinaNationalInstituteofStandardization,Sub-InstituteofStandardizationTheoryandStrategy,Beijing100191,China)

Abstract：The standardization system reform is an important part ofChina’s political and economic reform, and the linkage level between the macro and micro management. At present, a core problem of China's standardization system reform is the supply system of standards. China’s current government-based standard supply mode cannot well meet the needs of the rapid economic and social development. We should make full use of social and market resources, give play to social and market vitality, widen the channel of the standard supply. Starting from the problems of China standardization system reform, this paper analyses the characteristics of standardized management system of foreign developed countries, puts forward the overall planning strategy and measures of China standardization system reform, summarizes and summarizes the thinking, framework and basic path of standardization system reform based on the supply and demand theory of economics. This study provides the theoretical support and reference for China standardization system reform.

Key words:standardization system Reform; analysis of supply and demand; government standards; group standards

中圖分類號：F273.1

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)07-0001-12

作者簡介：劉三江(1974-)，男，四川開江人，武漢大學質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院博士研究生，研究方向：宏觀質(zhì)量管理、標準化體制。

基金項目：國家自然科學基金面上項目“標準化對自主創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用機理及相關公共政策研究(71373137)”；國家標準化管理委員會重點領域標準體系框架研究項目“標準體系建設中標準、標準化活動等基礎概念的內(nèi)涵與外延研究”。

收稿日期：2015-02-05修回日期：2015-06-05