中國食品安全監(jiān)管體制的縱向權力配置研究

劉 鵬 張?zhí)K劍

（中國人民大學 公共管理學院，北京100872）

一、問題的提出及文獻綜述

在我國政府監(jiān)管領域，從縱向權力配置視角，一些國內學者對各個監(jiān)管領域進行了研究，例如劉洋①指出分級管理具有條塊結合的特征，將統(tǒng)一管理與分段管理相結合，在這種體制之下存在協(xié)調失衡、地方政府以權謀私的現(xiàn)象。郝國慶②認為地方政府沒有必要成為一個全能機構，事情過多過雜反而不易于管理的精細化，地方政府應當主動接受上級職能部門的指導，使部分職能適當上移，提高監(jiān)管的有效性；而且地方的經(jīng)濟發(fā)展也離不開職能部門的相關配合，在長期的合作中逐漸形成相互信任，實現(xiàn)監(jiān)管的協(xié)調統(tǒng)一。劉洋進一步指出垂直管理在環(huán)保領域具有重要的意義，地方環(huán)保部門能夠保持經(jīng)濟上的獨立性，從而盡可能地減輕地方政府的干擾。余暉③認為，垂直體系建立起來之后派出機構和地方政府之間的協(xié)調難度不降反升，不能夠有力的處理地方保護主義難題。他還將縱向權力配置模式基本分為四種“中央派出”、“中央一體化垂直”、“省以下一體化垂直”和“一般化對等分權”。

不論何種縱向權力配置模式，研究者都對它們所存在的弊端和問題加以了認真的研究，例如肖興志、胡艷芳④認為食品安全體制中的諸多漏洞導致了中國的食品安全事故頻繁爆發(fā)。在現(xiàn)有的縱向配置原則下，中央、地方、企業(yè)三者之間的利益目標不一樣，各監(jiān)管機構之間存在著一種激勵不相容的狀態(tài)。陳魯峰認為屬地管理可以準確及時的發(fā)現(xiàn)存在的問題、降低行政成本、保障產(chǎn)品質量，但是會導致機制不夠健全，因此文章從總體上支持屬地管理機制，而否認垂直一體化的管理模式⑤。孫發(fā)鋒在文中對垂直管理系統(tǒng)的啟用原因、缺陷和改進建議都進行了詳細的描述，認為構架垂直管理體系的關鍵就是要協(xié)調好地方與中央的關系，形成良性互動，達到集合二者的優(yōu)勢共同管理社會公共事務。尹振東⑥則利用契約理論建立實證模型，比較垂直管理與分級管理的優(yōu)劣。研究發(fā)現(xiàn)，在不同情況下，兩種管理方式各有所長。當考評方案容易運作且項目實施所帶來的預期損失率較大時，垂直管理體制更好一些；當考評方案難以運作且項目實施所帶來的預期損失率較小時，分級管理體制優(yōu)于垂直管理體制。

此外，海外學者也十分關心中國政府監(jiān)管體系中央－地方關系問題，如美國學者毛學峰（Andrew Mertha）曾經(jīng)在一篇以工商、質監(jiān)、藥監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等多個監(jiān)管部門的垂直管理改革為研究對象的論文中，提到垂直管理式的“軟集權”（soft centralization）改革，在有效打擊地方保護主義的同時，卻帶來了部門垂直保護主義（vertical protectionalism）的后果⑦。譚偉強和楊大利則發(fā)現(xiàn)，在分權監(jiān)管體制下，保障食品安全與給地方經(jīng)濟創(chuàng)造就業(yè)機會存在一定程度的矛盾。特別是對于地方政府而言，經(jīng)濟發(fā)展與監(jiān)管之間存在某種兩難的政策困境⑧

縱觀以上學者對食品安全監(jiān)管體制縱向權力配置研究中，可以看出學界對以上問題的主要對策集中于：加強立法，完善食品安全監(jiān)管的法律制度保障；變“分段監(jiān)管”為“垂直監(jiān)管”，或強調地方政府監(jiān)管責任，加強屬地管理。而我們認為，要理解垂直管理或者地方分級管理體制，必須要在特定的環(huán)境中考慮其特定的各種影響因素，在特定的制度體系中加以評論，然而很少有學者對食品安全監(jiān)管體制的演化過程進行說明，并厘清縱向權力配置機制形成的宏觀制度成因。簡而言之，本文的研究將聚焦于回答以下問題：中國食品安全監(jiān)管體制在縱向權力配置機制上經(jīng)歷了怎樣的改革進程和歷史變化？如何從中央－地方關系的宏觀角度解釋這種歷史變化過程及現(xiàn)狀的存在？怎樣才能更好地改進和優(yōu)化中國食品安全監(jiān)管體制的縱向權力配置機制？

二、1992年以來食品安全監(jiān)管體制縱向權力配置機制的發(fā)展

（一）地方分級管理階段（1992—1998）

1991年6月份，當時的衛(wèi)生部下發(fā)了一個重要的通知，即《關于衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)測工作實行分級管理的通知》⑨，由此開始，中國食品衛(wèi)生管理開啟了地方分級管理的階段，通知主要確定了上級監(jiān)管單位的職責，同時規(guī)定上級政府監(jiān)管單位不準越權監(jiān)管，此外要求上級監(jiān)管機構要尊重當?shù)乇O(jiān)管機構的意見，進行監(jiān)測時，應與當?shù)氐男l(wèi)生行政部門協(xié)調統(tǒng)一，并及時將統(tǒng)計資料送交給當?shù)氐谋O(jiān)管機構。此次分級管理改革意義重大，表明食品工業(yè)領域內企業(yè)基本成為獨立經(jīng)營的主體，完成了政企分離，政府也從原來行業(yè)管理模式中對食品企業(yè)的微觀經(jīng)濟行為中脫離出來，而只負責對其食品衛(wèi)生進行監(jiān)督管理。

分級管理的通知明確了管理的上下級關系，但是實施起來存在多方面的困難，具體表現(xiàn)在造成對同一食品企業(yè)重復檢測和重復發(fā)證，造成企業(yè)面臨兩難的尷尬境地，更為嚴重的是不遵照相關法律規(guī)定，沒收已取得的由其他食品衛(wèi)生監(jiān)督部門發(fā)放的《衛(wèi)生許可證》⑩；上下級監(jiān)管機構間業(yè)務指導關系不順造成下級監(jiān)管部門的消極抵抗，監(jiān)管標準和頻率出現(xiàn)巨大差異，甚至因為爭奪監(jiān)管權而放松監(jiān)管，而一些地方領導對這些現(xiàn)象也起到推波助瀾的作用，認為食品監(jiān)管會阻礙搞活地方經(jīng)濟?，這些地方保護現(xiàn)象的存在嚴重削弱了監(jiān)管效果。

1995年10月份，《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》于正式頒布，明確規(guī)定了由衛(wèi)生行政部門來主管食品衛(wèi)生的監(jiān)督工作，其他的相關部門在規(guī)定的職責范圍內管理食品衛(wèi)生監(jiān)督工作，確立了衛(wèi)生行政部門的在食品監(jiān)管中的主導地位，力圖避免與衛(wèi)生防疫站與其他部門的沖突。然而，從歷史的角度來看，此次頒布的《食品衛(wèi)生法》有一個很大的缺陷：沒有重申1991年通知中的分級管理體制，對于分級管理的實施細則沒有制定統(tǒng)一的標準，導致全國各地自成體系，做法不一，糾紛不斷，導致一些地方政府為了響應中央號召，將企業(yè)劃分了管轄層級，按照企業(yè)的規(guī)模以及管理的難度分配給了市和縣，主要由市和縣兩級機構進行監(jiān)管。由于缺少了明文規(guī)定的硬性條件，使上下級之間出現(xiàn)了矛盾，兩者之間出現(xiàn)了“爭地盤”、“搶企業(yè)”的現(xiàn)象，但是一旦出現(xiàn)了重大食品安全事故，就開始推卸責任，使得事件的處理缺乏及時性和有效性，而業(yè)務上的指導關系，也僅僅停留在了報表的層面。這些分級管理體制的弊端都直接導致了食品衛(wèi)生事件的頻發(fā)。面對分級管理引發(fā)的一系列監(jiān)管不力的問題，中央機構深刻認識到了改革的必要性，綜合歷史、改革環(huán)境等多方面因素考慮，分級管理體制已經(jīng)不能適應當時經(jīng)濟發(fā)展的需要，迫切需要通過強化上一級政府監(jiān)督權力來加以整頓，因此垂直管理的改革呼聲日漸高漲。

（二）半垂直管理階段（1998—2008年）

1998年11月，中共中央國務院下發(fā)了《國家工商行政管理局工商行政管理體制改革方案》，開啟了食品監(jiān)管垂直監(jiān)管的模式，開始了省級以下的垂直管理。改革方案在機構、編制、干部、財務經(jīng)費四個方面進行了規(guī)定。工商行政管理局的監(jiān)管結構的改革為今后的垂直管理模式打下了基礎。1999年國家質量技術監(jiān)督局、2000年國家藥監(jiān)局也陸續(xù)開始了省級以下垂直管理的監(jiān)管模式，至此半垂直監(jiān)管模式下的食品安全監(jiān)管團隊正式形成。半垂直管理模式的含義是并非所有的監(jiān)管部門都是采用垂直管理模式，而即便采用垂直管理模式的部門也是以省以下垂直管理模式為主，因此只能稱之為半垂直管理模式。

加強權力的集中，該監(jiān)管模式的實施在當時的背景下具有重要的意義：一方面，有效避免地方政府的干擾，當時中國經(jīng)濟快速發(fā)展的一大壁壘，就是地方保護主義，導致假冒商品充斥著市場，為了減少監(jiān)管中地方政府的干擾，為市場經(jīng)濟提供一個良好的發(fā)展環(huán)境，垂直管理開始逐步加以推行。另一方面，可以提高整體的行政能力，隨著社會復雜程度的提高，政府部門的職責越來越細化，各部門之間需要嚴密的職責分工，可是地方政府很久以來對中央政府高度依賴，沒有足夠的能力進行有效分工，需要中央政府的統(tǒng)籌規(guī)劃與業(yè)務上的指導，這就要求建立一個垂直的管理模式，上級機構作為一個權威的指導機構對下級進行監(jiān)管方面的指導。

表1 半垂直監(jiān)管模式下的食品安全監(jiān)管機構

2004年國務院下發(fā)的23號文《關于進一步加強食品安全工作的決定》，正式確立了“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的多部們分段監(jiān)管體系中，進一步明確了各監(jiān)管機構的相關職責，逐漸形成了多部門聯(lián)合監(jiān)管的格局。因此，食品安全監(jiān)管從原來的衛(wèi)生部一家基本獨攬所有監(jiān)管任務，發(fā)展到監(jiān)管部門涉及農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)管局、商務部等等，這表明中央政府采取的是一種逐漸精細化管理方式，認識到僅靠衛(wèi)生部已經(jīng)無法承擔日益繁重的監(jiān)管任務，食品鏈條越來越長，鏈條中的多種環(huán)節(jié)都需要被關注，食品的污染源從微生物到化學制劑，未知的風險因素呈現(xiàn)出爆炸式的增長。

半垂直一體化管理政策的實施確實起到了良好的效果，一個重要的標志就是重點食品安全的抽檢平均合格率從1995年的83.66%升高到了2007年的88.35%?，當然這也不完全是半垂直管理改革的結果。但是由于各種主客觀原因，半垂直管理體系仍然存在一些問題和弊端：

第一，權力的爭奪，無法徹底擺脫地方干擾。監(jiān)管范圍的界定決定了中央和地方活動場所的大小，當時的法律法規(guī)沒有對二者之間的權力范圍作明確的規(guī)定，從而為二者權力的爭奪提供了可能。再加上多數(shù)地方監(jiān)管機構是從政府中分離出來的，職責范圍通常與地方政府的某些歷來已久的職責相重合，屢屢引發(fā)垂直管理部門與地方政府之間的糾紛。而紛爭的結果較多是地方政府占優(yōu)勢，因為地方政府擁有更多資源去影響、干擾甚至俘獲垂直監(jiān)管部門，其表現(xiàn)莫過于對于食品安全問題隱瞞、媒體信息披露困難等。

第二，各自為政、職責不清，由于地方政府和地方監(jiān)管機構之間不存在隸屬管理，雙方便呈現(xiàn)出不配合的態(tài)勢，地方監(jiān)管機構不愿意聽任地方政府支持不符合實際的政策，地方政府也以對所轄事務概不負責為由對地方監(jiān)管提供的意見推諉、推卸。兩者之間的矛盾實際上源于利益驅動下的目標沖突，出于管理方面的迫切需要，政府機構職能逐漸走上專業(yè)化道路，但是要是使多部門齊抓共管就需要有一個高度協(xié)調的管理機制，共同去面對問題、解決問題。

第三，人事溝通不方便，主要是在人員的培訓、考察、任用上地方監(jiān)管部門和地方政府間溝通不暢。如湖南工商局干部公開表示：“垂直管理以來，在人才交流上，只有上下縱向交流的空間，這使得系統(tǒng)內的“容量和升遷路徑越走越窄”，在市以下局這種表現(xiàn)更加突出。市州局領導崗位是成千人盯住幾個崗位，縣市局幾百人關注幾個領導崗位”?。同時又因為人員輪換慢，又普遍存在人員老化與后繼人才匱乏等矛盾。

第四，財政問題嚴重，利益是中央與地方關系背后隱藏的重要因素，兩者之間沖突的一個根本性的原因就是利益方面的沖突，在垂直監(jiān)管機構的監(jiān)控下，很多有利可圖的項目因為不符合質檢標準而被禁止，另一方面來說，垂直監(jiān)管機構和地方政府也會因為某片地區(qū)具有財政效益而去爭權，使兩者之間的矛盾更加激化。

客觀分析，實行半垂直管理體制對執(zhí)法隊伍的建設、打破地方保護、規(guī)范行政行為的各個方面有著重要的貢獻，但其存在的弊端使其無法有效阻止類似“三鹿奶粉”安全事故的爆發(fā)，究其根源則在于中央與地方監(jiān)管職責分配不合理，無法形成監(jiān)管合力，反而掣肘，無法解決食品安全監(jiān)管意圖和權責沖突，無法形成統(tǒng)一協(xié)調的監(jiān)管模式。實際上，保障一個區(qū)域的食品安全和人民生命健康本來就是地方政府的重大職能和責任，與地方政府關系十分密切?；谶@樣容易落實問責機制的考慮，讓地方政府重新承擔食品安全監(jiān)管責任似乎成為新的改革選擇。

（三）地方分權為主的混合管理體制階段（2008年至現(xiàn)今）

2008年10月，國務院下發(fā)了《國務院辦公廳關于調整省級以下食品藥品監(jiān)督管理體制有關問題的通知》：第一，食品藥品監(jiān)督管理機構由省級以下垂直管理變更為地方政府分級管理，不僅要接受上級主管部門的指導同時也要接受同級衛(wèi)生部門的監(jiān)督，在雙重管理體制下運行；第二，將省市縣三級監(jiān)管機構與同級的衛(wèi)生部門進行整合，接受同級衛(wèi)生部門的指導；第三，將人事管理權下放，由原來的省級行駛調整為市、縣機構分別行使。

2009年2月，全國人大常委會通過了《食品安全法》，成為食品監(jiān)管方面權威的法律文書。食品安全法在總則第四條中，明文指出建立食品安全委員會，成為更高層級的議事機構，統(tǒng)籌協(xié)調各方事宜，分析食品安全形勢，提出重大政策建議，由此開始便形成了食品安全委員會牽頭、衛(wèi)生部協(xié)調、農(nóng)業(yè)、質檢、工商、食品安全監(jiān)督管理局等分段管理的監(jiān)管模式。由于食品安全委員會的成立主要是設在地方一級政府，所以也預示了食品安全監(jiān)管地方政府負總責機制的出臺。2011年10月14日，《國務院辦公廳關于調整省級以下工商質監(jiān)行政管理體制加強食品安全監(jiān)管有關問題的通知》頒布，明確取消工商和質監(jiān)部門省級以下垂直管理體系，改為地方政府分級管理體制，這是食品安全監(jiān)管體制重新回到地方政府分級管理體制的重要標志。

2013年最新一輪國務院機構改革，將分散在工商總局、質檢總局、商務部等部門分散的食品安全監(jiān)管職能集中到新組建的國家食品藥品監(jiān)督管理總局、衛(wèi)生計劃生育委員會以及原來的農(nóng)業(yè)部，同時在《國務院關于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導意見》中，明確指出“地方各級政府要切實履行對本地區(qū)食品藥品安全負總責的要求，在省級政府的統(tǒng)一組織領導下，切實抓好本地區(qū)的食品藥品監(jiān)管體制改革。要加強組織協(xié)調，強化保障措施，落實經(jīng)費保障，實現(xiàn)社會共治，提升食品藥品安全監(jiān)管整體水平”，同時也提到“地方各級食品藥品監(jiān)督管理機構領導班子由同級地方黨委管理，主要負責人的任免須事先征求上級業(yè)務主管部門的意見，業(yè)務上接受上級主管部門的指導”。在此后這一年多時間里，各省市的食藥機構改革進度各有快慢，特點五花八門?，還出現(xiàn)了將工商、質監(jiān)和食藥監(jiān)“三合一”的監(jiān)管新模式，迫使國務院再次緊急下發(fā)了《關于進一步加強食品藥品監(jiān)管體系建設有關事項的通知》，對地方的改革進度加以督促。但無論怎樣，這樣明顯地預示著中國的食品安全監(jiān)管縱向權力配置機制已經(jīng)走向了以分級管理為主要特征的混合型管理體制。

需要特別指出的是，此次以分級管理為主要特征的混合管理體制，和1992年開始實行的分級管理有很大的不同。從縱向權力配置的權力本質來看，1992年實行的分級管理體制內雙重領導體制基本未發(fā)揮作用，地方分權剛剛開始，地方自主權較小，其雙重領導體制還是延續(xù)中央權威極重的歷史慣性，而混合管理體制是以分級管理為主，尤其強調地方負總責和地方自主權，可以描述為中央地方的對等分權。

三、食品安全監(jiān)管縱向權力配置機制變化的宏觀因素：基于中央—地方關系的視角

我國的行政管理體制是分級和垂直相結合的管理結構，不同的歷史時期有不同的特點，條塊機構具有較大的靈活性，其變化調整的依據(jù)是社會政治經(jīng)濟形勢、時代背景和中央－地方關系。當需要中央集權時，垂直管理占據(jù)主導因素。地方發(fā)展需要自主權和活力時，分級管理得到加強。中央政府和地方政府間的行政性集權和分權都是通過垂直管理的權力分配得以實現(xiàn)。食品安全監(jiān)管體制屬于政府監(jiān)管的一部分，其與我國行政管理體制的發(fā)展是密切相關的。1992年至今，中央政府不僅在橫向層面，也在縱向層面不斷調整食品安全監(jiān)管的權力配置機制，可以依次總結為從早先的地方分級管理制度，到半垂直管理，又調整為地方分級主導的混合型管理，每一次的改革都要進行大規(guī)模的制度重置，而每一次的重置背后都有巨大的力量推動或者促成改革的形成。

食品安全監(jiān)管不是一個孤立的部分，需要在行政體制改革的大背景下建立，需要與其他部門之間配合運轉，在建國前期逐步形成了單一體制的中央集權。權力逐漸上收，在中央集權的政治背景下政企不分現(xiàn)象普遍存在，嚴重阻礙了市場經(jīng)濟的發(fā)展。市場經(jīng)濟要求市場在資源配置中起基礎性作用，80年代以來中央政府逐漸下放權力，使得地方政府在外匯、稅收、城鄉(xiāng)建設等等方面有了一定的自主權，中央政府積極發(fā)展地方經(jīng)濟，調動地方經(jīng)濟建設的積極性。1992年10月，中共十四大召開，把建立社會主義的市場經(jīng)濟作為進一步經(jīng)濟改革的目標，經(jīng)濟基礎決定上層建筑，在市場經(jīng)濟大背景的推動下中央政府繼續(xù)主動放權，發(fā)揮中央－地方兩個積極性，逐漸由中央集權的垂直管理體系轉變?yōu)榉旨壒芾眢w制。在同一時期內，中央政府推行沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，大城市建立高新技術開發(fā)區(qū)，地方之間的經(jīng)濟差距開始拉大，分級管理體制的建立在調動地方積極性方面啟到了巨大的作用，食品安全監(jiān)管的地方分級管理體制的產(chǎn)生跟這一時期的行政體制的分權改革密不可分。

為了遏制地方保護主義的進一步發(fā)展，阻止通貨膨脹。1994年政府開啟了分稅制改革的大門，進一步上收了財權。1997年7月份，亞洲經(jīng)濟危機在泰國蔓延開來，對亞洲經(jīng)濟造成了重大創(chuàng)傷，使中央政府更加深刻地認識到垂直管理的迫切性，也就是在各種因素的影響下，中央政府決定加強宏觀調控和監(jiān)督，從整體監(jiān)管體制的角度統(tǒng)一法令標準，規(guī)范政策在地方的執(zhí)行力度。從金融調控開始入手，1998年中國人民銀行建立垂直管理體制，為了更好的實行垂直管理，擺脫地方對金融業(yè)務的不良干預，央行不但撤銷了原省級分行，并且新設立的九家分行是跨行政區(qū)域設立的。此后證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會也開始采用這種管理模式。

市場監(jiān)管機制也逐漸進行了垂直管理體制的改革，1999年工商管理局開始實行垂直管理體系，這一系列垂直管理改革是我國政府監(jiān)管體制中極其重要的開端。垂直管理體制的建立有利于維護中央權威，保持政令通暢，最終大大提高了行政管理的效率?？邕^縱向權力機制改革的開端，緊接著，2004年國家統(tǒng)計局直屬調查隊和省級以下土地部門分別實行了垂直管理體制。2006年，垂直管理體制進一步發(fā)展，全國范圍內國家土地督察局的設立，標志著垂直管理體系在土地監(jiān)管領域的確立；而環(huán)保監(jiān)管領域，則以派駐執(zhí)法監(jiān)督機構為手段，形成對地方環(huán)保工作進行監(jiān)督的垂直管理模式。與此同時，土地監(jiān)察、環(huán)保執(zhí)法和審計監(jiān)察都分別派駐特派辦，以特殊的垂直管理模式來監(jiān)督地方。在這一輪的垂直管理改革后，以中央權威來遏制地方保護主義的效果基本達到，中央的法規(guī)政策在地方得到統(tǒng)一執(zhí)行和落實，而食品安全監(jiān)管體制的半垂直化管理改革也是在這種大的行政改革的宏觀背景下產(chǎn)生的。

然而，在半垂直管理體制取得成效的同時，地方政府的職能正在轉變完善，集權的垂直管理體制在運行過程中雖然表現(xiàn)出了克服地方保護主義，統(tǒng)一國家監(jiān)管行為，克服公共產(chǎn)品的地域溢出性等優(yōu)點，但也帶來了行動遲緩、信息失真、效率低下、監(jiān)管重合等多個監(jiān)管失靈的問題。同時，還有一些聲音認為，過多的垂直管理削弱了地方一級政府的行政獨立性和自主性，將有可能會與現(xiàn)行我國憲法和地方政府之的一些規(guī)定和精神相沖突，而地方政府也對此也有不同看法，認為中央或省級政府通過垂直管理模式將管理權收走，但管理責任卻沒有隨著管理權的上收而上收，出了問題依然要追究地方政府官員的責任，客觀上造成了權責不對稱的弊端，導致地方政府官員們對垂直管理體系的存在一直存有看法，再加上近些年來垂直管理部門往往成為腐敗的重災區(qū)，也引發(fā)了人們對垂直管理之后權力制約的反思。有基于此，自2003年開始的國務院政府機構改革就不再過于突出垂直管理改革，而是應當逐步將一些地方政府能夠承擔且更加擅長的領域職能加以下放，雖然沒有對原來的垂直管理體系進行太大的調整，但在具體的運作過程中卻逐步加大了地方政府所享有的職權，以便做到權責一致。

2008年的國務院機構改革，是根據(jù)行政管理體制改革的總體安排，從促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展出發(fā)，突出了探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制、加強社會管理和公共服務部門、合理配置宏觀調控部門職能等內容。與此同時，食品安全作為市場監(jiān)管和公共服務的重要部分，在垂直管理取得成效的同時，依然暴露出許多垂直監(jiān)管體制的不足，其在2008年政府機構改革的大環(huán)境中，得到了再度加強。但是加強方向卻不是垂直監(jiān)管，因為中央－地方關系中中央收權在90年代的改革中已經(jīng)得到加強，但依然有一些問題出現(xiàn)。中央已經(jīng)認識到簡單的收權和垂直管理并不能完全解決問題。

在半垂直的監(jiān)管體制下，食品安全惡性事件仍然不斷爆發(fā)，究其原因首先是垂直監(jiān)管體制的先天不足，垂直管理體制本身并沒有徹底杜絕地方政府干預，職能部門的所在地和執(zhí)法監(jiān)督環(huán)境在地方就導致，當?shù)胤秸恼兡繕伺c職能部門垂直監(jiān)管相沖突矛盾時，地方政府還是可以動用豐富的資源力圖影響甚至俘獲監(jiān)管機構；垂直監(jiān)管體制的實質是職能部門統(tǒng)一執(zhí)行中央的政令，而在經(jīng)濟高度發(fā)展的當今社會，經(jīng)濟差距、行業(yè)差異、人文地理環(huán)境、創(chuàng)新與發(fā)展動力都需因地制宜，垂直監(jiān)管在使中央政令統(tǒng)一的同時，也使得監(jiān)管較難兼顧經(jīng)濟發(fā)展的地方特性，可能導致監(jiān)管政策不能靈活而有效的執(zhí)行，與地方經(jīng)濟發(fā)展相悖，市場監(jiān)督執(zhí)法本身既需要嚴格的把握監(jiān)管原則，保護全局利益，同時也需要靈活的根據(jù)地區(qū)行業(yè)的差異，制定有效的監(jiān)管方式，只有因地制宜方能對本地區(qū)的行業(yè)進行有效的監(jiān)管。

其次，分級管理改為垂直管理后，也帶來一些其他問題。垂直監(jiān)管部門本身的監(jiān)督弱化，地方的法律、紀律檢查監(jiān)督機關被排除在垂直管理部門之外，使得監(jiān)管執(zhí)法本身的監(jiān)督弱化，可能對機構本身反腐倡廉不利；職能部門過多的垂直集中管理，可能導致地方政府管理的架空，從長遠角度來看對地方經(jīng)濟發(fā)展不利。最后，我國的稅收制度決定了財稅的大部分集中于中央政府，職能部門的垂直監(jiān)管模式往往容易獲得從上級職能部門獲得財政支持，而地方各級其他職能部門往往擔負職責較多，這樣就造成事權與財權不統(tǒng)一，容易形成權責不公平不統(tǒng)一現(xiàn)象。

綜上所述，條塊分割帶來了部分不同隸屬職能部門間的權力摩擦和各自為政，進而由權責不清導致行政壁壘和糾紛。因此，我們可以發(fā)現(xiàn)，在地方保護主義得到一定遏制的情況下，垂直管理體制暴露出的問題說明，半垂直管理體制在實踐中就并非一定優(yōu)于分級管理體制。至此，在這樣一種宏觀的中央－地方關系的背景下，食品安全監(jiān)管又重新回到分級管理為主要特征的混合型監(jiān)管模式。

四、研究結論與政策建議

本文對自1992年以來中國食品安全監(jiān)管體制的發(fā)展軌跡及現(xiàn)狀進行了回顧分析、并結合中央與地方關系的宏觀視角分析縱向權力配置變化的背景，在此基礎上，本文認為要進一步優(yōu)化目前的以分級管理為主導的混合型管理體制，避免中國的食品安全監(jiān)管體系走向“集權——分權——再集權——再分權”的惡性循環(huán)怪圈，提高監(jiān)管過程中各層級政府的協(xié)同合作，必須借鑒“監(jiān)管聯(lián)邦主義”（regulatory federalism）的設置理念，具體可以從以下幾個方面著手加以改進：

第一，建議構建中央政府統(tǒng)領、省級政府監(jiān)督和支持、市縣政府靈活有效執(zhí)行的協(xié)作治理結構。這既需要中央政府在全局角度統(tǒng)籌協(xié)調、統(tǒng)一政令，國務院部委加強對食品安全標準、風險評估與預警、政策指導等全局工作，也需要地方監(jiān)管部門靈活有效的執(zhí)行。在食品安全監(jiān)管中，根據(jù)中央與地方各自的優(yōu)勢與長處，中央政府的職責重點應當放在食品安全標準制定、食品市場準入審批、建設食品安全預警體系等事前監(jiān)管環(huán)節(jié)，而地方政府的職能重點則更多地集中在食品企業(yè)過程監(jiān)管、食品上市后風險監(jiān)測評估、食品安全稽查執(zhí)法等事中事后監(jiān)管階段

第二，建議加強分級管理中的垂直因素，地方政府對食品監(jiān)管原則與目標的執(zhí)行需要從縱向垂直的角度加強監(jiān)督，在發(fā)揮地方政府監(jiān)管靈活性的同時加強上級監(jiān)管部門對下級監(jiān)管部門的業(yè)務監(jiān)督。此外，省級監(jiān)管部門要加強對市縣級監(jiān)管部門的財力物力支持和人員培訓，保障監(jiān)管所需經(jīng)費，提高監(jiān)管人員素質。

第三，建議進一步加強中央層面對新型食品及添加劑的檢測、建立國內和國際上的食品安全預警機制、制定科學詳盡的最低要求的全國食品安全標準。在地方層面，規(guī)范原材料和添加劑的使用，食品安全監(jiān)管需要與之相匹配的監(jiān)管設備與基礎設施。市縣政府的財力物力很難保證隸屬監(jiān)管部門的經(jīng)費要求和技術水平，因此要確保省級及以上政府對部分經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的食品安全監(jiān)管職能部門提供經(jīng)費保障。

第四，建議從中央及省對市縣所屬的食品安全監(jiān)管部門在物力財力來給予保障，加強監(jiān)管所需的設備、基礎設施的投入，還要加強監(jiān)管機構的獨立性，從中上級職能部門所屬的事權著手，加強對業(yè)務的審查監(jiān)督，也需要建立完善的檢查監(jiān)督機制，改變以往一放就亂的狀況，將行政放權與權力的監(jiān)督管理相結合，杜絕非正常的利益關系。此外，在完善縱向權力配置的同時，還需要加強人大監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督，促進行業(yè)自律等，以便從多個方面完善食品安全監(jiān)管機制。

總而言之，本文認為食品安全監(jiān)管需要引入“聯(lián)邦主義思維”?，構建“監(jiān)管聯(lián)邦主義”的監(jiān)管模式，該模式的提法，原本源自作為聯(lián)邦制國家和監(jiān)管型國家的典范代表——美國，即強調聯(lián)邦、州和地方政府在食品安全監(jiān)管中根據(jù)食品安全風險的特征以及自身的優(yōu)勢，科學清晰地分配食品安全監(jiān)管權力，承擔食品安全監(jiān)管責任，構建食品監(jiān)管合作網(wǎng)絡，進而實現(xiàn)食品安全的多層級政府的協(xié)同監(jiān)管。監(jiān)管聯(lián)邦主義的核心是監(jiān)管權力在不同層次政府組織中的分配，在強調地方分權的基礎上，使得中央和地方政府在一個有限范圍內是獨立的但又是相互合作的，且其內容已經(jīng)遠遠超出了單純的食品安全監(jiān)管范疇，包括環(huán)境、職業(yè)健康、社會保障等多方面的內容?。監(jiān)管聯(lián)邦主義未必就一定只能在聯(lián)邦制國家中適用，單一制國家同樣也可以借鑒監(jiān)管聯(lián)邦主義中的思路和理念，將各級政府之間各自獨享和共享的監(jiān)管權責進行清晰劃分。未來的監(jiān)管聯(lián)邦主義在中國食品監(jiān)管領域中可能的發(fā)展是地方分權要同適度的中央集權相結合?，通過二者有機搭配為經(jīng)濟發(fā)展提供良好的制度環(huán)境，在此基礎上，強調監(jiān)管機構管理層的權威、監(jiān)管過程的透明高效以及監(jiān)管權力配置過程中的沖突協(xié)調，最終形成監(jiān)管合力，從而實現(xiàn)多層級政府協(xié)同高效監(jiān)管。

注釋

①劉洋：《關于我國環(huán)境保護垂直管理問題的探討》，《環(huán)境科學與技術》2010年第11期。

②郝國慶、王楓云：《我國政府垂直管理體制趨強的原因與利弊分析》，《行政論壇》2002年第1期。

③余暉：《監(jiān)管權的縱向配置—來自電力、金融、工商和藥品監(jiān)管的案例研究》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2003年第8期。

④肖興志、胡艷芳：《中國食品安全監(jiān)管的激勵機制分析》，《中南財經(jīng)政法大學學報》2010年第1期。

⑤陳魯峰：《屬地管理初》，《中國食品藥品監(jiān)管》2008年第3期。

⑥尹振東：《垂直管理與屬地管理：行政管理體制的選擇》，《經(jīng)濟研究》2011年第4期。

⑦Mertha，Andrew C.“China's‘Soft’Centralization：Shifting Tiao/Kuai Authority Relations.”The China Quarterly，184（2005）：791－810.

⑧Tam，Waikeung and Dali Yang.“Food Safety and the Development of Regulatory Institutions in China.”Asian Perspective 29，no.4（2005）：5－36.

⑨衛(wèi)生部關于衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)測工作實行分級管理的通知，http：//china.findlaw.cn/fagui/p＿1/360589.html（最后訪問日期2014－10－02）

⑩白春生：《關于〈中華人民共和國食品衛(wèi)生法〉（試行）在分級管理中存在問題的探討》，《中國公共衛(wèi)生》1995年第2期。

?劉鵬：《中國食品安全監(jiān)管－基于體制變遷與績效評估的實證研究》，《公共管理學報》2010年第4期。

?中國衛(wèi)生統(tǒng)計提要http：//www.moh.gov.cn/zwgkzt/ptjty/list.shtml（2014－10－05最后訪問）

?《垂直管理了13年，為何重回地方？》，《生活日報》2011年10月21日A17版。

?蔣昕捷、袁端端：《食藥改革：起大早，趕晚集》，《南方周末》2014年10月綠色版；

?Qian，Y.Y.，and Weingast B R.“China's Transition to Markets：Market－Preserving Federalism，Chinese Style.”Journal of Policy Reform，1（1996）：149－185.

?Advisory Commission on Intergovernmental Relations.Regulatory Federalism Policy，Process，Impact and Reform：A Commission Report.Washington D.C.，1984.

?彭彥強：《中國式聯(lián)邦主義及其爭論與啟示》，《山東科技大學學報》2009年第3期。