論鄉(xiāng)村治理中的資源耗散結構

王德?！￡愪h

摘要：對中國這樣一個超大型國家來說，國家與基層社會之間資源耗散結構的形成與約束，始終是國家政權建設和完善基層治理體制繞不開的問題。2006年國家全面取消農業(yè)稅，并隨后大規(guī)模向農村輸入資源，但一個新的資源耗散結構的形成，蠶食了國家輸入的各項資源，使鄉(xiāng)村治理陷入新一輪困境。要完善基層治理體制，實現(xiàn)國家與基層社會、國家與農民的有效對接，關鍵在于改變資源輸入體制、激發(fā)村民自治活力、強化基層組織建設、培育農村中間階層、增強基層社會自主性。

關鍵詞：鄉(xiāng)村治理；資源汲??；資源輸入；資源耗散結構

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章編號：1003-854X（2015）04-0035-05

2006年國家全面取消農業(yè)稅，一舉扭轉了農民負擔不斷加重、干群關系日益緊張的局面。隨之而來的是“以工補農”的迅速發(fā)力，國家逐年加大對農村的資源支持力度。這是一個具有里程碑意義的制度變革，它對鄉(xiāng)村治理產生的深層影響大致可歸結為三個方面：一是國家與鄉(xiāng)村社會的關系由汲取資源變?yōu)檩斎胭Y源，改變了鄉(xiāng)村治理的外部環(huán)境；二是國家、基層組織、農民三者之間的互動邏輯隨之發(fā)生深刻變化；三是改變了農民與基層組織的權利義務關系。取消農業(yè)稅八年來，這三個方面的深層變化逐步在鄉(xiāng)村治理的具體實踐中顯現(xiàn)出來，構成了我們認識進而完善鄉(xiāng)村治理體系的基礎。

黨的十八屆三中全會提出，要“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的重要組成部分，完善鄉(xiāng)村治理體制是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的題中應有之義。為此，我們需要準確認識和辨析當下鄉(xiāng)村治理體系面臨的主要矛盾，梳理其發(fā)生發(fā)展的歷史邏輯，在此基礎上有針對性地進行制度完善和政策設計。

一、鄉(xiāng)村治理的歷史邏輯

（一）傳統(tǒng)時代資源汲取的內卷化

在以農立國的傳統(tǒng)時代，國家運轉所需的主要資源來自農村，龐大的中央集權國家如何從數(shù)以千萬計（乃至數(shù)以億計）的分散的小農身上高效率低成本地汲取資源，始終是對歷代王朝統(tǒng)治者最重大的考驗之一，可以視為衡量國家治理能力的最重要指標。賦役制度一直是國家與農民之間制度關聯(lián)的核心，戶籍、里甲、保甲等制度從某種程度上說都服務于國家更好地以賦役形式從農村汲取資源。傳統(tǒng)國家正式的官僚體制只到縣一級，即所謂“皇權不下縣”。對于從縣衙門到農民家門口之間存在著的巨大的治理空間，便只能倚重地方勢力的配合。中央政府固然可以通過各種制度設計（比如任期制與回避制）約束地方官在汲取資源中的尋租行為，卻始終找不到良策管制地方胥吏。因此，國家汲取資源必須解決好兩個問題：一是盡可能精確地統(tǒng)計和掌握人丁與田畝數(shù)量，提高汲取效率；二是盡可能減少地方官吏體系的資源截取數(shù)量，降低汲取成本。資源汲取過程中的耗散有其必然性，國家通過正式渠道提供的基層行政資源有限，客觀上也推動了地方官吏的謀利行為。當基層官吏對農民的損害達到一定程度時。國家會主動或被動地以仲裁者的身份出現(xiàn)，無論是皇帝微服私訪還是欽差大臣代天巡狩，亦或是小民攔轎喊冤告御狀，本質上都是一種特殊化的“青天大老爺”式的救濟，無法徹底改變“官逼民反”的歷史規(guī)律。

相比之下，鄉(xiāng)村社會的自組織體系則起到了日?；谋Ｗo作用。歷史上，以宗族結構為基礎的基層組織形式雖然存在一定的區(qū)域差異。但由于基層組織主要孕育于村莊本身（并獲得國家的合法性認可與授權），它天然地具有保護鄉(xiāng)村社會的一面，代表分散而弱勢的小農與地方官吏周旋以盡可能地緩沖甚至減小后者對農民的損害。更重要的是，在國家無暇顧及也無力顧及鄉(xiāng)村社會的公共品供給問題的情況下，基層組織事實上成為鄉(xiāng)村基礎設施建設、社會治安、公共文化等公共事務的治理主體。只要鄉(xiāng)村社會“權力的文化網(wǎng)絡”②能夠有效運行，農民與基層組織的權利義務關系就比較明晰，后者也因此能夠在一定程度上將農民組織起來進行必要的公共事務治理。當然，基層組織的行動能力和治理績效并不能高估，在缺乏國家強有力的直接支持的前提下，它或許只是比分散的小農強大一點，很難對地方官吏以及其他地方勢力（尤其是豪強惡霸，他們往往與地方官吏結盟）形成高效制衡，甚至其自身也可能淪為它所要反對的體系的一部分。杜贊奇先生所發(fā)現(xiàn)的民國時期華北農村國家政權建設內卷化的現(xiàn)象，便是權力的文化網(wǎng)絡瓦解后，作為現(xiàn)代國家政權建設產物的基層組織淪為資源耗散結構，導致國家正式權力下沉的努力適得其反，既加速了農村的衰敗，又加劇了基層治理的失序。這也是晚清以降至新中國成立前現(xiàn)代國家的政權建設失敗重要的內在原因。

（二）資源汲取體系重構與困境

新中國國家政權建設的主要成果之一，便是重構了鄉(xiāng)村治理體系。幾經摸索，最終在1960年代初確立了“三級所有、隊為基礎”的人民公社制度。人民公社是政經合一的組織單位，集體所有制是其經濟基礎，生產隊基本上與傳統(tǒng)村落格局重合，可以說構成了其社會基礎。人民公社制度的確立標志著國家正式權力歷史性地下沉到基層社會，其政經合一的體制有效解決了國家從農村汲取資源的效率問題。土地集體所有制基礎上的集體生產分配體制，使國家無需同分散的小農直接打交道，而是將其整合為上下一體的計劃經濟體制的一部分，實現(xiàn)了從農村高效汲取資源支持國家工業(yè)化的目標。在緊張的地緣政治格局造成的惡劣國際環(huán)境中艱難構建起完整的國民經濟體系。與此同時，人民公社體系并沒有在資源汲取過程中腐敗掉，也就是說，在如此長時間高強度的資源汲取過程中，人民公社沒有蛻化成傳統(tǒng)時代的耗散結構。避免了陷入國家政權建設內卷化的困境。我們?yōu)榇烁冻龅拇鷥r有二：其一是長期高強度的資源汲取，使農民生活的改善非常緩慢，城鄉(xiāng)二元結構的制度安排將農民束縛在土地上，限制了農村勞動力流動，使農業(yè)生產長期鎖定在“過密化”的狀態(tài)中。其二是人民公社體系在有效地滿足鄉(xiāng)村社會公共品需求的同時，也極大地沖擊了作為鄉(xiāng)村社會自組織基礎的社會結構，尤其是宗族結構。

1980年代的農村改革從某種意義上重新激活了鄉(xiāng)村治理的老問題。即國家在繼續(xù)高強度從農村汲取資源的同時，保證鄉(xiāng)村社會不因滋生一個資源耗散結構而失序。分田到戶將數(shù)以億計分散的小農從集體組織中釋放出來，國家雖然已經將正式的行政體系下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，但仍不得不借助基層社會的力量汲取資源，其成本則主要通過村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌來解決，而這部分資源還要用來為基層社會提供公共服務，完成上級下達的各種指令性任務。如此一來，縣鄉(xiāng)政權就不得不搭國家汲取資源的便車加大收費力度。與此同時，農民收入?yún)s總是陷入增長乏力的困境，稅費負擔逐年加重，鄉(xiāng)村干部收取稅費的難度隨之加大。為了調動工作積極性，縣鄉(xiāng)政權不得不默認鄉(xiāng)村干部在完成稅費任務的同時撈取“灰色收入”，甚至主動制定政策條例將其合法化，更甚至默許鄉(xiāng)村干部采取極端手段或引入灰黑勢力，如此便逐漸形成了一個新的資源耗散結構，也就是“鄉(xiāng)村利益共同體”。國家在1990年代末稅費最重的時期推行村民自治，其中不乏讓農民通過民主方式監(jiān)督基層組織，改善干群關系和鄉(xiāng)村社會秩序的美好愿望。但問題是，只要國家需要面對分散的小農汲取資源，就必然會滋生出一個資源耗散結構。只要這個大的格局不改變，任何制度上的改良都很難奏效。終于，在這個資源耗散結構尾大不掉之際，尤其是工業(yè)化已經進入不需要再從農村汲取資源的新階段，國家于2006年全面取消了農業(yè)稅。滋養(yǎng)這個結構的外部條件已經消失。這個鄉(xiāng)村利益共同體自然就土崩瓦解了。

不過，這段時期的鄉(xiāng)村治理總體上依然保持著較高的有效性。稅費任務保持著國家與農民之間的制度性關聯(lián)，特別是村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌維持著農民與基層組織的權利義務關系，它一方面強制性地要求基層干部與農民打成一片，回應他們的訴求，另一方面也為農民提供了談判資本，農民可以以交稅費為由理直氣壯地要求基層組織提供公共服務。所以，盡管干群關系不斷惡化，但鄉(xiāng)村社會的公共品需求特別是農業(yè)生產上的需求（典型的如水利等）仍能得到基本保障。

二、資源輸入的吊詭后果

農業(yè)稅的取消徹底改變了國家與農民的制度性關聯(lián)，原本因收繳稅費而形成的基層組織與農民的強制性關系也消失了，這標志著國家行政力量正式退出鄉(xiāng)村社會，基層組織也從農民生產生活中退出。隨后，國家向農村大規(guī)模輸入資源，其主要方式有三種，一是直接瞄準農戶的精準化的各類補貼，二是以項目的形式供給公共服務，三是轉移支付給基層組織的運轉經費。農業(yè)補貼直接發(fā)放給農戶，基層組織無權使用，而運轉經費只能起到維持作用，不可能用來做公益事業(yè)，可以說這兩項都是“死錢”，唯一的“活錢”就是項目資源，這就要求鄉(xiāng)村組織去“爭資跑項”。但是，“爭資跑項”的動力從哪里來呢？

客觀上，農民的生產生活迫切需要公共服務，大量單家獨戶辦不好和不好辦的事情需要基層組織來辦。取消農業(yè)稅前，基層組織可以合法地強制性地籌資籌勞，組織農民進行公益事業(yè)建設，現(xiàn)在這種強制性權力被取消了。而“一事一議”籌資籌勞標準太低，且最為關鍵的是，建立在民主自愿基礎上的“一事一議”無法解決搭便車和釘子戶問題。以前，基層組織在上級行政任務和農民拒繳稅費的雙重壓力下，能夠采取強制手段壓制釘子戶?，F(xiàn)在，農民失去了拒繳稅費這樣一個施壓的手段，基層組織也不愿意去觸動這些人，以免惹來更多麻煩。除非出現(xiàn)一個狠人村干部，或者具有極大人格魅力的精英人物，依靠其私人力量來解決這個困境。問題是，這種方式沒有合法依據(jù)，一旦被壓制的人以個人利益受損（幾乎是必然的）為由上訪，這種私人化的治理方式必然難以為繼。所以，在很多村莊，村級組織變成了“維持會”，僅僅是應付一些上級下達的任務，嚴重缺乏治理積極性，不出事，不得罪人，得過且過，這在中西部地區(qū)缺乏資源的農村非常普遍。

在東部沿海及一些發(fā)達地區(qū)的農村，村莊本身雖然缺乏資源，但村莊卻走出了許多成功人士，特別是民營企業(yè)家。地方政府看中了他們的經營頭腦和致富能力，于是出現(xiàn)了“雙強雙帶”的黨建政策，吸引那些致富能手返鄉(xiāng)擔任村干部，帶領群眾致富，這就是富人治村現(xiàn)象。富人憑借自己的人脈關系和運作公關能力，能夠更加便利地爭取到項目資源，迅速改善村莊基礎設施面貌，既能得到村民認可與擁戴，又能獲得地方政府贊賞，從而更加密切與政府的關系，甚至獲得人大代表、政協(xié)委員等身份——這是民營企業(yè)經營不可或缺的政治資源，所以這些村莊的競選會非常激烈，并不可避免地變成賄選。在村莊內，他們不但可以不動用村級資源，反而可以憑借雄厚的經濟資本樹立慈善家的形象，給村民發(fā)放補貼，拉攏其他村莊精英，以不拿工資甚至向村莊捐錢的方式樹立極高的道德標桿，這在無形中給村莊政治舞臺設置了極高的門檻，將那些缺乏經濟資本的人排斥在外，讓普通村民放心地馴服地無意識地放棄民主權利，實際上形成了對村莊政治的壟斷。這是一個富人以自身經濟資本為基礎，以國家資源為手段，壟斷村莊政治，獲取地方政治資源的“內卷化”形態(tài)，即國家資源輸入雖然發(fā)揮了效果，但被巧妙地轉化成了富人的私人聲望與政治資本，大多數(shù)農民參與公共事務治理的意識和能力非但沒有提升，反而更加重了政治無力感。在那些本身擁有豐富資源的村莊，包括礦產資源富集的村莊和城郊農村等，富人治村同樣普遍，但卻呈現(xiàn)出另外一套邏輯。如果說前述類型屬于經濟資本換取政治資本的話，那么資源密集型村莊的富人治村則充斥著赤裸裸的經濟邏輯。村莊礦產資源開發(fā)和土地開發(fā)就是將村莊資源流量化，其中所產生的巨額利益甚至不完全來自村莊資源自身的市場價值，還包括地方經濟發(fā)展外溢的部分，城郊村土地開發(fā)尤其如此。同時，國家的項目資源也會成為逐利目標。在競選以及村莊治理中，其不規(guī)范化、灰色化程度遠甚于第一種類型的富人治村，地方灰黑勢力的介入非常普遍，普通村民則被經濟資本和暴力資本完全排斥在村莊權力和公共事務治理之外，村莊徹底變成“精英”勢力的逐利場。

隨著國家資源投入力度逐年加大，越來越多的普通村莊也卷入到“爭資跑項”中來。與那些本身基礎條件較好的村莊相似的是，項目運作的過程是將最大多數(shù)的普通村民排斥在外的。項目的規(guī)劃與實施都經過了專業(yè)化科學化的設計，其根本缺陷在于與農民的需求偏好往往并不吻合，以及與鄉(xiāng)村社會原有的公共設施體系脫節(jié)。道路建設的情況要好一些，農田水利建設和土地整理等項目問題尤甚，還有一些項目則完全變成形象工程，沒有發(fā)揮實際作用（比如有些清潔飲水項目）。因此，一方面是項目資源越來越多，另一方面是農民生產生活不便（尤其是生產不便）的狀況仍然沒有得到根本改善，且對項目實施的不滿日益增長。這是一個很吊詭的現(xiàn)象。

三、新資源耗散結構的形成與影響

當下鄉(xiāng)村治理的基本樣態(tài)，其形成原因就在于一個新的資源耗散結構的生成。新資源耗散結構的主體主要有縣鄉(xiāng)村干部、地方勢力（包括經濟能人和灰黑勢力）、釘子戶、上訪戶?？h鄉(xiāng)是爭取國家資源和盤活本地資源的主要推動者，資源流動經手難免會產生尋租空間，資源流量越大，尋租空間越大。無論是項目落地還是本地資源開發(fā)，基層政府都要與農民直接打交道，關鍵是必然要遇到釘子戶。由于地方政府運用正式行政手段的成本非常高昂，釘子戶漫天要價也是在合理利益之外謀求在巨大資源流量中分一杯羹。要盡可能降低“拔釘子”的經濟成本和社會成本（矛盾激烈引發(fā)的社會不穩(wěn)定），乃至政治風險（丟官罷職），最便利的手段是引入地方勢力，行政力量退居幕后，由開發(fā)商和灰黑勢力出面。地方勢力則不但可以從工程承包等正式渠道獲得合法收入，還能參與瓜分資源流動收益。如此一來，地方行政力量和地方勢力都具有了強大的爭取項目和開發(fā)本地資源的沖動，并必然會滋生謀利型的釘子戶，這就構成了一個基層的圍繞逐利分利展開的“生態(tài)系統(tǒng)”，成為一個資源耗散結構，甚至可以說形成了一種“分利秩序”。它進一步刺激了鄉(xiāng)村社會中的機會主義者，他們通過各種辦法擠進這個生態(tài)系統(tǒng)中逐利，比如“謀利型上訪”。他們巧妙地抓住了現(xiàn)有制度的軟肋，捏住了地方政府的“七寸”，以上訪為手段，向地方政府謀取經濟利益。地方政府不能像對付釘子戶那樣對付他們，因為動用地方勢力的社會風險乃至政治風險遠超用人民幣解決所需的經濟成本。盡管運用經濟手段的負面后果是收買成本越來越高，而機會主義者有可能被進一步誘發(fā)出來，形成擴散效應。從這個意義上講，這些人只是資源耗散結構的“寄生蟲”，他們的行為并不構成對這個結構的制約，而是共享了其相同的逐利邏輯。

新資源耗散結構橫亙在國家與最大多數(shù)普通農民之間，它蠶食了國家輸入的各項資源，過濾了國家資源輸入的真實涵義，進而對基層政權乃至整個鄉(xiāng)村社會產生了深遠的政治社會影響：

首先，導致鄉(xiāng)村治理體制僵化，陷入“分利”結構自我復制的惡性循環(huán)，“策略主義”治理盛行，基層政權合法性大大降低。一方面，地方政府基于自利性訴求。意圖在資源流動過程中獲得權力的尋租。如此一來，無論是否符合群眾的真實需求，“爭資跑項”都會成為當下基層政府的中心工作。另一方面。基層政府在陷入一些謀利型上訪、釘子戶無法治理的困境時，往往會將地方社會勢力納入治理體制，從而進行策略主義的治理。如此一來，地方社會勢力因此而不斷壯大，政府與地方社會勢力的關系也越來越緊密，基層治理也愈加地非正式化，而資源的輸入也因此越來越與普通的老百姓無關。這樣，資源的不斷輸入不僅沒有贏得農民對基層政權的認同，反而削弱了基層政權的公信力，降低了其合法性。

其次，屏蔽了普通農民的真實訴求，強化了普通農民的政治無力感，模糊了是非正義觀念。在國家資源輸入的過程中，農民本應是最大的受惠者，但卻受阻于這一新資源耗散結構而被排除在外，或者只能成為資源輸入的剩余享有者。然而，在資源輸入的過程中，眼睜睜看著巨量資源被蠶食。普通農民并不能如農業(yè)稅費時代一般奮起抗爭，而只是作為“沉默的大多數(shù)”。農業(yè)稅費時期，農民的稅費被基層組織蠶食，這是從農民手中直接汲取的資源，農民對其使用有著天然的關切。如今不同了。“反正又不是我的錢”，因此誰也不愿成為“出頭鳥”，而是抱著“事不關己，高高掛起”的心態(tài)。在農民樸素的公私觀念中，還無法生長出對國家輸入的公共資源的監(jiān)督意識。但釘子戶和謀利型上訪戶的出現(xiàn)和得勢卻實實在在勾起了他們的切膚之痛，老實人吃虧，聰明人得勢，會哭的孩子有奶吃，不怕餓死的就不會餓死，社會似乎在助長和鼓勵這種極端的自私行為。這就導致村莊中的正義是非觀念受到嚴重的沖擊，從而只會激化個人“私”的欲望膨脹，而“公”的意識卻在不斷地弱化，由此又進一步引發(fā)新的官民不合作的治理困境。

總而言之，新耗散結構的形成，不僅使國家資源遭到蠶食，而且形塑了作為治理者的地方政府的策略主義治理邏輯，以及作為被治理者的農民的機會主義行為邏輯。二者之間相互強化，相互形塑，使得鄉(xiāng)村治理陷入新一輪的困境。

四、完善鄉(xiāng)村治理體制機制的對策建議

（一）完善資源輸入體制，進一步增強國家資源分配的有效性與公平性

國家資源的大量輸入非但沒有提高鄉(xiāng)村社會治理公共事務的自主能力。反而進一步瓦解了這種能力，并滋生了一個資源耗散結構，將大量資源耗散掉了。所以，關鍵在于完善國家資源輸入的方式和重點。當前國家項目輸入的方式主要是依靠村級組織、地方政府依次向上申報，然后通過各個部門進行審核批準，而且中央為了調動地方的積極性，往往要求地方政府配套相應的資金和人力。然而，隨著農業(yè)稅費的取消，地方政府和鄉(xiāng)村社會已經無法從農民手中籌集任何的資金和勞動力。為此，一些急需公共品供給的村莊因為無法配套而放棄申請，而一些集體經濟發(fā)達的村莊則不斷申請，由此造成國家資源分布的極度不均，難以發(fā)揮其應有的效果。因此，在項目輸入中，國家應當重點照顧一些貧困村莊，多做雪中送炭的工作，而非為了面子工程。只做錦上添花的工作，進而保證項目輸入的按需分配與公平分配。

（二）激發(fā)村民自治活力，加強基層組織建設，形成國家與農民的有效對接

國家資源的輸入，既要追求現(xiàn)實的工程效益，滿足農村公共品供給的現(xiàn)實需求，更要注重培育鄉(xiāng)村社會的自主能力。要以國家資源輸入為契機，真正激活村民自治的活力。只有農民感知到資源分配和使用是他們自己的事時，其民主意識和參與意識才會真正激發(fā)出來。變成“自己的事”的關鍵就是將部分資源分配和使用的決策權限下沉到基層組織，特別是那些與農民切身利益直接相關的公共服務項目，更是應該由基層組織來決策，對那些公共性、系統(tǒng)性強的公共服務項目，也要注重吸納基層組織的意見建議，有效回應農民的需求偏好。與此同時，要以增加普通農民參與性為目的，通過村民議事會的制度建設，吸納村莊社會精英乃至普通村民參與，防止村莊政治被經濟精英和灰黑勢力壟斷，強化基層組織建設。村民自治活力的激活，一方面將有助于監(jiān)督地方政府在項目輸入中的謀利行為，另一方面又能通過“少數(shù)服從多數(shù)”的機制來壓制農民的機會主義行為，從而保證項目資源輸入的有效性，資源輸入與村民自治能力、基層組織建設也就形成了正向的交互強化效應。

（三）培育農村中間階層，發(fā)揮和強化鄉(xiāng)村內生社會力量的自主性

鄉(xiāng)村治理的改善是一項系統(tǒng)工程，要與鄉(xiāng)村社會的變遷結合起來統(tǒng)籌考慮。許多人認為，在人財物大量流失的情況下，應當吸引和鼓勵各類能人返鄉(xiāng)，所謂新鄉(xiāng)紳下鄉(xiāng)治村。這種觀點顯然忽視了當下的鄉(xiāng)村社會與傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的巨大差別。即使新鄉(xiāng)紳下鄉(xiāng)有個別成功案例，但從總體上和長遠上看，都只會發(fā)生富人治村式的政治壟斷和排斥。頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的短視無助于根本改善鄉(xiāng)村治理的狀況，更與真正的現(xiàn)代民主精神背道而馳。固然有部分農村人去屋空，空心化嚴重，但大多數(shù)村莊現(xiàn)階段仍然保持著良好的內部自我循環(huán)，并內生出有能力有積極性承擔村莊治理責任的中間階層。在農村高度開放、高度分化的情況下。農村中間階層因其主要利益關系在土地上、社會關系在農村里而擁有其他階層難以企及的社會稟賦，這些社會稟賦又使其在農村階層結構中占據(jù)著主導地位。因此，發(fā)揮和強化鄉(xiāng)村內生社會力量的自主性，培育農村的中間階層才是構建鄉(xiāng)村治理主體的根本和長久之策。

（責任編輯 劉龍伏）