以農(nóng)民為主體的基層鄉(xiāng)村治理實證分析

金麗華

摘要：文中采用問卷調查法、實地觀察法、訪談法，選取了湖南省道縣5個村為樣本，深入鄉(xiāng)村，從農(nóng)民的主體地位出發(fā)，發(fā)現(xiàn)道縣鄉(xiāng)村面臨著民民、官民、保護與發(fā)展間的3大矛盾和以文化娛樂等公共服務建設為首的3大建設盲點，并據(jù)此探索出一條以“錢”為核心，以提升農(nóng)民素質，提高農(nóng)民收入水平；增強官民理解，科學管理村級資本；了解農(nóng)民需求，高效利用村內資金為手段的基層鄉(xiāng)村治理之道，以期為基層鄉(xiāng)村治理提供有益借鑒。

關鍵詞：農(nóng)民；鄉(xiāng)村治理；鄉(xiāng)村矛盾；鄉(xiāng)村；實地調研

鄉(xiāng)村是中國現(xiàn)代化的“穩(wěn)定器”與“蓄水池”[1]，“四農(nóng)”（農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)民工）問題日益凸顯，鄉(xiāng)村治理勢在必行，而農(nóng)民的主體地位不容忽視[2]。

一、研究區(qū)概況

2015年7月，北京大學聯(lián)合湖南師范大學在湖南省永州市道縣開展了《城市返鄉(xiāng)回流人口對中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的影響》調研工作。采用抽樣調查法，選取的5個樣本區(qū)分別為：壽雁鎮(zhèn)壽雁村、祥霖鋪鎮(zhèn)石家村、富塘街道富塘村、萬家莊街道下洞村、白芒鋪鄉(xiāng)白芒鋪村5村為樣本區(qū)。

道縣，古稱道州，位于湖南省永州市的南部，屬南嶺地區(qū)，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美。地處湘粵桂三省交匯區(qū)，是湖南通往廣東、廣西、海南及西南地區(qū)的交通要塞。在悠久的歷史文化積淀中，形成了以北宋理學開山鼻祖周敦頤為代表的理學文化，以晚清大書法家何紹基為代表的書畫文化，以玉蟾巖為代表的稻作文化等特色文化，曾與衡州（今衡陽）、郴州、永州并稱湘南四大古城。現(xiàn)轄道州轄7個街道辦事處、11個鎮(zhèn)、4個鄉(xiāng)、2個林場，1個農(nóng)場，585個行政村，面積2447.8平方千米，人口76萬。目前，已被列為糧食生產(chǎn)先進縣、生態(tài)文明先進縣和“中國臍橙之鄉(xiāng)”等（詳見表1）。

二、現(xiàn)狀分析

（一）鄉(xiāng)村矛盾重重

在鄉(xiāng)村這個看似簡單的地方，與農(nóng)民訪談后發(fā)現(xiàn)，以下三組主要矛盾極大地影響著鄉(xiāng)村的和諧與發(fā)展。

1、民民矛盾

民民矛盾將影響著和諧鄉(xiāng)村氛圍的營造。經(jīng)過深度訪談與觀察發(fā)現(xiàn)，目前這一矛盾的根源在于錢和老人贍養(yǎng)問題上。市場經(jīng)濟的刺激使農(nóng)民的價值觀念發(fā)生了巨大變化，對更高生活質量的追求日益強烈，他們偏重努力掙錢來提高物質生活水平[4]。農(nóng)民的經(jīng)濟行為具有很強的趨同性，這是由農(nóng)民的居住方式和文化水平?jīng)Q定的[5]，村民之間不切實際的攀比心理，村民內部消費的不合理，村民之間由于能力不同，收入差異而產(chǎn)生的一系列嫉妒心理，因田間地頭、蠅頭小利的自私心理所致的摩擦的現(xiàn)象時有發(fā)生，厚重的婚嫁禮金分歧是鄉(xiāng)村民民矛盾點之一。同時，鄉(xiāng)村地區(qū)的農(nóng)民的受教育程度有限，孝道意識逐漸淡薄，兄弟姊妹間常因老人贍養(yǎng)問題產(chǎn)生矛盾甚至反目成仇，而“女不養(yǎng)老”等錯誤的觀念讓一些老人孤老無依。被調查者對鄰里關系滿意的比例占99.1%，不滿意的比例僅為0.9%，說明道縣的調研區(qū)農(nóng)民間雖存在一定的矛盾，但并不突出。

2、官民矛盾

官民矛盾是政府及其官員的服務與村民期望之間的差距所產(chǎn)生的矛盾。在訪談中，少量農(nóng)民認為部分官員求穩(wěn)不作為，在管理上缺乏頭腦。某村也反映村內無專干，一些職務空缺，村支書一人操辦全村事務，選舉權名存實亡，農(nóng)民對村內資金的去向一無所知。農(nóng)民打心底渴望政府及其官員廉政愛民，體察民情，積極做事，為他們解決燃眉之急。日積月累的不滿情緒使農(nóng)民對政府和官員的信任度和滿意度也大大降低，致使官與民相分離，將不利于鄉(xiāng)村事務的開展。

3、保護與發(fā)展之間的矛盾

這一矛盾的處理對鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展至關重要。道縣鄉(xiāng)村保護與發(fā)展的矛盾主要表現(xiàn)為歷史文化村鎮(zhèn)、生態(tài)環(huán)境等保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾。道縣擁有不少歷史文化深厚的古村落，由于缺乏資金與規(guī)劃，并未進行開發(fā)，更談不上保護。古村落居住環(huán)境陰暗潮濕，已成了典型的“993861”村。有關官員反映，偷盜與損毀的行為頻頻在古村落里發(fā)生，一些古村申請保護，但遲遲未給予批準。當談到發(fā)展經(jīng)濟還是保護生態(tài)環(huán)境，道縣的鬼仔嶺堅守住了保護生態(tài)的底線，山中有多處天然泉水，礦泉水公司的開發(fā)要求卻被多次拒絕，他們選擇了保護山下農(nóng)民生產(chǎn)生活的生命源泉。但農(nóng)民的消費需求日趨增長時，保護與發(fā)展，該如何選擇，孰輕孰重？保護不能以犧牲農(nóng)民的基本利益與生存權利為代價，要在被保護對象與農(nóng)民需求之間找到一個平衡。

（二）鄉(xiāng)村滿意度有待提高

在道縣的5個樣本村中每村選取外出打工回流者16人，從未外出打工者7人，道縣共參與調查村民為110人，共發(fā)放問卷數(shù)115份，有效問卷數(shù)110份。主要對鄉(xiāng)村的環(huán)境質量、經(jīng)濟收入、住房條件、垃圾處理、污水排放、耕作便利性等19項指標，分很滿意、滿意、一般、不滿意、很不滿意5種等級對本村進行滿意度評價。道縣的樣本區(qū)內，很滿意占對鄉(xiāng)村的整體的5.36%，滿意的比例為62.34%，認為一般的比例為19.38%，覺得不滿意的比例為12.11%，僅有0.81%的比例為很不滿意。農(nóng)民對鄉(xiāng)村整體滿意度為87.08%，不滿度為12.92%，說明農(nóng)民對鄉(xiāng)村的整體建設是認同的，但也還有較大的努力空間。唐承麗等（2014）認為，中國農(nóng)村發(fā)展已逐步轉入生活質量追求階段[6]。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟生活水平的不斷攀升，農(nóng)民更加重視精神文化生活，從圖1中也可以看出被調查的5個村，基本都沒有文化娛樂設施。不滿程度最高的項即為是鄉(xiāng)村缺失的項目和鄉(xiāng)村建設的盲點，也應作為鄉(xiāng)村治理的重點。

三、鄉(xiāng)村治理對策建議

（一）核心問題

經(jīng)實地調研，對現(xiàn)狀分析發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村矛盾的核心問題主要在于錢：民與民：錢多錢少；官與民：“無錢不談”；保護與發(fā)展：錢從何出。鄉(xiāng)村建設不盡人意多是源于缺錢，所以解決好鄉(xiāng)村與錢相關的問題：鄉(xiāng)村從何來錢、如何管錢、怎樣待錢，也就為鄉(xiāng)村治理的關鍵所在。

（二）治理重點

建設和諧鄉(xiāng)村，成就美麗道州。打造山美水美人更美的更深層次的美麗鄉(xiāng)村。俗話說：“家和萬事興”，鄉(xiāng)村作為一個獨特的大家庭，農(nóng)民是主體，更需要和諧美好的人際關系，農(nóng)民內部和諧并團結起來，才能處理好農(nóng)民與外界的關系，齊心協(xié)力使農(nóng)業(yè)、讓鄉(xiāng)村走上一條更為廣闊的道路上。具體可從以下3方面著手鄉(xiāng)村治理：

1、提升農(nóng)民素質，提高農(nóng)民收入水平

鄉(xiāng)村治理應以提升農(nóng)民素質為前提，以提高農(nóng)民收入水平為目標。

農(nóng)民素質的提升不僅有利于緩解民民矛盾，利于官民處理好保護與發(fā)展之間的關系，更有利于增加農(nóng)民收入，是促進農(nóng)民增收的內部因素。鄉(xiāng)村治理過程中的農(nóng)民素質的提升應注重3方面：第一，提升農(nóng)民的思想道德觀念，注重孝道與禮儀、遠親不如近鄰等傳統(tǒng)文化的傳承與弘揚。第二，注重提升農(nóng)民的保護意識，唯有人們保護意識得到提升，才能守住道縣鄉(xiāng)村厚重的文化積淀與優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境。第三，狠抓鄉(xiāng)村子弟的教育，以規(guī)避農(nóng)民貧困代際相傳。囿于農(nóng)民的文化教育水平，應采用電視廣播、文化宣傳墻等傳統(tǒng)形式，運用手機、網(wǎng)絡等信息化手段等實體平臺作為農(nóng)民素質提升的信息與文化交流傳播的有效方式。用村內自籌、社會眾籌、政府支助的方式籌集農(nóng)民素質提升資金，用于村民無業(yè)失業(yè)人員上崗培訓，上學困難的家庭的教育補助等。

農(nóng)民問題的核心是收入問題[7]。在農(nóng)民素質提升的前提下，保障農(nóng)民充分就業(yè)，增加農(nóng)民收入，道縣應把握目前國家對農(nóng)民及農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的指導意見、休閑旅游開發(fā)等國家政策，制定適應本地區(qū)的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和財政補貼措施。1、完善基礎設施、豐富以文化娛樂為主的公共服務、進行環(huán)境整治，以提高農(nóng)民的生活質量；2、以借機開辦農(nóng)產(chǎn)品加工集體企業(yè)、休閑旅游等方式進行農(nóng)業(yè)多功能開發(fā)經(jīng)營，促進資源轉化，增加村莊認同與就業(yè)崗位；3、建立村內就業(yè)信息收集與發(fā)布平臺，提供多元化的就業(yè)渠道和勞動技能培訓，鼓勵鄉(xiāng)村青壯年勞動力走出去。

2、增強官民理解，科學管理村級資本

刷新官員形象，理性地看待基層官員。要明確的是基層工作有三大特點：事務瑣碎、時間不定、職能不清。鄉(xiāng)村領導不僅要抓經(jīng)濟與生產(chǎn)，還要抓文化和道德建設。調查過程中，聽得最多的基層官員說的一句話就是：“上面一根針，基層一根線”，將基層官員的工作性質描述得淋漓盡致。面對的是為了生存而不斷打拼且文化素養(yǎng)不太高的普通百姓。群眾工作大多是處理“田間地頭”、“家長里短”的日常細碎。村民所需處理的事務有時根本不分晝夜，只要群眾有需求，再晚再累村干部也得出面調解。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有些村民不清楚政府職能，更不清楚辦事流程，所以官員常常需要處理職權外的事務。應該客觀的看待基層官員，要看到他們的“不易”與“作為”。擴大第三方的橋梁作用，培養(yǎng)有知識、有影響力的村民和群眾認可的官員等作為第三方，深入群眾，為民發(fā)聲，增強官民理解，努力營造“官為民，民護官”的和諧景象。

在官民理解的基礎上，強化財務監(jiān)督與管理。加強管理信息化，收支入網(wǎng)。實行村級財務卡與縣鎮(zhèn)村三級代表手機信息綁定制度，由村內農(nóng)民代表公布公開。同時，提升村級財政隊伍的服務意識與工作素質，明確基層官員是財政資金的管理人而非所有者，加強工作業(yè)績考核。在監(jiān)督上，可采取縣級定期統(tǒng)察，村財鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理，村內民主監(jiān)督的模式，努力實現(xiàn)村內資本官民共管。

3、了解農(nóng)民需求，高效利用村內資金

基層鄉(xiāng)村治理應選擇以問題為導向的由下而上到從上之下的路徑。從調研的結果來看，目前道縣鄉(xiāng)村治理應將資金主要用于以文化娛樂為主的公共服務建設和以污水排放和垃圾處理為主的基礎設施建設上，增加農(nóng)民收入、搞好環(huán)境衛(wèi)生、落實公共服務。第一步應是了解以農(nóng)民為主體的需求所在，急群眾之所急。建立健全的信訪制度，開通微信、短信等多方平臺，由村民反映上訪，基層政府及官員收集逐級上報，作為縣鎮(zhèn)向下決策的依據(jù)。1、官員下鄉(xiāng)駐村，收集一手信息。一村一個“包打聽”作為官民紐帶，一方面定期向上級組織匯報村民問題，另一方面向下傳達上級信息、政策、制度；2、注重與從事鄉(xiāng)村研究高校和科研機構合作，共享調查研究的資料與成果。

四、結論與討論

只有農(nóng)民素質提升，收入不斷增長，才能有心有力關注村內事務，將村內事務當作自家的事來管，在農(nóng)民富足基礎上建立的民主和村民自我管理也才是可靠的。在這樣的大前提下，增強官民理解，官民共同管理村莊事務，高效管理利用村內資本，將重點放在村內以文化娛樂等公共服務建設、以污水排放和垃圾處理為主的環(huán)境整治以及以干群關系為主的村莊管理上的現(xiàn)實需求上，從而達到基層鄉(xiāng)村治理的目的。以實地調研為基礎的分析方法，具有針對性與可操作性，應當在基層鄉(xiāng)村規(guī)劃治理中得到有效的運用。然而，鄉(xiāng)村治理是綜合復雜的工程，應以更廣泛的視野觀察鄉(xiāng)村生活，才能增加研究的運用價值。（作者單位：湖南師范大學資源與環(huán)境科學學院）

參考文獻：

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[6] 唐承麗，賀艷華，周國華，曾山山，肖路遙.基于生活質量導向的鄉(xiāng)村聚落空間優(yōu)化研究[J].地理學報，2014，10：1459-1472.

[7] 劉振偉.關于促進農(nóng)民增收的幾個問題[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2002，10：7-9.