集權(quán)還是分權(quán)：美國食品安全監(jiān)管縱向權(quán)力分配研究與啟示

蔣 絢

（中山大學 中國公共管理研究中心、政治與公共事務管理學院，廣東 廣州510275）

食品安全與人類健康、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)。近二三十年來，“瘋牛病”，“口蹄疫”、“鎘米”、“福喜工廠”等食品安全事件頻發(fā)，成為全球性問題，食品安全監(jiān)管因此引起各國高度關(guān)注。根據(jù)國際健康組織定義，食品安全監(jiān)管是指“由國家或地方政府機構(gòu)實施的強制性管理活動，旨在為消費者提供保護，確保從生產(chǎn)、處理、儲存、加工、直到銷售過程中食品的安全、完整并適于食用，同時按法律規(guī)定誠實準確地貼上標簽”。美國作為監(jiān)管國家的原型，其食品安全監(jiān)管一直被認為相當完善。其前農(nóng)業(yè)部長格里克曼（Glickman）也屢次強調(diào)，美國擁有世界最安全的食品供應體系；現(xiàn)總統(tǒng)奧巴馬也在2009年發(fā)表類似聲明。因此美國食品監(jiān)管體系成為許多國家的藍本，也受到眾多學者的關(guān)注。大部分現(xiàn)有研究關(guān)注美國食品安全的多部門管理①；也有學者研究過美國食品安全立法與標準體系問題②、劉亞平探討過進步時代的監(jiān)管體系③和美國食品安全監(jiān)管中的市場與政府關(guān)系④。此外，美國食品監(jiān)管在各級政府間的制度安排也獲得了相當?shù)年P(guān)注⑤，這些學者一致認為，美國實行了有效的集權(quán)式聯(lián)邦政府垂直管理體系。

然而，一方面，認為美國食品安全奉行集權(quán)式垂直監(jiān)管的觀點并不全面。大體上，美國現(xiàn)行食品監(jiān)管體系中，聯(lián)邦政府只負責溢出效應較大的跨州貿(mào)易食品，溢出效應較小的州內(nèi)產(chǎn)銷食品由州與地方政府負責。美國食品藥品管理局（FDA）管轄美國80%食品的安全，州和地方政府負責其中的70%⑥，各州有獨立立法權(quán)與監(jiān)管權(quán)，聯(lián)邦與州根據(jù)食品的性質(zhì)與涉及范圍分而治之，因此美國食品安全監(jiān)管是以分權(quán)為主導的集權(quán)與分權(quán)協(xié)同模式。另一方面，美國食品問題事實上從未間斷。美國健康控制中心數(shù)據(jù)顯示，美國每年有上百個食品污染或其他違法問題案例，約480萬起食物疾病，12.8萬住院病例，三千起死亡案例，每年帶來超過1500億美元損失。因此，美國食品安全監(jiān)管也存在弊端，改革的呼聲也不斷響起。在多部門政府、多層級政府與社會多元主體參與的美國食品監(jiān)管中，央地協(xié)同監(jiān)管的制度安排是否是問題之一？有哪些問題存在？是協(xié)同式監(jiān)管體制下的管理問題，還是這種制度安排本身的缺陷？如何改進？監(jiān)管責權(quán)在央地間究竟應如何劃分？針對這些研究問題，一些學者曾做過一些探討，Ashley B.Burkett⑦指出，F(xiàn)DA的監(jiān)察職責幾乎涵蓋了所有食品的生產(chǎn)、加工、包裝與儲藏，但每年只對不到四分之一的食品生產(chǎn)企業(yè)抽查，這一比例近年不斷下降，同時，受FDA處罰的違規(guī)企業(yè)數(shù)量也逐漸下降。國家與地方之間職責交叉過度、聯(lián)邦管理條例與各州法規(guī)間不一致、聯(lián)邦與州的執(zhí)法標準不一，都增加了食品監(jiān)管的難度⑧。然而，目前的相關(guān)研究對這些問題雖有觸及，但大體泛泛而論或較為零散，缺乏深入而系統(tǒng)的剖析。這些問題的探究對改善食品監(jiān)管的縱向權(quán)力分配有重要意義，也對完善中國食品安全監(jiān)管體系有重要的啟示。

本研究基于大量的文獻回顧、60余份的相關(guān)政府文件、政府與非政府組織的有關(guān)調(diào)查評估、研討報告和專家學者訪談，從食品安全監(jiān)管主體入手，聚焦美國FDA管轄下的食品監(jiān)管在央地間的制度安排。由于FDA管轄美國80%的食品總量，因此研究范圍的界定大致合理。本文將首先呈現(xiàn)美國食品安全集權(quán)與分權(quán)協(xié)同監(jiān)管的法律依據(jù)與執(zhí)行格局，然后揭示這種協(xié)同體制存在的弊端，并分析背后原因，之后探討美國食品監(jiān)管職權(quán)的縱向府間分派合理模式，最后思考美國食品安全的央地關(guān)系對改善中國食品安全制度的啟示。

一、美國食品安全的集權(quán)與分權(quán)協(xié)同監(jiān)管體制

美國食品安全監(jiān)管起步較早，可追溯到1848年為防止國外摻假藥品進入美國而簽署的《藥品進口法》，以及1862年美國農(nóng)業(yè)部為分析農(nóng)產(chǎn)品而下設的化學處，即后來的美國食品藥品管理局（FDA）。如今，美國食品安全監(jiān)管是個復雜的體系，超過20個聯(lián)邦機構(gòu)在共同參與美國食品安全監(jiān)管，其中健康和人類服務部下屬的FDA與農(nóng)業(yè)部下屬的食品安全檢驗局和動植物健康檢驗局是主要機構(gòu)。然而農(nóng)業(yè)部機構(gòu)只負責禽肉蛋類監(jiān)管，F(xiàn)DA負責此外所有食品的摻假、不安全以及貼有欺詐性標簽的食品的危害控制，其管轄范圍涵蓋了美國80%以上的食品供應，涉及價值約4500億美元，監(jiān)管著15萬6千家食品企業(yè)、2000個持照作坊⑨，因此FDA是最主要的食品安全負責單位。FDA現(xiàn)屬衛(wèi)生部，實行包括食品種養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、包裝、存儲、配送、銷售等“從農(nóng)田到餐桌”的全產(chǎn)業(yè)鏈過程監(jiān)管，涉及生產(chǎn)標準、質(zhì)量認證、食品安全檢測、危害分析和關(guān)鍵點控制（HACCP，Hazard Analysis Critical Control Point）和食品召回六大制度。

面對如此體系復雜、規(guī)模龐大和快速增長的食品工業(yè)，F(xiàn)DA在聯(lián)邦層面沒有資源使監(jiān)管面面俱到，因而采用與地方政府聯(lián)合監(jiān)管的制度，將州與地方政府作為食品安全體系的重要組成部分，形成聯(lián)邦政府負責跨州食品、地方政府負責州內(nèi)產(chǎn)銷的食品的大致局面。州與地方政府別分配的權(quán)力與主要分擔的任務包括：為州內(nèi)產(chǎn)銷的食品制定法規(guī)標準；執(zhí)行州內(nèi)產(chǎn)銷的食品的安全標準執(zhí)行；檢測州內(nèi)食品生產(chǎn)與銷售企業(yè)；根據(jù)程序和文件要求采集食品樣本；應對州內(nèi)食品的消費者投訴；處理州內(nèi)產(chǎn)銷的違規(guī)食品；調(diào)查疫情；評估與控制自然災害對食品安全的影響；通過媒體對消費者進行健康指導或警報；為食品企業(yè)提供食品安全培訓⑩。

從監(jiān)管權(quán)責在央地政府間分配的角度，集權(quán)式監(jiān)管是指中央政府承擔監(jiān)管責任，在各地設垂直監(jiān)管機構(gòu)，直接負責當?shù)乇O(jiān)管事務，監(jiān)管立法權(quán)也集中在中央政府，不賦予地方立法權(quán)。分權(quán)式監(jiān)管體制是指在中央政府的監(jiān)督指導下，由地方政府負責當?shù)乇O(jiān)管事務，聯(lián)邦和地方政府機構(gòu)均有相應立法、執(zhí)法和管理監(jiān)督權(quán)。美國的食品安全的多層級政府聯(lián)合監(jiān)管是集權(quán)與分權(quán)協(xié)同式監(jiān)管，即地方政府按中央制定的法律框架，也有權(quán)制定相應的地方法規(guī)和標準，同時聯(lián)邦政府和州與地方政府在食品監(jiān)管上大體分工合作，根據(jù)食品的性質(zhì)與涉及范疇歸屬不同層級政府管轄，既非聯(lián)邦集權(quán)主導，也非地方分權(quán)主導，呈現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管的模式。

1.協(xié)同式監(jiān)管的法律基礎(chǔ)

美國食品監(jiān)管的央地關(guān)系幾經(jīng)變遷。1906年前，美國關(guān)于食品的立法權(quán)與監(jiān)管權(quán)歸屬各州，聯(lián)邦政府僅負責進口食品。19世紀末，美國工業(yè)化和城市化的興起引發(fā)了嚴峻的食品安全問題，各州難以獨立應對，聯(lián)邦政府成為食品安全的主要負責機構(gòu)。1906年后，本土與移民人口的急速增長使食品安全更為復雜，從而導致了央地政府的共同監(jiān)管。因此，在立法層面，州級食品安全法案比聯(lián)邦層級由來更久。馬薩諸塞州在1784年通過了《泛食品法》，加州在1850年通過《純粹食品飲品法》，佛羅里達州1905年也成立了食品法，皆更早于1906年的首個聯(lián)邦《純粹食品藥品法》?。聯(lián)邦《純粹食品和藥品法》針對錯貼商標與摻假食品的州間貿(mào)易問題而出臺，1938年該法案被《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》取締，新法案設立了食品標準，授權(quán)對工廠的檢測，規(guī)定了法院禁令。該法案后經(jīng)多次修正、補充，是美國食品監(jiān)管70多年來的基本法律框架?。近幾年來，全球化與技術(shù)的快速變革為食品工業(yè)帶來重大影響，食品安全風險急速提高，F(xiàn)DA的監(jiān)管壓力隨之急劇增大?！禙DA食品安全現(xiàn)代化法案》2011年應運而生，對《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》進行了重大修正，使美國食品安全的問題事后處理向事前風險預防轉(zhuǎn)變，對美國食品安全監(jiān)管體系是一項重大變革，成為今日美國食品安全監(jiān)管的縱向權(quán)力分配的基礎(chǔ)。

FDA賦予了各州政府食品安全自由立法權(quán)，州政府對其所管轄食品的監(jiān)管主要依靠州法?，形成分權(quán)自治的局面。一方面，1906年后，各州自設的食品安全法均基于聯(lián)邦《純粹食品藥品法》或?qū)⑵淙【喌摹堵?lián)邦食品、藥品和化妝品法》，因此，州與聯(lián)邦政府食品安全監(jiān)管的法律基礎(chǔ)大致相同?。另一方面，各州額外擁有聯(lián)邦法案不具備的權(quán)限，各州根據(jù)當?shù)氐奶囟l件，在確保生產(chǎn)中不會發(fā)生的摻假情況，也能提供聯(lián)邦要求的公共健康保護水平的情況下，在食品安全監(jiān)管的規(guī)程、工藝和慣例上有時與聯(lián)邦法規(guī)要求不同，在立法上產(chǎn)生明顯的州間差異。比如：各州對聯(lián)邦法規(guī)中無明確定義的食品——如蜂蜜，有不同的標準；一些州的HACCP機制對某些食品生產(chǎn)有特殊要求，如佛羅里達州對種苗生產(chǎn)的特殊要求。食品安全監(jiān)管的法律基礎(chǔ)在州層級比聯(lián)邦層級更為豐富多樣?，州政府在其管轄的食品監(jiān)管方面主要依靠州法，州法不可由聯(lián)邦法律替代，任何聯(lián)邦規(guī)定均不能取代有關(guān)方面的州法，即任何個人即使遵守了聯(lián)邦規(guī)定，仍需承擔相應州的州法規(guī)定，形成了分權(quán)自治與州間差異的局面，

除人類食品外，動物食品安全也是FDA食品安全系統(tǒng)的重要組成。雖然肉禽蛋類由美國農(nóng)業(yè)部機構(gòu)負責，但是與養(yǎng)殖有關(guān)的動物食品因含有添加劑成分，歸FDA管轄，由FDA下屬的獸醫(yī)中心（CVM）具體負責。美國大多數(shù)的動物食品企業(yè)對動物食品合法地添加激素類藥劑，因此動物食品監(jiān)管分為用藥動物食品的監(jiān)管與有機動物食品的監(jiān)管。各州的用藥動物食品的定義與監(jiān)管法規(guī)差異過大，因此用藥動物食品由FDA依據(jù)聯(lián)邦法監(jiān)管，州級政府負責有機動物食品部分?。

2.協(xié)同式監(jiān)管的執(zhí)行

在食品安全監(jiān)管的執(zhí)行方面，聯(lián)邦政府與州政府各有其職能范圍，在不同領(lǐng)域與食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，其具體分工有所不同。兩級政府在食品監(jiān)管執(zhí)行上的分工模式為：1）食品的生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)的檢測：州境內(nèi)流通的食品，即本州生產(chǎn)或加工、銷售的食品，由州和地方政府檢測。州和地方的食品生產(chǎn)、加工、包裝或存儲設施需要向FDA遞交風險評估報告，然而，擁有如州農(nóng)業(yè)部頒發(fā)的許可證、審查報告、執(zhí)照等監(jiān)督證據(jù)證明其不存在潛在危害的食品設施，或直接面對消費者的小微型生鮮農(nóng)產(chǎn)品設施，聯(lián)邦政府可給予豁免。FDA作為聯(lián)邦政府對州政府的檢測進行不定期審核。屬于全國性的食品，即對進口和本國生產(chǎn)的跨州銷售的食品，由FDA直接承擔檢測工作。2）動物食品的生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)檢測：有機動物食品由州政府檢測。用藥動物食品無論跨州與否，皆由FDA直接檢測。實際操作中，F(xiàn)DA只對藥物使用集中的用藥動物食品進行檢測。3）問題產(chǎn)品的處理：無論州內(nèi)食品還是跨州食品，產(chǎn)品如果發(fā)生不良健康后果或存在隱患，均由各州政府對本州執(zhí)行調(diào)查分析與風險評估，F(xiàn)DA依靠下級政府或其它聯(lián)邦機構(gòu)匯報數(shù)據(jù)和信息。聯(lián)邦和州政府對管轄范圍內(nèi)的問題產(chǎn)品會采取召回或強制執(zhí)行，聯(lián)邦政府有權(quán)審查州內(nèi)的問題食品的采樣和檢測結(jié)果，以確定是否需要在全國范圍內(nèi)召回此食品或者開展其他合規(guī)性和強制實施活動（見表1）。食品問題情況緊急時，聯(lián)邦政府會組織、培訓和裝備各州和地方政府的應急反應小組，聯(lián)邦政府盡力將食源性疾病爆發(fā)的分析結(jié)果和加強監(jiān)測、應急和追溯能力的建議與州和地方政府溝通和協(xié)調(diào)，以更有效發(fā)現(xiàn)和追溯疫情的爆發(fā)。

聯(lián)邦直接執(zhí)行的食品檢測，由FDA總部的監(jiān)管事務辦公室（Office of Regulation Affairs）執(zhí)行，監(jiān)管事務辦公室在全國設立了四級垂直管理系統(tǒng)，分別是首都總部、大區(qū)監(jiān)管辦公室、大區(qū)內(nèi)主要城市的地區(qū)監(jiān)管辦公室、及地區(qū)內(nèi)重要城市的常駐工作站。大區(qū)監(jiān)管辦公室設聯(lián)邦政府和州政府聯(lián)絡處。大約1/3的FDA人員派駐在總部外的150多個地區(qū)監(jiān)管辦公室和實驗室，原則上，對監(jiān)管范圍內(nèi)每一種食品和每一家生產(chǎn)企業(yè)實施日常檢測?。

對于FDA放權(quán)各州的監(jiān)管，聯(lián)邦政府與州政府最廣泛采用的合作方式為，F(xiàn)DA向州政府提供資金支持，并簽署項目合同。此合作方式已有約40年歷史，目前幾乎所有州都與FDA簽訂了合同。這種合作方式下，F(xiàn)DA為州政府提供資金用于項目評估、設備添置、人員配置等，F(xiàn)DA無需參與項目開展，州政府可自行發(fā)展食品安全新項目或改善已有項目。大多數(shù)州的食品檢測由州健康部或農(nóng)業(yè)部執(zhí)行，州政府專職人員需對食品生產(chǎn)企業(yè)的食品產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)——采集、生產(chǎn)、加工、流通、銷售、售后問題的調(diào)查與召回等進行實地檢測與樣本分析?。州政府通過在線追溯系統(tǒng)為FDA提供實地檢測信息，F(xiàn)DA隨機、隨時審核下放的檢測項目，計劃審查率不低于7%，以確保州政府檢測的可靠性，并對其形成威懾?。

聯(lián)邦政府與州政府除了簽訂資金支持合同外，簽訂保密協(xié)議、官員委任以及培訓也是常用的合作方式。在問題食品的調(diào)查方面，聯(lián)邦政府因資源與能力的約束，幾乎完全依靠州政府的數(shù)據(jù)匯報，以獲得如疫情調(diào)查或違規(guī)食品處理等方面的情況，因此各級政府間需通過信息數(shù)據(jù)共享來溝通合作。然而，在美國分權(quán)體制下，聯(lián)邦法與州法均規(guī)定不許向其他個人或機構(gòu)泄露機密（比如疾病或商業(yè)信息），導致聯(lián)邦政府與州政府間有時無法信息共享。因此，絕大多數(shù)州政府與FDA之間簽有保密協(xié)議，以保證機密僅限協(xié)議雙方共享而不再外露。FDA委任州級官員也是一種信息共享方式，被委任的州級官員需在時限內(nèi)行使職能，并與州政府實現(xiàn)信息共享?。同時，聯(lián)邦政府向州和地方政府提供宣傳、教育和培訓，促進縱向府間信息共享與溝通交流的方式，也是提高州和地方食品安全監(jiān)管和保護技能與能力的方式。

在聯(lián)邦政府支持下，各州監(jiān)管活動頻繁。在食品和動物食品企業(yè)檢測方面，2001年，州與地方政府為FDA進行了約250萬個的食品安全檢測活動，其中針對食品服務的檢測最多，共1229，633項，農(nóng)場檢測159794項，零售檢測516033項，加工或包裝檢測相對較少，共68162項，還包括動物食品檢測23984項，其它存儲、運輸?shù)葯z測47697項。這涵蓋了70%的FDA管轄食品，60%的食品企業(yè)檢測活動。同時州與地方政府還獨立進行了3075項食品疫情爆發(fā)的調(diào)查，86840項其它食品追溯、化學殘留、消費者抱怨等問題的調(diào)查，和328065項食品樣本分析。以監(jiān)管項目豐富的佛羅里達州和德州為例：2008年，佛羅里達州的農(nóng)業(yè)與消費者服務部進行了55364項食品安全檢測，德州的健康服務部進行了24829項食品樣本分析。

三、協(xié)同式監(jiān)管體制的弊端

美國食品安全監(jiān)管體系自1938年《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》出臺以來，雖幾經(jīng)調(diào)試與修訂，在縱向府際制度安排上大體維系了當初的原型，即集權(quán)與分權(quán)協(xié)同監(jiān)管制度。2011年的《聯(lián)邦食品安全現(xiàn)代化法案》對傳統(tǒng)法案做了較大修正，使美國食品監(jiān)管重心向風險預防轉(zhuǎn)移，但在縱向府間的制度安排上雖有調(diào)整，但力度不大，較大的改動在于聯(lián)邦政府的強制執(zhí)行權(quán)的出現(xiàn)，以及對未來深化協(xié)同監(jiān)管的各方面倡導。在如今全球化、消費者行為變化、工業(yè)復雜化、行業(yè)整合擴大化等巨大變革下，這套協(xié)同監(jiān)管制度的是否適用，是個值得探究的問題。誠然，在全球范圍內(nèi)，近年每年度的《全球食品安全指數(shù)報告》都顯示了，美國的食品安全名列前茅，美國食品相對而言的確是世界上食品最安全的國家之一。然而，因此固步自封或者因此其食品安全監(jiān)管制度就被視為他國的藍本，是十分危險的。從美國本國的食品安全形勢看，自1993年，美國食品監(jiān)管連同F(xiàn)DA的工作成效就屢次受到美國食品安全表現(xiàn)評估小組的質(zhì)疑，認為其制度復雜，效果低下。1996年“大腸桿菌蘋果汁”讓60人中毒，1997年“甲肝草莓”讓三個州的數(shù)百學生中毒，2003年的冬蔥甲肝感染，2006年著名的“大腸桿菌菠菜”造成200人中毒，3人死亡，2008年的“沙門氏菌花生醬”涉及三個州讓9人死亡。根據(jù)美國疾病控制中心數(shù)據(jù)，美國的跨州食品的疾病爆發(fā)案例，由1993年到1997年間發(fā)生的28例上漲到2008年到2012年間的103例。而加拿大的公共健康局的數(shù)據(jù)顯示，加拿大的食品安全疾病從1998年到2011年呈現(xiàn)大幅度下降趨勢。此外，美國每年有上百個食品污染或其他違法問題案例，約480萬起食物疾病，12.8萬住院病例，3000起死亡案例，每年帶來超過1500億美元損失；而澳大利亞健康部2010年數(shù)據(jù)顯示，澳大利亞每年因食品安全疾病損失12億澳元（約10.5億美元），人均經(jīng)濟損失遠低于美國。同時，在某些食品安全疾病領(lǐng)域，美國食品安全也并不名列前茅。《加拿大醫(yī)學會雜志》在一份報告中指出，在2006年的食品大腸桿菌感染率檢測中，而感染率最低的國家分別是法國、澳大利亞、荷蘭和芬蘭，每10萬人的感染率只有0.1至0.27，美國每10萬人的大腸桿菌感染率為1.3。因此，F(xiàn)DA常被指責為，近年雖雇員人數(shù)逐年上漲，卻未能降低食品安全事故，沒有實現(xiàn)食品安全目標，使食品恐慌持續(xù)。

基于大量的文獻回顧、60余份的相關(guān)政府文件、政府與非政府組織的有關(guān)調(diào)查評估、研討報告和專家學者訪談，本研究發(fā)現(xiàn)，美國食品安全的集權(quán)與分權(quán)協(xié)同監(jiān)管制度存在很大弊端，會導致監(jiān)管不足與監(jiān)管過度的問題，為美國食品監(jiān)管不能實現(xiàn)預期埋下隱患。

1.監(jiān)管不足與監(jiān)管過度的并存

美國食品安全的集權(quán)與分權(quán)協(xié)同監(jiān)管體制，產(chǎn)生了嚴重的監(jiān)管不足問題，同時也存在一定的監(jiān)管過度可能。1）對于跨州食品的檢測：有時會出現(xiàn)聯(lián)邦政府和州級政府的重復檢查，造成資源浪費；有時也會產(chǎn)生管轄真空，使很多企業(yè)無人檢測，為食品安全留下后患。對于放權(quán)于州政府檢測的州內(nèi)食品安全項目，F(xiàn)DA每3到10年審核一次，監(jiān)管嚴重不足。2）對于動物食品的檢測：有機動物食品的檢測任務在州政府，這類動物食品行業(yè)規(guī)模較小，影響有限，F(xiàn)DA不對其檢測進行審核；用藥動物食品部分，F(xiàn)DA只檢測藥物使用集中的動物食品場所，導致其它用藥動物食品逃過檢測，出現(xiàn)監(jiān)管不足后果。3）問題食品的調(diào)查方面：FDA主要依靠州政府調(diào)查分析的匯報，進而統(tǒng)籌分析，也是根據(jù)州政府的問題發(fā)現(xiàn)來決定是否采取進一步的強制執(zhí)行。以食品疫情的調(diào)查數(shù)據(jù)來看，有的州的調(diào)查頻率過少。對此FDA也承認，以目前的體系，依靠各州追溯和調(diào)查食品疫情耗時而缺乏效率，很難發(fā)現(xiàn)問題和提高監(jiān)管能力。

對于主要通過行業(yè)自律執(zhí)行的食品安全，包括種植物類新鮮食品的生產(chǎn)和銷售、以及普通加工食品的售后發(fā)生問題的處理，是否會造成監(jiān)管不足尚在爭論。種植類新鮮食品的質(zhì)量較易辨別，信息不對稱問題小，行業(yè)自律易于執(zhí)行。而普通加工的問題食品處理較為復雜，目前有兩種看法。一方認為，廠商會自動召回不合格食品，且FDA已擁有很多法定權(quán)力，比如對商標侵權(quán)的產(chǎn)品、疑似有問題的產(chǎn)品的銷售，不需對違規(guī)食品進行強制召回，可通過問題曝光等方式對企業(yè)形成壓力，從而實行自裁。另一方認為，食品安全性質(zhì)危急，必須通過法制手段。如果廠商召回，F(xiàn)DA則無權(quán)追溯貨物和規(guī)定召回期限，有時產(chǎn)品召回花費時間甚至超過產(chǎn)品上架期，使召回失去意義。對于本文而言，由于篇幅所限，涉及多元主體參與、市場與政府關(guān)系的議題暫不屬本研究探討范疇，因此暫不對行業(yè)自裁是否帶來監(jiān)管不足進行深入論證，在此僅指出所存在的疑慮。

表1 美國FDA食品安全集權(quán)與分權(quán)協(xié)同監(jiān)管的弊端

2.為什么出現(xiàn)監(jiān)管不足與監(jiān)管過度

目前美國食品安全集權(quán)與分權(quán)協(xié)同式監(jiān)管體制下，呈現(xiàn)的監(jiān)管不足與監(jiān)管過度并存的原因，來自于宏觀制度與微觀管理兩大方面。微觀上，主要體現(xiàn)為各級政府的協(xié)調(diào)匱乏、資金匱乏和信息匱乏三大方面原因（見圖1）。宏觀上，主要體現(xiàn)在聯(lián)邦主義制度與獨立管制機構(gòu)模式的體制原因。

（1）微觀管理層面的原因分析

協(xié)調(diào)匱乏是首要原因，直接引起州內(nèi)食品的監(jiān)管不足，以及跨州食品監(jiān)管的不足與過度并存。聯(lián)邦政府和地方政府缺乏協(xié)調(diào)，各自擁有不同的資源和權(quán)力。一方面，對于跨州食品，由于缺乏協(xié)調(diào)，導致聯(lián)邦政府與州政府對各自管轄的食品企業(yè)界定不明。這種誤判將導致州政府誤將跨州銷售的生產(chǎn)企業(yè)認作本州產(chǎn)銷企業(yè)，使該企業(yè)面臨FDA和州政府雙重檢測，受到從聯(lián)邦到地方眾多法規(guī)限制而負擔過重，特別在聯(lián)邦法與州法沖突的時候，更為困惑無措，增加企業(yè)交易成本。根據(jù)監(jiān)管與企業(yè)信譽理論，過多的監(jiān)管反而會激發(fā)企業(yè)不重視信譽的動機。政府監(jiān)管有益于企業(yè)信譽增加，然而當監(jiān)管超過一定臨界點時，企業(yè)對未來的不確定性增高，未來難以預期，短期目標變得更為重要，企業(yè)傾向于不關(guān)注長遠目標，從而放棄信譽。反之，跨州營銷的食品生產(chǎn)企業(yè)也會被聯(lián)邦政府誤判為州內(nèi)產(chǎn)銷的企業(yè)，從而發(fā)生疏漏，造成監(jiān)管不足。另一方面，對于州內(nèi)食品，各州政府在食品檢測的執(zhí)行上極不統(tǒng)一。各州的食品監(jiān)管法雖都基于聯(lián)邦法案，但各州的自由立法權(quán)使聯(lián)邦與州之間、各州之間的監(jiān)管法律依據(jù)與執(zhí)行標準呈現(xiàn)較大差異。在2009年FDA與州政府簽訂的43個合同中，涉及約15000項州與地方政府的食品檢測，其中9000項檢測依據(jù)聯(lián)邦法案下的“優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)規(guī)范”（GoodManufacturing Practice，GMP）標準，1143項依據(jù)聯(lián)邦政府HACCP標準，53個依據(jù)聯(lián)邦政府的“低酸罐裝食品”標準。這些為聯(lián)邦政府審核合同項目增添了難度，特別是當聯(lián)邦法與州法發(fā)生沖突的時候。然而，面對責權(quán)劃分的不明確性與立法的差異性這兩種情況，聯(lián)邦政府與州政府之間的協(xié)調(diào)十分滯后，自1995年起聯(lián)邦政府就沒有對州的監(jiān)管權(quán)限進行過調(diào)查與更改，導致食品安全法律體系維持著繁雜的局面。

資金匱乏是重要原因。長期以來，F(xiàn)DA獲得的財政支持難以應付監(jiān)管負擔。FDA管轄美國80%以上的食品供應，但僅獲得了40%的食品監(jiān)管方面的財政撥款，導致各種監(jiān)管不足。第一，資金匱乏影響了許多州與地方政府對食品安全的檢測與調(diào)查的實施。數(shù)據(jù)表明，各州對食品企業(yè)的檢測次數(shù)從80次到超過十幾萬次不等，食品疾病調(diào)查次數(shù)由少于10次到超過百次不等。各州食品企業(yè)數(shù)量差異確是客觀原因，但各州在所需資源的供給上的差異也不可忽視。食品疾病調(diào)查系統(tǒng)需大量專家與技術(shù)投入，但資源匱乏使很多州難以有效開展。在調(diào)查食品疫情方面，90%的州擁有符合國家電子疾病監(jiān)控系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫，但60%的州沒有連接調(diào)查數(shù)據(jù)的電子技術(shù)，47%的州無法提供自動電子實驗室報告，59%的州沒有網(wǎng)絡報告提供方式。第二，資金不足嚴重影響FDA對州政府食品檢測的審核。各州的食品檢測在執(zhí)行標準上質(zhì)的差異與完成數(shù)量上量的差異，使FDA難以對其信賴，必須加強項目審核，使得FDA監(jiān)控成本過大，難度過高，在資金缺乏情況下，更難做到有效審核。由于資金缺乏，F(xiàn)DA對放權(quán)州政府的檢測項目僅每3到10年審核一次。此外，F(xiàn)DA對州政府負責的有機動物食品及地方層級執(zhí)行的項目都無暇顧及，監(jiān)管嚴重不足。第三，F(xiàn)DA審查食品時，使用的是1980年的GMP標準，這種標準是針對產(chǎn)品而非企業(yè)的抽檢，是管中窺豹式抽檢，無法反映日常情況。甚至食品行業(yè)自身都認為應該修改GMP，出臺對企業(yè)的衛(wèi)生計劃、環(huán)境監(jiān)控、過敏物質(zhì)控制等方面的要求，但因為資金匱乏皆不了了之。第四，對于動物食品監(jiān)管，F(xiàn)DA直接管轄的用藥動物食品是引發(fā)公共健康問題的重點領(lǐng)域，然而資金匱乏使FDA只將檢測范圍覆蓋到藥物使用集中的動物食品生產(chǎn)場，忽略其它用藥動物食品，為公共健康留下隱患。

信息匱乏是必要原因。監(jiān)管事務辦公室的聯(lián)合委員Hile早已表明聯(lián)邦政府與州政府協(xié)同監(jiān)管的可行性基于他們之間信息共享。食品安全的分析、評估、控制、追溯等都需大量信息，特別對于問題食品的調(diào)查，格外需要準確、及時、充足的數(shù)據(jù)對危機快速反應。信息復雜性、來源多樣性、獲取可行性都會影響共享的達成。FDA也強調(diào)了信息的缺失，導致調(diào)查障礙，主要原因有二。首先，聯(lián)邦政府與州政府之間協(xié)調(diào)匱乏使政府對信息法的解讀存在差異。根據(jù)FDA對聯(lián)邦法案的解讀，涉及隱私的食品安全信息禁止共享。《商業(yè)機密法案》明確規(guī)定，任何聯(lián)邦雇員未經(jīng)法律授權(quán)，不得以任何形式或程度泄露工作中接觸到的商業(yè)信息；《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》禁止向本部門和法庭外的個人或機構(gòu)透露法案保護的商業(yè)信息；《隱私法》禁止聯(lián)邦機構(gòu)未經(jīng)本人同意公開個人資料。然而，這些看似嚴苛的法案依然為信息共享留有空間?！渡虡I(yè)機密法案》禁止未經(jīng)法律授權(quán)的信息披露，但FDA可申請授權(quán)信息分享；《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》強調(diào)保密食品配方和生產(chǎn)方式，并不適用食品流通；《隱私法》禁止常規(guī)下的信息披露，F(xiàn)DA可對特殊情況給予解釋提出申請。此外，F(xiàn)DA也可通過與州政府簽署保密協(xié)議、或向州政府委派食品監(jiān)管官員的方式實現(xiàn)信息共享。然而，F(xiàn)DA與州政府間嚴重缺乏溝通協(xié)調(diào)，對法律解讀各行其事，對尋求合作缺乏探索。其次，資金缺乏導致機構(gòu)信息競爭。FDA有時依靠其它聯(lián)邦機構(gòu)——比如疾病控制中心（CDC）獲取信息。CDC作為聯(lián)邦機構(gòu)，一方面也需要各地政府的信息匯報，并對各地的數(shù)據(jù)差異進一步整理；另一方面，有時，為從各地政府獲取機密數(shù)據(jù)，CDC會與州政府簽訂保密協(xié)議，不向其他機構(gòu)分享信息。所幸CDC與FDA同屬衛(wèi)生部，法律沒有明確禁止它們共享信息，理論上它們共享信息十分可行。而實際上，CDC在向其它機構(gòu)分享信息上存在權(quán)衡。CDC具有研究職能，發(fā)表研究成果是其在公共健康領(lǐng)域競爭資金的重要基礎(chǔ)。同行競爭的緣故使CDC不愿過早分享數(shù)據(jù)，常在數(shù)據(jù)處理、分析和使用后再對外共享。有時CDC甚至以《隱私法》為由，拒絕信息共享，造成信息延誤或缺失。

可見，美國食品安全的集權(quán)分權(quán)協(xié)同監(jiān)管存在的監(jiān)管不足與監(jiān)管過度問題，主要是由聯(lián)邦政府與州政府在食品安全監(jiān)管方面的協(xié)調(diào)匱乏、資金匱乏和信息匱乏所致。這三大原因互相影響，互相依賴。資金缺乏導致府間協(xié)調(diào)滯后，聯(lián)邦政府無力對州政府的監(jiān)管權(quán)限進行調(diào)查與更改，導致食品安全維持著府間界限不清和執(zhí)行標準各異的局面。資金匱乏引發(fā)了機構(gòu)間的資源競爭而規(guī)避信息共享。協(xié)調(diào)的匱乏又造成各級政府對信息法解釋不一，并消極尋求解決辦法，影響信息共享。因此，聯(lián)邦政府與州政府間的協(xié)調(diào)匱乏和資金匱乏是直接原因，信息匱乏則是這兩個原因?qū)е碌拈g接因素，三者共同形成了食品安全的監(jiān)管不足與監(jiān)管過度并存的局面。

圖1 美國食品安全聯(lián)邦與州政府協(xié)同監(jiān)管問題的原因分析

（2）宏觀制度層面的原因分析

宏觀制度層面，美國聯(lián)邦主義體系與獨立管制機構(gòu)模式是美國食品安全在央地協(xié)作中所遭遇的監(jiān)管障礙的根源。

美國聯(lián)邦主義造成了聯(lián)邦政府與州政府的缺乏協(xié)調(diào)與某些州政府的資金匱乏。美國聯(lián)邦主義是指由聯(lián)邦政府和州政府共同組成并分享權(quán)力的制度，是關(guān)于聯(lián)邦政府與各州之間“合理”分配權(quán)力、職能和責任的制度。美國聯(lián)邦政治的發(fā)展過程中，聯(lián)邦政府與州政府在政策過程中曾日益居于主導地位，美國的縱向分權(quán)體制也曾出現(xiàn)集權(quán)化的趨勢。然而，權(quán)力的集中并不能真正克服美國聯(lián)邦主義的天然“缺陷”，即分散的政治結(jié)構(gòu)常常導致政策的不一致性和政策實施過程中的低效率、以及聯(lián)邦資源分配的不平衡所造成的地區(qū)間矛盾。在聯(lián)邦主義下，目前，美國聯(lián)邦政府與州政府趨向“多中心治理”的"合作伙伴型”的關(guān)系。權(quán)力在不同層級政府間的分配是呈網(wǎng)絡狀“破碎”分布，聯(lián)邦政府的政策制定和推行離不幵州及地方政府提供信息和行政執(zhí)行，而州及地方政府在自治的同時，也依賴聯(lián)邦政府提供轉(zhuǎn)移支付、信息共享、行政管制和糾紛處理等多方面政策支持，解決"搭便車”和“竟次困境”等集體行動中的常見問題，促進本地經(jīng)濟發(fā)展，維持本地治理良善。這種權(quán)力分配的網(wǎng)絡狀的“破碎”現(xiàn)實，決定了美國央地關(guān)系的建立在“多中心治理”上的“合作伙伴型”關(guān)系。這決定了美國的食品安全監(jiān)管也建立在聯(lián)邦政府與州和地方政府的協(xié)作關(guān)系上，聯(lián)邦與州政府的相互獨立這一聯(lián)邦主義天然“缺陷”，也決定著食品安全監(jiān)管領(lǐng)域里，聯(lián)邦和州在立法、執(zhí)法、法律解讀上的巨大差異和缺乏協(xié)調(diào)，進一步帶來信息的匱乏。

美國的獨立管制機構(gòu)模式造成了食品安全監(jiān)管機構(gòu)的資金匱乏，進一步導致了央地的協(xié)調(diào)匱乏與監(jiān)管信息匱乏。美國是一個實行三權(quán)分立制度的聯(lián)邦制國家"，建國之后很長一段時間內(nèi)曾一度信奉經(jīng)濟自由主義政策"，而獨立管制機構(gòu)卻濫筋于美國，被稱為“無頭的第四部門”，或被批評者稱之為不太適合于控制、制約與平衡體制的怪現(xiàn)象。獨立管制機構(gòu)既不歸國會領(lǐng)導，也不對總統(tǒng)負責，卻集立法、執(zhí)法、司法三大權(quán)力于一身。管制主體是既獨立于行政機關(guān)又獨立于行業(yè)的獨立機構(gòu)時，即為獨立管制機構(gòu)，正如FDA那般。獨立管制機構(gòu)這個名詞一直引發(fā)著分歧和爭辯纏繞，從最初的合憲性，至獨立性，再到因管制改革而來的實效性，管制機構(gòu)的存廢與否，有效與否，都是學界和立法者爭論不休的話題。就獨立管制機構(gòu)的性質(zhì)來看，它原本就屬于對特殊社會問題，新產(chǎn)生的社會問題，或者是疑難問題的一種特殊組織形態(tài)。因此，其合法性不夠充足，其權(quán)力和運作資金通常都需要政府賦予。在近年美國食品問題頻發(fā)，F(xiàn)DA備受責難之時，F(xiàn)DA在資金競爭上難有優(yōu)勢，因此常處于資金匱乏狀態(tài)，從而導致央地協(xié)調(diào)的滯后，也導致與同類機構(gòu)因資源競爭而阻礙信息資源共享。

四、改革方向：走向一體化

1.協(xié)同式監(jiān)管制度的去與留

國際上，食品監(jiān)管集中化還是分散化沒有統(tǒng)一模式，比如歐盟、日本選擇了偏集權(quán)化的監(jiān)管，而加拿大和澳大利亞等國家選擇了偏分權(quán)模式?；诿绹^為獨特的集權(quán)與分權(quán)協(xié)同監(jiān)管的種種問題，美國食品安全監(jiān)管是否也應選擇偏集中或偏分散模式，值得思考。本研究揭示，協(xié)同監(jiān)管制度雖引發(fā)多方面監(jiān)管不足以及監(jiān)管過度，但聯(lián)邦政府與州政府間的監(jiān)管界限不清、執(zhí)行標準不同、信息共享不暢等問題皆屬管理問題，可以改良，管理背后的聯(lián)邦主義體制與獨立監(jiān)管機構(gòu)的制度，使美國食品監(jiān)管融合了集中與分散制度的優(yōu)勢，因此協(xié)同監(jiān)管制度值得保留。

協(xié)同式監(jiān)管融合了集權(quán)與分權(quán)兩方面的優(yōu)勢。分權(quán)的優(yōu)勢在于：在食品工業(yè)愈發(fā)復雜、食品結(jié)構(gòu)愈發(fā)龐大并快速增長的今天，期待聯(lián)邦層面提供足夠資源保障全國食品安全、為所有地方制定所有政策很不現(xiàn)實，分權(quán)可分解聯(lián)邦政府的監(jiān)管壓力。同時，聯(lián)邦政府治理能力受制于財政約束和地方信息約束，屬地管理更具優(yōu)勢，地方政府最了解地方食品企業(yè)信息，是州內(nèi)流通產(chǎn)品最有效的管制單位。集權(quán)的優(yōu)勢在于：產(chǎn)品在全國范圍內(nèi)的流通使地方政府的管制很難奏效，地方政府對跨州產(chǎn)品監(jiān)管能力有限。同時，集權(quán)監(jiān)管可避免各州自設監(jiān)管標準極不統(tǒng)一、甚至互相沖突、服從成本過高問題。因此，集權(quán)與分權(quán)協(xié)同監(jiān)管值得維護。美國醫(yī)藥研究中心（IOM）曾呼吁“聯(lián)邦、州與地方政府的決策同等重要”；Taylor和David認為“如不加強州和地方政府角色、并建立府際合作，聯(lián)邦層級的食品安全改革是不完全、不足夠的”。州和地方政府也不愿受控于他們認為官僚僵化的聯(lián)邦政府，一直呼吁與聯(lián)邦食品安全項目形成更強伙伴關(guān)系。直到2011年《聯(lián)邦食品安全現(xiàn)代化法案》的出臺，縱向多層及政府合作監(jiān)管的制度依然得以保留，且各級政府以風險管理為基礎(chǔ)進行協(xié)調(diào)合作也是該新法案的努力方向之一。

另一方面，美國食品安全監(jiān)管不足與監(jiān)管過度的直接原因，即聯(lián)邦政府與州政府在監(jiān)管立法上和執(zhí)行上的協(xié)調(diào)匱乏和資金匱乏，皆屬管理問題而非體制問題，可通過改善管理加以解決。然而這極具挑戰(zhàn)，從聯(lián)邦政府與州政府在食品監(jiān)管上的界定不清、各州食品檢測的標準差異、各州問題收集與匯報的信息差異、各級政府對法律的解讀差異這些問題可看出，美國的聯(lián)邦主義體制與獨立監(jiān)管機構(gòu)模型，使美國食品安全監(jiān)管系統(tǒng)缺乏整體規(guī)制與一致的執(zhí)行和信息標準，也沒有明確方法令各級政府的監(jiān)管執(zhí)行與信息共享遵循統(tǒng)一標準。因此，提高不同層級政府的食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)的關(guān)鍵，在于整合央地政府的監(jiān)管目標和最低標準，實現(xiàn)國家食品安全監(jiān)管一體化。2011年的現(xiàn)代化法案中，也提出類似的建議，如建議FDA對各州和地方官員的教育和執(zhí)法行為進行協(xié)調(diào)、為問題食品的處理建立多級政府代表組成的應急響應網(wǎng)絡、協(xié)調(diào)州、地方的食品調(diào)查分析能力、促進聯(lián)邦與州之間的風險信息、調(diào)查信息、監(jiān)控信息的分享、建立從各州和地方政府等多種渠道收集數(shù)據(jù)的信息技術(shù)系統(tǒng)，從而從多個方面以提高國家食品安全情境意識。

2.建立食品監(jiān)管一體化

美國國家食品安全監(jiān)管一體化的呼聲可追溯到進步時代，反聯(lián)邦制人士曾建議在分權(quán)基礎(chǔ)上統(tǒng)一各州立法。IOM也曾指出各層級政府的食品安全監(jiān)管缺乏整合，建議國會提出聯(lián)邦政府整合各地食品監(jiān)管的方案。

實現(xiàn)央地食品安全監(jiān)管一體化，必須以足夠的監(jiān)管最低標準為基礎(chǔ)，使監(jiān)管可依據(jù)最低標準立法、執(zhí)行、評估、調(diào)查，從而降低項目審核的難度和成本，提高審核率；也可降低不同層級政府的信息共享障礙，提高府間溝通和協(xié)調(diào)的有效性，促進全國食品安全監(jiān)管的統(tǒng)一。目前FDA有幾個進行的項目，有助于建立最低標準。比如1998年建立的“國家零售食品監(jiān)管項目標準”，引導零售食品監(jiān)管體系的設計和運營，許多州已應用此標準評估零售項目，一些州仍在觀望，主要擔心萬一采用該標準后評估結(jié)果不利，資金有限的州政府還要追加預算進行整改。又比如2006年，美國食品藥品官方協(xié)會起草了“食品安全示范標準”，目前已被各州采納。再比如2007年FDA與各州共同制定的“食品生產(chǎn)監(jiān)管項目標準”，為食品加工企業(yè)監(jiān)管項目的設計和運營提供了統(tǒng)一標準，目前超過一半的州已經(jīng)采納。這些都意味著建立監(jiān)管最低標準的可行性。2011年的現(xiàn)代化法案也要求FDA為生鮮農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)和收獲建立以科學為基礎(chǔ)的最低標準、為聯(lián)邦和各州政府的提供機構(gòu)認可并認可制定的標準。

標準化的最終實現(xiàn)需要一個監(jiān)督機構(gòu)，以確保各州對食品安全監(jiān)管依照標準進行，確保分權(quán)監(jiān)管的可信性。這個監(jiān)督機構(gòu)，可以是全新的獨立機構(gòu)，也可通過授予FDA更大監(jiān)督權(quán)由FDA擔任，前者更有效，后者節(jié)省短期成本，政策目標均是使各地食品安全達到最低標準，提高食品安全監(jiān)管效率。因此，央地食品安全監(jiān)管一體化是一項革命性改革，作為各級政府共同參與食品安全項目的先決條件，該監(jiān)督機構(gòu)應當協(xié)調(diào)州與地方的監(jiān)管活動，提供恰當?shù)淖畹蜆藴剩⒈O(jiān)督標準的落實。這需要該機構(gòu)有領(lǐng)導力的組織和統(tǒng)籌，及使用州和地方政府監(jiān)管資源的權(quán)力。

在建立央地食品安全一體化背景下，各級政府間的責任分配也需明確。本文認為，長期的，F(xiàn)DA責任應包括：設定標準，提供州與地方專員培訓，監(jiān)督州與地方的檢測；檢測過程應經(jīng)獨立機構(gòu)評估，根據(jù)評估結(jié)果對檢測程序進行調(diào)整，并應用于整個食品監(jiān)管體系，提高審查效率；定期審核州與地方政府的食品安全檢測，并與各州政府合作，避免重復工作；在州內(nèi)發(fā)展有統(tǒng)一質(zhì)量管理認證的研究機構(gòu)（如ISO），采納有認證的研究機構(gòu)提供的統(tǒng)一數(shù)據(jù)。州與地方政府的責任應包括：配合FDA進行最低標準操作，提供必要人力、物力；滿足項目檢測和調(diào)查的需要，必要時向FDA申請額外資金支持；保證溝通渠道暢通，確保檢測信息和調(diào)查數(shù)據(jù)能及時有效地與FDA分享。

五、美國食品監(jiān)管央地關(guān)系的啟示

美國集權(quán)和分權(quán)協(xié)同的食品安全監(jiān)管制度，分解了聯(lián)邦政府的監(jiān)管壓力，提高了地方食品監(jiān)管的效率，解決了跨州食品監(jiān)管的難題。然而這種協(xié)同模式卻也帶來了食品監(jiān)管不足與監(jiān)管過度并存的問題，主要原因在于：各級政府間的缺乏協(xié)調(diào)導致的監(jiān)管界限不明、監(jiān)管立法與執(zhí)行標準不一和對信息法解釋的差異；資金匱乏導致的各地監(jiān)管執(zhí)行困難、監(jiān)管范圍狹窄、聯(lián)邦層級審核無力，機構(gòu)間信息資源競爭。這些管理性問題既是微觀管理原因，也是宏觀聯(lián)邦主義與獨立監(jiān)管機構(gòu)制度原因。由于集權(quán)和分權(quán)協(xié)同監(jiān)管綜合了集中和分散的優(yōu)勢，依然可作為美國食品監(jiān)管的主題。然而，只有通過構(gòu)建央地食品安全監(jiān)管一體化，克服宏觀制度上的弊端，才能根本解決協(xié)同監(jiān)管下的監(jiān)管障礙問題，更好實現(xiàn)食品安全目標。

中國食品安全事故屢出不窮，“三鹿”、“雙匯瘦肉精”、“農(nóng)夫山泉標準門”、“鎘米”、以及近期的“福喜工廠”等事件，使中國食品監(jiān)管能力備受質(zhì)疑，各級政府的監(jiān)管責權(quán)劃分也是爭議焦點之一。中國政府近年不斷對食品監(jiān)管體系進行改革，監(jiān)管權(quán)力不斷重新劃分，監(jiān)管重心不斷調(diào)整下移。2004年始，食品安全由地方政府負責的基調(diào)已定，《國務院關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》提出，地方政府對當?shù)厥称钒踩摽傌?，統(tǒng)一領(lǐng)導、協(xié)調(diào)本地食品安全監(jiān)管。2012年《國務院關(guān)于加強食品安全工作的決定》再次強調(diào)，由地方政府統(tǒng)一負責本地食品安全，各地根據(jù)本地實際，強化基層監(jiān)管執(zhí)法力量。目前，中國實施著逐漸分權(quán)的食品安全監(jiān)管制度，這種制度安排源于中國食品產(chǎn)業(yè)的基本情況和市場轉(zhuǎn)型的基本環(huán)境。中國食品生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模小且繁雜，地方政府在地方信息的掌握與監(jiān)管操作的便利上有很大優(yōu)勢；分權(quán)帶來的同級府間競爭，也一定程度上抑制了監(jiān)管者對大企業(yè)的汲取之手。但分權(quán)式監(jiān)管在中國也有很多弊端，比如地方保護主義使地方政府放任地方企業(yè)、各地執(zhí)法力度不同使企業(yè)對執(zhí)法嚴格的地方用腳投票、各地監(jiān)管標準不一使地方政府對外來產(chǎn)品檢測困難等。

因此，中國食品監(jiān)管在縱向權(quán)力分配上可以參照美國的央地協(xié)同監(jiān)管模式，吸收集中與分散的各自優(yōu)勢，形成省內(nèi)產(chǎn)銷的食品分權(quán)制，跨省食品集權(quán)制的監(jiān)管方式。然而鑒于美國聯(lián)邦主義下央地府間的固有弊端，可以在中國食品安全制度建設上根據(jù)國情有所調(diào)整，對美國現(xiàn)行的食品安全央地協(xié)作體制興利除弊，并加強協(xié)調(diào)、資金和信息這三條美國食品監(jiān)管的軟肋。首先，中國可以考慮在立法層面上與執(zhí)行標準上采用相對集權(quán)制度，地方政府可以在不與中央食品監(jiān)管法沖突的基礎(chǔ)上，進一步立法，但借鑒美國的教訓，必須由中央建立全國統(tǒng)一食品安全最低標準，并由中央選擇機構(gòu)負責監(jiān)督最低標準的執(zhí)行，中央政府還應該必要時為地方提供資金保障。中國曾有1000多項食品工業(yè)國家標準、食品工業(yè)行業(yè)標準及500多項進出口食品檢驗方法行業(yè)標準，標準過度無序，標準的制定缺乏公信力。因此這種中央制定最低標準的方式避免了因地方法規(guī)不一導致的央地政府缺乏協(xié)調(diào)缺乏信息溝通，避免了食品企業(yè)對地方的用腳投票，也避免了基層政府缺乏監(jiān)管規(guī)范與支持卻承擔無限責任的問題。其次，為保證食品監(jiān)管最低標準的執(zhí)行，需確保賦權(quán)某監(jiān)督機構(gòu)對各級政府的食品安全最低標準實施進行監(jiān)督，我國的獨立管制機構(gòu)相比美國小而不夠獨立，因此必須確保這個獨立監(jiān)督機構(gòu)的領(lǐng)導地位并配備充足資金，避免FDA因資金匱乏而疏于監(jiān)管的問題。

注釋

①戚建剛：《中國食品安全風險規(guī)制模式之轉(zhuǎn)型》，《法學研究》2011年第1期。顔海娜：《中國食品安全監(jiān)管體制改革：基于整體政府理論的分析》，《學術(shù)研究》2010年第5期。趙學剛：《統(tǒng)一食品安全監(jiān)管：國際比較與中國的選擇》，《中國行政管理》2009年第3期。

②林閔鋼：《中國轉(zhuǎn)型期食品安全問題的政府規(guī)制研究》，《中國行政管理》2008年第10期。

③劉亞平：《美國食品監(jiān)管改革及其對中國的其實》，《中山大學學報》（社會科學版）2008年第4期。

④劉亞平，蔡寶：《食品安全監(jiān)管的加強抑或弱化：廣州番禺區(qū)監(jiān)管重心下移的分析》，《中山大學學報》社會科學版2012年第6期。

⑤鄭風田，胡文靜：《從多頭監(jiān)管到一個部門說話：中國食品安全監(jiān)管體制急待重塑》，《中國行政管理》2005年第12期。曹正漢，周杰：《社會風險與地方分權(quán)：中國在食品安全監(jiān)管上實行地方分級管理的原因》，《社會學研究》2013年第1期。蘇苗罕：《美國食品安全監(jiān)管的第三方審核機制研究》，《北京行政學院學報》2012年第3期。

⑥王耀中：《食品安全監(jiān)管的橫向與縱向配置》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2005年第12期。

⑦FDA.Food and Drug Administration FY 2011 Congressional Budget Request：Narrative by Activity－Foods Program FY 2011.FDA.2010.

⑧Sharkey，C.“Federalism in Action：FDA Regulation Preemption in Pharmaceutical Cases in State versus Federal Courts.”Journal of Law and Policy，1013（2007）.

⑨Burkett，A.“Food Safety in the United States：Is the Food Safety Modernization Act Enough to Lead Us Out of the Jungle？”Alabama Law Review，63（2012）.

⑩Keener，L.，Keenerb，S.and Koutchmac，T.“Harmonization of Legislation and Regulations to Achieve Food Safety：US and Canada Perspective.”Journal of Science Food Agriculture，94（2014）.

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