我國行政審批制度的理論基礎、問題及對策

謝曉梅

[摘要]政府管制理論是我國行政審批制度的理論基礎。在這一理論基礎上，行政審批制度不斷完善發(fā)展，但仍存在一些問題，如審批事項規(guī)定界限不明晰，審批主體服務意識較淡薄，違法審批現象屢禁不止。解決這些問題，需要削減審批事項，下放權力于社會和市場，樹立行政審批主體的服務意識，加強對審批主體的監(jiān)督，構建完備的行政審批法律體系。

[關鍵詞]行政審批；政府管制；審批主體

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-5918（2015）15-0112-02

行政審批制度在我國存在已有一段歷史，它對激勵我國經濟發(fā)展，社會進步起著重要作用，是一項重要的制度。但該制度在運行過程中，也暴露出了一些問題。本文從我國行政審批制度的理論基礎出發(fā)，找出了這一制度存在的問題，并針對問題提出了完善我國行政審批制度的對策，希望能對其他學者研究這一問題有所幫助。

一、我國行政審批制度的理論基礎——政府管制理論

關于行政審批的概念，我國學術界一直沒有統一的定義，《行政許可法》將行政審批與行政許可統一起來，沒有對二者進行區(qū)分。本文也采取同一概念說，本文所指的行政審批即行政許可。行政審批制度并非我國的新興制度，其存在有一定的理論基礎。其中，政府管制理論是其最主要的理論支撐。

目前，對于政府管制的概念，學者們持有不同的觀點。管制理論的創(chuàng)始人施蒂格勒從管制經濟學的角度來定義了政府管制，他認為管制一般是由產業(yè)自己爭取的，管制的存在是要為受制產業(yè)謀利的。我國學者王俊豪認為政府管制是管制者依法對被管制者采取的監(jiān)督與行政管理行為，這里的管制者一般是具有法律地位且相對獨立的機構，被管制者則主要指企業(yè)。綜合以上觀點，本文認為，政府管制是政府在法律規(guī)定下，對市場、企業(yè)進行的管理和控制，目的是彌補市場的缺陷，矯正市場失靈的弊端，以確保市場經濟有序運行。

市場經濟有自身的缺陷，如果不由一個統一的權力加以管制，那勢必會導致市場經濟發(fā)展的混亂。政府管制是彌補市場失靈的有效手段之一，它與宏觀調控一起，可以有效解決經濟增長與社會穩(wěn)定的矛盾。我國的行政審批制度就是通過政府對微觀經濟的調整和控制作用，來彌補市場缺陷，克服市場失靈的弊端，從而確保市場的有效運行。

政府管制理論不僅強調政府的管理和控制，也要求政府進行有限的管制。政府權力作為公權力的一種，不便介入所有的社會生活領域，而且公權力有無限擴張性，為避免給私權利造成損害，所以要用法律、制度等手段對政府權力進行限制。這在政府管制理論中，就是強調政府管理的權力有限、事項有限、方式有限，政府管制要在法律、制度規(guī)定的范圍內進行。

二、我國行政審批制度存在的問題

（一）審批事項規(guī)定界限不明晰

《行政許可法》關于審批事項的內容集中體現在第12和13條，但該法律還存在一些缺陷。例如在審批事項的劃分上，第12條規(guī)定了可以設定許可的六種情形，第13條又規(guī)定了可以不設定許可的四種情形?！翱梢栽O定”與“可以不設”都包含了設定和不設定兩種情況，既不是必須也不是禁止，這樣一來，難免使人對《行政許可法》所規(guī)定的事項范圍把握不清，其界限模糊，導致在處理審批事項的過程中，判斷某一事項是否屬于行政許可會產生疑惑，這就會在一定程度上弱化《行政許可法》的執(zhí)法力度?！缎姓S可法》對于可以和不可以設定行政許可的規(guī)定較為原則、籠統，這給了具體執(zhí)行者很大的可操作空間，裁量權較大，這容易導致尋租現象出現。

（二）審批主體服務意識較淡薄

我國傳統的自然經濟和封建等級制度造就了“官本位”思想根深蒂固，特權思想影響著人們的思維，“民本位”思想薄弱，導致審批人員往往把行政審批權作為一種實力的象征。但他們對自己權力的來源認識并不明確，“主權在民”、“人民主權”的意識薄弱，服務意識淡薄。審批主體在具體的審批過程中不是把人民看做權力的主人，而是行政權力的客體，把行政審批看做是管理社會的手段而非服務社會的手段。在這種情況下，政府部門及其工作人員往往基于既得利益者的角度來進行行政審批，由此，他們在審批過程中會更多地考慮自己的特殊利益，而非國家和社會公眾的整體利益，行政審批變成了謀利的手段，而非服務社會的方式。

（三）違法審批現象屢禁不止

實踐中，行政機關違法審批的現象時有發(fā)生。地方政府、行政機關違反法律的規(guī)定，違背法律的授權進行審批的現象不在少數，造成同一事項在不同省份的審批標準不同，甚至在同一省份的不同地市標準也不同。有的審批機關超出法律的規(guī)定亂設審批，為相對人進行相關活動私設障礙。這不僅損害了相對人的權益，打擊了其參與社會活動的積極性，也極大地損害了國家審批制度的統一性，影響了我國行政審批制度的健康發(fā)展。

三、我國行政審批制度的完善對策

（一）構建完備的行政審批法律體系

首先，要完善《行政許可法》。我們在具體實踐中，要對《行政許可法》的立法理念和制度規(guī)定進行細化和落實?！缎姓S可法》對許可的程序性規(guī)定還比較薄弱，不利于許可工作的順利進行，這在今后還有待進一步完善。其次，要理清行政許可專門法、基本法和授權性規(guī)章的關系，要保障《行政許可法》的權威，以更好地實施這部法律。再次，要制定專門法律制裁違法審批、亂設審批的行為。行政審批制度作為我國一項重要的管制制度，必須對管制者給予嚴格的法律規(guī)范，對其違法行為按照損害后果的程度給予不同程度的懲罰。最后，要出臺《行政許可法》的配套規(guī)定。各省、各地的政府、行政機關應根據各自的具體情況制定《行政許可法》的相關配套規(guī)定，以增強《行政許可法》的執(zhí)行力。

（二）樹立行政審批主體的服務意識

人民主權原則是我國憲法的基本原則，審批主體的權力來源于人民。但很多審批人員往往對自己的權力來源認識不清，缺乏民本思想，缺乏服務意識。因此，要加強對審批人員民本思想的宣傳教育，明確審批人員的角色定位。將行政審批理念由“以管為主”轉換為“以服務為主”，倡導服務型行政理念。同時，要明確行政審批是行政主體的職責行為，是他們的義務所在，要理清審批人員與申請人之間服務者與被服務者的關系。行政機關是為申請人服務的公仆，申請人才是國家和社會的主人，在審批過程中，審批機關不僅要按照法律規(guī)定依法對申請人、審批對象進行審查，還要盡可能為申請人提供滿意的服務，否則，申請人可以依法投訴該審批機關，該審批機關就可能受到相應的處分。思想推動行為，有了正確的審批觀念，才能有足夠的動力推動制度的不斷發(fā)展。

（三）削減審批事項，下放權力于社會和市場

這里的削減審批事項，不是形式上的減量，而是要在保證質量的基礎上減少數量。要達到這一目的，對行政審批的方式進行改革是必然之舉。如：減少審批層級和環(huán)節(jié)，即在縱向上要減少多層級審批的數量。對現存的多層級審批項目，盡量改為一級審批，在以后審批事項的設置過程中，也以一級審批為主，原則上不設置多級審批；減少審批部門，即在橫向上減少多部門審批的數量。對需要由多個部門審批的事項，盡量改為由一個部門進行審批，實行“一個窗口對外”。

這些方式并不是單純減少行政審批的項目，而是通過改變行政審批的方式，提高政府的審批效率，更好地為相對人服務，保質保量地完成審批工作。

（四）加強對審批主體的監(jiān)督

建立行政審批的監(jiān)督制約機制，重點是要加強對審批主體的監(jiān)督，這要從內外兩個方面著手，雙管齊下。

完善內部監(jiān)督制度包括兩個內容，一是要完善政務公開制度，積極推行行政審批公示制度，讓審批機構內部人員能夠及時了解審批的相關信息。二是要建立行政審批監(jiān)督責任制，明確規(guī)定監(jiān)督行政審批的責任、權力、程序，增強監(jiān)督人員的責任感。

完善外部監(jiān)督包括三個內容，一是要加強司法監(jiān)督，以司法的公正性和強制力來保障行政審批制度的正常運行。二是要加強社會公眾的監(jiān)督，社會公眾往往能夠準確地找到行政審批中不合理甚至是錯誤的地方，這樣有利于審批機關及時發(fā)現并改正錯誤，促進審批制度的良性運行。三是要加強新聞媒體的監(jiān)督，這種方式不僅可以充分發(fā)揮媒體作為傳播手段的作用，而且通過媒體的曝光，可以讓公眾了解到更多、更新的審批消息，也有利于公眾對審批主體進行監(jiān)督。endprint