中國(guó)房地產(chǎn)政策十年變遷研究

賴詩(shī)攀

摘要：通過構(gòu)建政策要素指標(biāo)框架對(duì)影響2003-2013年中國(guó)房產(chǎn)市場(chǎng)的政策進(jìn)行內(nèi)容分析，發(fā)現(xiàn)：十年間房地產(chǎn)調(diào)控具有穩(wěn)定的主導(dǎo)政策模式；抑制政策和刺激政策并存；行政手段和貨幣政策在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)劇烈變化時(shí)受到“重用”；單目標(biāo)政策占絕對(duì)多數(shù)；政策執(zhí)行存在選擇性激勵(lì)設(shè)置；市場(chǎng)機(jī)制正在發(fā)揮越來越重要的作用。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的約束，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和執(zhí)政理念的變化對(duì)調(diào)控政策出臺(tái)及調(diào)節(jié)重點(diǎn)變化的作用明顯。這些研究發(fā)現(xiàn)仍需進(jìn)一步的討論，構(gòu)成了后續(xù)研究的新研究問題。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)市場(chǎng)；調(diào)控政策；政策要素；宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)；執(zhí)政理念

中圖分類號(hào)：F293.31

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1006-1398（2015）01-0039-09

一 問題的提出

2003年以來，中國(guó)的房地產(chǎn)價(jià)格出現(xiàn)了持續(xù)十年的較快上漲。由此導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)房地產(chǎn)化，潛藏著巨大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。由于房?jī)r(jià)漲幅長(zhǎng)期超過收入增幅，從2004年起，我國(guó)房?jī)r(jià)收入比一直在8以上，約85%的家庭無法承受目前的高房?jī)r(jià)。巨大的生活負(fù)擔(dān)無疑會(huì)帶來嚴(yán)重的社會(huì)問題，引發(fā)民眾對(duì)政府的不滿，并威脅社會(huì)穩(wěn)定。房?jī)r(jià)不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，也是一個(gè)重大的政治問題。

雖然中央政府采取多種調(diào)控措施，房地產(chǎn)價(jià)格也隨之有所起伏，但總體趨勢(shì)一直是持續(xù)上漲。這是為什么？針對(duì)這一問題現(xiàn)有文獻(xiàn)存在兩種不同的解釋，一是地方政府謀利論。認(rèn)為在財(cái)政中央集權(quán)的背景下，財(cái)政壓力使得土地開發(fā)和轉(zhuǎn)讓成為地方政府獲取財(cái)政資金的主要手段，因此地方政府并未認(rèn)真執(zhí)行中央的調(diào)控政策，而是通過變通手段來消解中央的調(diào)控政策。第二種解釋則著眼于房地產(chǎn)相關(guān)政策本身的不足。認(rèn)為房地產(chǎn)調(diào)控政策本身存在反復(fù)，制度性政策滯后、調(diào)控性政策缺乏連續(xù)性、與宏觀經(jīng)濟(jì)政策不匹配等問題是房地產(chǎn)調(diào)控效果不佳的原因。

然而，后一種觀點(diǎn)的得出并無系統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)材料的支持，而第一種解釋則隱含地假定調(diào)控政策本身是合理的。兩種觀點(diǎn)背后尚有一系列重要問題有待厘清，那就是近年來中央政府出臺(tái)的與房地產(chǎn)市場(chǎng)相關(guān)的政策究竟有哪些？政策為何出臺(tái)？政策主體是誰？調(diào)控重點(diǎn)有無變化？手段有無變化？以何種激勵(lì)機(jī)制保障執(zhí)行？在缺乏系統(tǒng)資料支持的情況下，相關(guān)研究結(jié)論的可靠性仍有待檢驗(yàn)。本文通過構(gòu)建政策要素指標(biāo)框架對(duì)2003-2013年中央政府出臺(tái)的與房地產(chǎn)市場(chǎng)相關(guān)的政策進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，為后續(xù)研究和政策規(guī)劃貢獻(xiàn)系統(tǒng)的理論依據(jù)。

二 研究設(shè)計(jì)

本部分是本文的研究設(shè)計(jì)，介紹本研究的數(shù)據(jù)來源與指標(biāo)設(shè)計(jì)。

（一）數(shù)據(jù)來源

本研究的政策樣本均來自中央政府或中央部委網(wǎng)站。樣本囊括了2003-2013年中央政府與房地產(chǎn)市場(chǎng)相關(guān)的169個(gè)政策文本。由于政策本身內(nèi)容的局限產(chǎn)生一定指標(biāo)數(shù)據(jù)的缺失，使得部分?jǐn)?shù)據(jù)與總體政策數(shù)目不符，但不影響整體分析，僅此說明。

（二）指標(biāo)設(shè)計(jì)

本文構(gòu)建了政策要素指標(biāo)框架對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控政策進(jìn)行分析。具體涉及如下11個(gè)指標(biāo)：頒布時(shí)間、頒布主體、政策客體、政策背景、針對(duì)環(huán)節(jié)、政策手段、目標(biāo)數(shù)量、可操作性、規(guī)范類型、激勵(lì)方式、監(jiān)督反饋。相關(guān)指標(biāo)的含義及設(shè)定具體說明如下：

1.頒布時(shí)間。本研究時(shí)間跨度為2003-2013年，數(shù)據(jù)精確到年份。按年份對(duì)政策進(jìn)行梳理，可以觀察各個(gè)政策要素及總體政策模式的歷時(shí)變遷，并分析宏觀因素的影響。

2.頒布主體。頒布主體是指政策的頒布者，頒布主體的不同可反映國(guó)家調(diào)控的主要行動(dòng)者及政策導(dǎo)向的不同。一項(xiàng)政策可由一個(gè)部門單獨(dú)發(fā)文，也可由幾個(gè)部門聯(lián)合發(fā)文。本文分別以數(shù)字1-20來表示政策涉及的20個(gè)頒布主體：國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)土資源部、建設(shè)部、財(cái)政部、民政部、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、人大常委會(huì)、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、監(jiān)察部、統(tǒng)計(jì)局、商務(wù)部、工商總局、外匯局、審計(jì)署、住建部、人力資源社會(huì)保障部、國(guó)家土地總督察辦公室。

3.政策客體。房地產(chǎn)市場(chǎng)的構(gòu)成要素主要包括主體和客體兩方面，房地產(chǎn)市場(chǎng)中的主體，構(gòu)成了與房地產(chǎn)市場(chǎng)相關(guān)政策的作用對(duì)象，即政策客體。本文分別以數(shù)字1-8表示相關(guān)政策客體：中央部委、地方政府、地方政府部門、金融機(jī)構(gòu)、建筑承包商、專業(yè)顧問、開發(fā)商、消費(fèi)者。

4.政策背景。政策背景指頒布該政策的誘因。該指標(biāo)能夠幫助我們觀察政策頒布與社會(huì)環(huán)境的關(guān)系。根據(jù)政策文本，我們歸納出14個(gè)政策背景，分別以數(shù)字1-14來表示：隨意圈地開發(fā)、住房供需結(jié)構(gòu)不合理、房?jī)r(jià)增長(zhǎng)過快、房地產(chǎn)市場(chǎng)不健全、貫徹相關(guān)政策、相關(guān)制度不健全、相關(guān)政策落實(shí)不到位、違法出讓土地、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、市場(chǎng)秩序混亂、外資投入快、土地濫用、投機(jī)性購(gòu)房活躍、調(diào)控政策取得初步成效。

5.針對(duì)環(huán)節(jié)。房地產(chǎn)市場(chǎng)按房地產(chǎn)交易的層次和權(quán)屬內(nèi)容可劃分為一級(jí)市場(chǎng)、二級(jí)市場(chǎng)和三級(jí)市場(chǎng)。一級(jí)市場(chǎng)是由國(guó)家壟斷的出讓市場(chǎng)，是房地產(chǎn)市場(chǎng)的基礎(chǔ)；二級(jí)市場(chǎng)是房地產(chǎn)開發(fā)公司與房地產(chǎn)使用者之間的交易市場(chǎng)，是取得土地使用權(quán)的房地產(chǎn)開發(fā)公司對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)，將“生地”變?yōu)椤笆斓亍?，或在“熟地”上建成各類房屋后，將開發(fā)后的土地連同地上建筑物轉(zhuǎn)讓給使用者的市場(chǎng)；三級(jí)市場(chǎng)是存量房地產(chǎn)的交易市場(chǎng)，是消費(fèi)者之間進(jìn)行橫向交易，使房地產(chǎn)重新調(diào)整和配置的市場(chǎng)。調(diào)控可以針對(duì)這一過程中的任意環(huán)節(jié)展開。政策梳理中，針對(duì)環(huán)節(jié)是很重要的一個(gè)指標(biāo)。通過對(duì)該指標(biāo)的分析，我們可以清楚政策的側(cè)重點(diǎn)與發(fā)力點(diǎn)。我們按照房地產(chǎn)市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)以及房地產(chǎn)開發(fā)的流程，將其劃分為：一級(jí)市場(chǎng)土地供應(yīng)、一級(jí)市場(chǎng)土地用途控制、二級(jí)市場(chǎng)房地產(chǎn)開發(fā)管理、二級(jí)市場(chǎng)房地產(chǎn)交易管理、三級(jí)市場(chǎng)地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、三級(jí)市場(chǎng)房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、一級(jí)市場(chǎng)土地出讓、一級(jí)市場(chǎng)土地利用規(guī)劃，分別用數(shù)字1-8來表示。

6.政策手段。宏觀政策手段分為：經(jīng)濟(jì)手段、行政手段和法律手段，經(jīng)濟(jì)手段包括財(cái)政政策和貨幣政策。財(cái)政政策包括：預(yù)算、稅收、國(guó)債、補(bǔ)貼、財(cái)政收入和支出等。貨幣政策包括：存款準(zhǔn)備金率、利率、匯率、信貸、貨幣發(fā)行等。行政手段是政府機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制性行政命令、指示、規(guī)定等方式來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以達(dá)到宏觀調(diào)控目標(biāo)。法律手段是指政府通過經(jīng)濟(jì)立法和司法，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法規(guī)來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以達(dá)到宏觀調(diào)控目標(biāo)。例如，管理辦法、暫行條例等。

這一指標(biāo)能獲知房地產(chǎn)調(diào)控主要的方法和手段。本文以數(shù)字1-4來表示政策文本中涉及的四種政策手段：經(jīng)濟(jì)手段中的財(cái)政政策、經(jīng)濟(jì)手段中的貨幣政策、行政手段、法律手段。

7.目標(biāo)數(shù)量。目標(biāo)數(shù)量的不同體現(xiàn)政策內(nèi)容，影響政策的執(zhí)行。按照目標(biāo)數(shù)量把政策分為：?jiǎn)文繕?biāo)政策、多目標(biāo)政策。分別用數(shù)字1、2來表示。

8.可操作性。一項(xiàng)政策的可操作性對(duì)于該項(xiàng)政策的執(zhí)行至關(guān)重要。本文把政策分為程序性和非程序性兩種。程序性政策規(guī)定了如何做、由誰去做，可操作性強(qiáng)。非程序性政策反之。本文分別用數(shù)字1、2來表示程序性政策和非程序性政策。

9.規(guī)范類型。這一指標(biāo)有助于觀察政策的規(guī)范類型。借鑒法律規(guī)范的分類，將政策規(guī)范劃分為授權(quán)型、命令型和禁止型。授權(quán)型規(guī)范規(guī)定可以為的行為；命令型規(guī)范規(guī)定必須為的行為；禁止型規(guī)范規(guī)定不可為的行為。本文用數(shù)字1-3來分別表示：授權(quán)型、命令型、禁止型。

10.激勵(lì)方式。通過對(duì)激勵(lì)方式的梳理和分析，我們可以在此基礎(chǔ)上分析激勵(lì)方式與政策執(zhí)行的關(guān)系。一定程度上也反映出政策主體執(zhí)行政策的決心。激勵(lì)方式是政策客體對(duì)于政策執(zhí)行的一種反饋。根據(jù)激勵(lì)方向可將其分為獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰兩種，根據(jù)規(guī)定的詳略程度又可將其劃分為細(xì)化和籠統(tǒng)兩類。細(xì)化指精確到部門或個(gè)人，籠統(tǒng)指政策中提到獎(jiǎng)勵(lì)或問責(zé)，而未對(duì)其做進(jìn)一步規(guī)定。本文用數(shù)字1-5來分別表示：細(xì)化問責(zé)、籠統(tǒng)問責(zé)、細(xì)化獎(jiǎng)勵(lì)、籠統(tǒng)獎(jiǎng)勵(lì)、無激勵(lì)設(shè)計(jì)。

11.監(jiān)督反饋。政策的執(zhí)行離不開監(jiān)督反饋。本文將其作為政策梳理的一個(gè)指標(biāo)，分別用數(shù)字1、2來表示有監(jiān)督反饋和無監(jiān)督反饋。

三 結(jié)果分析

本文對(duì)2003-2013年與房地產(chǎn)市場(chǎng)相關(guān)的政策樣本進(jìn)行梳理。政策內(nèi)容涵蓋土地供應(yīng)和用途管理，房地產(chǎn)開發(fā)信貸管理，廉租房、公租房、經(jīng)適房管理，房產(chǎn)交易稅收管理，房?jī)r(jià)調(diào)控通知，央行頒布的貨幣政策等方面。共涉及169個(gè)政策樣本，相關(guān)數(shù)據(jù)詳見附錄。

本文對(duì)以上論及的11個(gè)政策指標(biāo)進(jìn)行了詳細(xì)分析。在研究設(shè)計(jì)階段，為了盡量掌握更多信息，我們對(duì)指標(biāo)做了非常細(xì)致地劃分。在統(tǒng)計(jì)分析時(shí)，對(duì)分布過于零散的指標(biāo)，我們保留分布集中的幾個(gè)類別，零散的類別合并為單獨(dú)一類，以“其他”表示。

（一）基于頒布時(shí)間維度的分析

1.針對(duì)頒布時(shí)間的單指標(biāo)分析

圖1顯示政策的頒布時(shí)間中的三個(gè)低點(diǎn)：2004、2009、2013年，這三年頒布的房地產(chǎn)相關(guān)政策的數(shù)量較少，每年均不超過10項(xiàng)。另有三個(gè)高點(diǎn)：2007、2008、2010年，這三年頒布的房地產(chǎn)相關(guān)政策的數(shù)量較多，每年均超過20項(xiàng)。

2003年我國(guó)自然災(zāi)害重于常年，加之非典、美國(guó)石油危機(jī)等因素影響，中國(guó)經(jīng)濟(jì)受到較大影響。2004年，房地產(chǎn)相關(guān)政策數(shù)量明顯下降。同樣的，在經(jīng)過2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)洗禮之后的2009年，政策數(shù)量由2008年的24項(xiàng)陡降為2009年的5項(xiàng)。

2012年新一任國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人上臺(tái)執(zhí)政，著力推行簡(jiǎn)政放權(quán)。用總理李克強(qiáng)的話說，就是“市場(chǎng)能辦的，多放給市場(chǎng)。社會(huì)可以做好的，就交給社會(huì)。政府管住、管好應(yīng)該管的事?！笔藢萌腥珪?huì)進(jìn)一步提出，要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，這種執(zhí)政理念在房地產(chǎn)調(diào)控中的直觀表現(xiàn)就是2012、2013年出臺(tái)的房地產(chǎn)調(diào)控政策數(shù)量顯著下降。

2007年、2009和2010年是我國(guó)房?jī)r(jià)陡增猛漲的三年，漲幅分別為24.56%、21.10%和38.35%。2007、2010兩年里為了抑制猛增的房?jī)r(jià)，國(guó)家出臺(tái)眾多政策。同時(shí)，也可發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過2006、2007、2008年三年的嚴(yán)格調(diào)控，加上2008年，受美國(guó)次貸危機(jī)影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)不景氣，因而2008年的房?jī)r(jià)略降。但由于2009年調(diào)控力度的減弱，2009、2010年房?jī)r(jià)再次飆升。

這說明宏觀的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和執(zhí)政理念對(duì)于房地產(chǎn)調(diào)控政策的出臺(tái)具有巨大的影響。同時(shí)，房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控確實(shí)對(duì)房?jī)r(jià)產(chǎn)生了影響。

2.頒布時(shí)間與其他指標(biāo)的交互分析

（1）頒布時(shí)間與針對(duì)環(huán)節(jié)。2007年針對(duì)二、三級(jí)市場(chǎng)的政策陡增，2008年延續(xù)此狀態(tài)。但兩個(gè)年份對(duì)于同一房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)節(jié)的政策方向卻不同。2007年房?jī)r(jià)增速快，政策主要針對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)和交易及地產(chǎn)與房產(chǎn)的二次轉(zhuǎn)讓，多為對(duì)購(gòu)房起抑制作用的政策。例如，央行提高存貸款利率和存款準(zhǔn)備金率，加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸管理等政策。而2008年，由于全球金融危機(jī)影響，宏觀經(jīng)濟(jì)及房地產(chǎn)市場(chǎng)都不景氣，政策多針對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)和交易及二手房市場(chǎng)，起到刺激購(gòu)房的作用。例如，央行降低存貸款利率和存款準(zhǔn)備金率，增加經(jīng)適房、廉租房開發(fā)資金補(bǔ)助等。

（2）頒布時(shí)間與政策手段。2007年至2011年（2009年除外）經(jīng)濟(jì)手段中的貨幣政策對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響較大。2007年1月至2008年6月，央行連續(xù)十次提高存款準(zhǔn)備金率，連續(xù)六次提高存貸款利率，而自2008年9月份開始，短短四個(gè)月內(nèi)，連續(xù)五次下調(diào)存貸款利率，連續(xù)四次下調(diào)存款準(zhǔn)備金率，最大幅度為一次下調(diào)2%。2007年房?jī)r(jià)猛漲，央行提高兩率降低了房地產(chǎn)市場(chǎng)的熱度；而2008年金融危機(jī)，為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“保八”，央行降低利率的做法刺激了房?jī)r(jià)。2009年為危機(jī)重創(chuàng)后的第一年，國(guó)家實(shí)施了積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，為保證經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行，央行保持較低的存款準(zhǔn)備金率和存貸款利率。經(jīng)濟(jì)危機(jī)過后，房?jī)r(jià)再次抬頭，2010年房?jī)r(jià)漲幅達(dá)到近十年最高，央行再度出手對(duì)房?jī)r(jià)進(jìn)行了調(diào)控?？梢姡康禺a(chǎn)調(diào)控并非只是壓抑，很多時(shí)候也在刺激房?jī)r(jià)。這在頒布時(shí)間與調(diào)控環(huán)節(jié)、頒布時(shí)間與政策手段的分析中得到了相互印證。

行政手段、法律手段或財(cái)政政策大部分為中央頒布地方執(zhí)行，而貨幣手段由中央直接出手。政策手段與頒布時(shí)間的交互分析可看出，在房地產(chǎn)市場(chǎng)狀況特殊的時(shí)期往往由中央直接出手干預(yù)。同時(shí)，也可以看到，在2007和2010這兩個(gè)房?jī)r(jià)漲幅較大年份，國(guó)家傾向于運(yùn)用貨幣和行政手段。貨幣和行政手段因其具有短、平、快的特點(diǎn)而受到“重用”。

（3）頒布時(shí)間與激勵(lì)方式。2007、2010和2011這三個(gè)房?jī)r(jià)漲幅較大的年份中，無激勵(lì)措施的政策比重較大，或許對(duì)于房?jī)r(jià)的暴漲也有一定的影響。這三個(gè)年份中，中央頒布的政策不少，但由于缺乏問責(zé)機(jī)制而導(dǎo)致地方執(zhí)行不到位，并未真正地抑制房?jī)r(jià)上漲。

從附錄呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)中，我們可以梳理出每一年不同指標(biāo)的主導(dǎo)因素。我們發(fā)現(xiàn)十年來，中央頒布的政策各指標(biāo)的主導(dǎo)因素大致相同，政策的頒布主體多為央行，針對(duì)環(huán)節(jié)多是二、三級(jí)市場(chǎng)，政策手段多運(yùn)用貨幣和行政手段，多為單目標(biāo)政策，可操作性較強(qiáng)，且多為命令型政策，大多無激勵(lì)方式，且缺少監(jiān)督反饋機(jī)制。

（二）基于針對(duì)環(huán)節(jié)維度的分析

從圖2可看出，房地產(chǎn)相關(guān)政策中有34%是同時(shí)針對(duì)房地產(chǎn)的開發(fā)和交易以及地產(chǎn)與房產(chǎn)的二次轉(zhuǎn)讓進(jìn)行調(diào)控，其中大部分是央行的貨幣政策的影響。

（三）基于政策手段維度的分析

通過對(duì)政策手段的梳理，從附錄的表中不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)家主要采取貨幣政策和行政手段進(jìn)行房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控，同時(shí)，也可發(fā)現(xiàn)財(cái)政政策多與其他政策聯(lián)合推行，不會(huì)單獨(dú)推行。

政策手段與其他指標(biāo)的交互分析發(fā)現(xiàn)，總體來看，貨幣政策皆為程序性、命令型、無激勵(lì)、無監(jiān)督型政策；行政手段與之有所不同，多為非程序性政策，多數(shù)有激勵(lì)方式，有監(jiān)督機(jī)制。

（四）基于激勵(lì)類型維度的分析

通過激勵(lì)類型比例圖（圖3）不難看出，53%的政策沒有激勵(lì)手段，而有激勵(lì)手段的政策中多為問責(zé)而較少使用獎(jiǎng)勵(lì)（圖標(biāo)中的“其他”中包含獎(jiǎng)勵(lì)手段）。同時(shí)，有問責(zé)但規(guī)定籠統(tǒng)的占21%，有細(xì)致問責(zé)規(guī)定的僅有17%。籠統(tǒng)地規(guī)定問責(zé)方式，很可能無法真正落到實(shí)處，其激勵(lì)效果也會(huì)相對(duì)減弱。相對(duì)應(yīng)地，在政策多為命令型的情況下，激勵(lì)手段的缺失將使得政策無法很好地落實(shí)與執(zhí)行。

（五）其他單指標(biāo)分析

1.頒布主體。從數(shù)據(jù)可以看出，頒布相關(guān)政策最多的是央行，占到政策總數(shù)的34.32%，其政策內(nèi)容主要是調(diào)整存款準(zhǔn)備金率以及存貸款利率。此外，多部門聯(lián)合發(fā)文的有25個(gè)，占到政策總數(shù)的14.79%?？傮w上還是單部門發(fā)文較多。

2.政策客體。通過政策梳理我們發(fā)現(xiàn)，房地產(chǎn)相關(guān)政策真正針對(duì)的，只有政府機(jī)構(gòu)以及金融機(jī)構(gòu)，且64.5%的政策針對(duì)政府機(jī)構(gòu)，其中有三分之一是針對(duì)直屬部門的，即各地的國(guó)土資源部門、建設(shè)部門、稅務(wù)部門等。這一現(xiàn)象說明，中央在很大程度上將房地產(chǎn)調(diào)控責(zé)任交由下級(jí)承擔(dān)，而并非自己對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的方方面面進(jìn)行調(diào)控。

3.政策背景。每個(gè)政策的頒布都與當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景有關(guān)，本文研究發(fā)現(xiàn)，房地產(chǎn)政策背景較為集中的體現(xiàn)為：相關(guān)制度不健全、貫徹相關(guān)政策的機(jī)制和房地產(chǎn)市場(chǎng)的不健全。也就是說，房地產(chǎn)政策的頒布大多源自對(duì)現(xiàn)存制度的完善以及對(duì)國(guó)家大政方針的貫徹落實(shí)。

4.目標(biāo)數(shù)量。91.8%為單目標(biāo)政策，專門政策解決專門問題。

5.可操作性。74.52%的政策為程序性政策，可操作性強(qiáng)，政策中相關(guān)規(guī)定較為詳細(xì)，靈活性較小，有利于避免政策執(zhí)行走樣。

6.規(guī)范類型。85.8%為命令型，程序性政策較多就決定了其大部分為命令型政策。

7.監(jiān)督與反饋。60.51%的政策沒有監(jiān)督和反饋，說明政策的頒布很可能僅停留在頒布階段，有沒有實(shí)施、實(shí)施效果如何都沒有進(jìn)一步的跟進(jìn)。這或許是房?jī)r(jià)且調(diào)且漲的原因之一。

四 結(jié)論與討論

本部分總結(jié)對(duì)2003-2013年169個(gè)房地產(chǎn)政策文本系統(tǒng)分析的基本結(jié)論。并在此基礎(chǔ)上提出值得進(jìn)一步研究的問題。

（一）十年房地產(chǎn)政策總體模式

本研究發(fā)現(xiàn)，2003到2013年這十年間，中央政策各指標(biāo)的主導(dǎo)類型大致相同：政策的頒布主體多為央行，針對(duì)環(huán)節(jié)多是二、三級(jí)市場(chǎng)，政策手段多運(yùn)用貨幣和行政，多為單目標(biāo)政策，可操作性較強(qiáng)，且多為命令型政策，大多無激勵(lì)方式，且缺少監(jiān)督反饋。這構(gòu)成了十年房地產(chǎn)政策的主導(dǎo)政策模式。

（二）宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)房地產(chǎn)政策有較大影響

本研究發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)不景氣的2003和2008年以及其后的兩年2004和2009年，中央出臺(tái)的房地產(chǎn)市場(chǎng)政策較少；而房?jī)r(jià)暴漲的2007、2009和2010年，中央政策也跟著猛增。政策的數(shù)量隨經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而變化。經(jīng)濟(jì)困難時(shí)，中央會(huì)放松對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控，甚至出臺(tái)刺激政策促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)恢復(fù)?？傮w上宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)于房地產(chǎn)調(diào)控政策的出臺(tái)有較大的影響。這符合現(xiàn)有文獻(xiàn)的觀察。當(dāng)然，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)還會(huì)影響到房地產(chǎn)相關(guān)政策的方向和政策手段的選擇。

（三）房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控壓抑政策和刺激政策并存

本研究發(fā)現(xiàn)，政策中不僅有抑制政策，也有刺激政策。這與房地產(chǎn)調(diào)控主要為抑制房?jī)r(jià)的公眾印象不同。2007年1月至2008年6月，央行頻繁提高存貸款利率和存款準(zhǔn)備金率。而自2008年9月至2009年初，短短四個(gè)月內(nèi)，頻繁降低存貸款利率和存款準(zhǔn)備金率，最大幅度為存款準(zhǔn)備金率一次下調(diào)2%。房地產(chǎn)市場(chǎng)過熱時(shí)，政府政策起到壓抑房?jī)r(jià)作用；而經(jīng)濟(jì)疲軟時(shí)，政府政策起到刺激房?jī)r(jià)的作用。由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，房地產(chǎn)業(yè)已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要的支柱產(chǎn)業(yè)，具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的效應(yīng)。中央的房地產(chǎn)政策受到諸多約束。

（四）行政手段和貨幣政策在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)劇烈變化時(shí)受到“重用”

貨幣手段多為央行直接對(duì)存貸款利率和存款準(zhǔn)備金率的調(diào)整。行政手段主要是依靠行政機(jī)關(guān)權(quán)威，通過行政管理辦法和規(guī)章制度等形式調(diào)控房地產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)而直接影響房地產(chǎn)供給，或通過調(diào)控交易市場(chǎng)間接影響供給。在房?jī)r(jià)漲幅較快或經(jīng)濟(jì)不景氣的年份，貨幣政策運(yùn)用頻率激增。政府試圖通過提振房地產(chǎn)市場(chǎng)扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)頹勢(shì)。而行政手段的較多運(yùn)用或由其自身及政府機(jī)構(gòu)的特性決定。在2007和2010年這兩個(gè)房?jī)r(jià)漲幅較大年份，行政手段似因具有短平快的特性而受到青睞?？傮w上對(duì)貨幣和行政手段的過度倚重，也說明過去十年我國(guó)的房地產(chǎn)調(diào)控更多的使用調(diào)控性政策，而較少出臺(tái)規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行的基本法律、法規(guī)、規(guī)章、制度、辦法等制度性政策。

（五）單目標(biāo)政策占絕對(duì)多數(shù)

本研究發(fā)現(xiàn)，單目標(biāo)政策在所有政策中占到91.8%的絕對(duì)多數(shù)，政策指向某一具體目標(biāo)。這是反映出中央對(duì)于房地產(chǎn)的調(diào)控針對(duì)性比較強(qiáng)？又或者存在頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的問題？這有待進(jìn)一步的研究來回答。

（六）選擇性激勵(lì)設(shè)置

現(xiàn)有研究認(rèn)為，我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控存在問責(zé)困境，無法實(shí)施有效問責(zé)。本研究發(fā)現(xiàn)，房地產(chǎn)政策執(zhí)行中存在選擇性激勵(lì)設(shè)置，僅有17%的政策有相對(duì)細(xì)化的問責(zé)機(jī)制。一項(xiàng)政策只有真正落實(shí)和執(zhí)行了，才能保證其起到應(yīng)有的效果。激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制的缺失，會(huì)在一定程度上影響政策的落實(shí)情況。文本分析發(fā)現(xiàn)，在有細(xì)致問責(zé)規(guī)定的政策中，多為關(guān)于廉租房、公租房、經(jīng)適房管理辦法，及國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的調(diào)整房?jī)r(jià)或保持房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展的通知等幾類政策。這是否意味著這幾類政策是中央在房地產(chǎn)調(diào)控中真正想執(zhí)行的政策？中央較少設(shè)置激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制的原因何在？究竟是無需設(shè)置，還是缺乏執(zhí)行政策的動(dòng)力？這也需要進(jìn)一步的研究來回答。

（七）執(zhí)政理念對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控的影響顯著

本研究發(fā)現(xiàn)，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體執(zhí)政后的2012和2013年，出臺(tái)的房地產(chǎn)相關(guān)政策的數(shù)量明顯下降。這反映了執(zhí)政理念變化的影響。十八屆三中全會(huì)提出讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體強(qiáng)調(diào)體制改革、簡(jiǎn)政放權(quán)。這在房地產(chǎn)調(diào)控方面的具體體現(xiàn)就是減少對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的行政干預(yù)，更多地利用市場(chǎng)機(jī)制來進(jìn)行房?jī)r(jià)調(diào)節(jié)。具體體現(xiàn)為出臺(tái)政策數(shù)量的減少。但這一趨勢(shì)是否會(huì)受到宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)波動(dòng)的影響仍有待觀察。

在系統(tǒng)梳理2003-2013年中央政府房地產(chǎn)市場(chǎng)相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，本文分析了房地產(chǎn)政策要素的十年變遷。本文的分析表明，我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控不力固然有地方政府謀利的原因，但中央政府的政策是更重要的影響因素。在調(diào)控方向上，中央政府需要在抑制房?jī)r(jià)和刺激房?jī)r(jià)中做權(quán)衡。在政策手段上，中央政府需要在調(diào)控性政策和制度性政策間做選擇。由于房地產(chǎn)已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)一個(gè)重要的支柱產(chǎn)業(yè)，這些政策上的權(quán)衡又受到宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響。在這樣的情境下，過去十年中央政府努力在抑制房?jī)r(jià)和刺激房?jī)r(jià)間小心翼翼地保持著平衡。更多地使用了更具臨時(shí)性的調(diào)控性政策，而非更具連續(xù)性和穩(wěn)定性的制度性政策。而種種的政策權(quán)衡也通過房地產(chǎn)政策執(zhí)行激勵(lì)機(jī)制的選擇性設(shè)置體現(xiàn)出來。在本文分析的基礎(chǔ)上，我們發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)政策選擇的背后隱藏著的是執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的更深層次的宏觀政策問題。

需要強(qiáng)調(diào)指出的是，本文的每一個(gè)研究發(fā)現(xiàn)都可以問個(gè)為什么，值得進(jìn)行更深入地探討。在這個(gè)意義上，這些研究發(fā)現(xiàn)構(gòu)成了后續(xù)研究的新問題。

【責(zé)任編輯 吳應(yīng)望】