旅游產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目運(yùn)作探析

張彩霞

摘 要：推廣落地PPP模式投資建設(shè)和運(yùn)營旅游項(xiàng)目，不僅可拓寬旅游企業(yè)融資渠道，活躍鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)及社會(huì)資本對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)的參與和支持，也可更好的豐富群眾休閑生活、助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)旅游PPP項(xiàng)目的運(yùn)作流程與要點(diǎn)加以梳理，不僅是對(duì)新常態(tài)下投融資體制機(jī)制改革和管理模式發(fā)展動(dòng)態(tài)的密切關(guān)注，也是用PPP的思維策劃布局、解決問題、謀求發(fā)展。

關(guān)鍵詞：旅游；PPP項(xiàng)目；項(xiàng)目運(yùn)作

一、背景概述

2015年被稱作PPP元年，這一年中，PPP項(xiàng)目在基礎(chǔ)建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)域方面呈現(xiàn)星火燎原之勢(shì)。綜觀全國范圍內(nèi)的PPP項(xiàng)目，當(dāng)前主要涉及18個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，其中，以市政工程領(lǐng)域PPP項(xiàng)目最多，此外，還涉及片區(qū)開發(fā)、旅游、水利建設(shè)、交通運(yùn)輸、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育、農(nóng)業(yè)、科技等領(lǐng)域。

發(fā)改委發(fā)布的第二批PPP推介項(xiàng)目中，涉及文化、體育、旅游及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目共計(jì)146個(gè)。與第一批52個(gè)文化類項(xiàng)目相比，第二批大文化類項(xiàng)目增長(zhǎng)了近3倍?？梢娐糜蜳PP項(xiàng)目在保持快速的增長(zhǎng)。相對(duì)于旅游這個(gè)綜合性產(chǎn)業(yè)，大部分企業(yè)都是術(shù)業(yè)有專攻，有明確且特定的主營業(yè)務(wù)與收入，由于PPP項(xiàng)目的性質(zhì)決定其的復(fù)雜度、綜合性、專業(yè)度的特質(zhì)，而旅游項(xiàng)目因期本身的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度廣、綜合帶動(dòng)能力強(qiáng)的先天基因，使得難度、復(fù)雜度等更為顯著。因此很多對(duì)旅游PPP項(xiàng)目躍躍欲試的企業(yè)，對(duì)該類PPP項(xiàng)目本身的運(yùn)作存在一定的盲區(qū)，甚至有無從下手的感覺。這些都將影響企業(yè)投融資決策的效率，也可能影響多方合作的關(guān)系、步驟，甚至影響PPP項(xiàng)目推進(jìn)與落地。

本文通過對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作要點(diǎn)進(jìn)行梳理，并在此基礎(chǔ)上梳理歸納了旅游PPP項(xiàng)目的特性與操作要點(diǎn)，以期探索和促進(jìn)對(duì)旅游PPP項(xiàng)目的了解和把握。

二、旅游與PPP模式的契合點(diǎn)

根據(jù)PPP的定義，適用PPP項(xiàng)目的特性可概括為：

在內(nèi)因方面，旅游產(chǎn)業(yè)本身具備經(jīng)濟(jì)功能、社會(huì)功能、文化功能及環(huán)境保護(hù)功能，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需兼顧產(chǎn)業(yè)屬性及事業(yè)屬性的雙重特質(zhì)。這一屬性滿足PPP對(duì)于項(xiàng)目?jī)?nèi)容的定位訴求。因而在具體的產(chǎn)業(yè)及服務(wù)提供層面涉及如旅游景區(qū)開發(fā)、旅游基礎(chǔ)配套建設(shè)、旅游信息資訊、旅游安全與應(yīng)急、旅游志愿者服務(wù)等時(shí)，可以適用PPP模式。具體而言三，旅游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)大致上可分為三類：純公益性的旅游公共服務(wù)產(chǎn)品、經(jīng)營性的旅游公共服務(wù)產(chǎn)品、間于公益性與經(jīng)營性之間的旅游公共服務(wù)產(chǎn)品，其中，不乏有與PPP所倡導(dǎo)模式與特質(zhì)吻合的項(xiàng)目。具體旅游PPP項(xiàng)目選擇可在因地制宜的進(jìn)行選取。

在外因方面，歷經(jīng)三十余年的發(fā)展，旅游產(chǎn)業(yè)在需求側(cè)已經(jīng)步入市場(chǎng)化程度較高的層面，而供給側(cè)方面受多種因素的制約，投資來源及操作模式較為傳統(tǒng)、單一，隨著大眾旅游出行市場(chǎng)的日漸蓬勃，需方市場(chǎng)對(duì)供方市場(chǎng)變革的呼聲與期望在進(jìn)一步的增長(zhǎng)。而借助PPP的進(jìn)一步落地推廣，也必定可以促進(jìn)旅游景區(qū)開發(fā)投資熱潮迭起、旅游產(chǎn)品不斷豐富、旅游市場(chǎng)機(jī)制更加完善，有效促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

三、旅游PPP項(xiàng)目流程與階段

根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》的規(guī)定，旅游類PPP項(xiàng)目由旅游行業(yè)主管部門或社會(huì)資本發(fā)起，并以旅游行業(yè)主管部門發(fā)起為主；由各地旅游部門按照相應(yīng)程序，統(tǒng)一在省級(jí)旅游發(fā)展資金管理信息平臺(tái)上申報(bào)，并由省級(jí)財(cái)政和旅游行政主管部門對(duì)項(xiàng)目的準(zhǔn)備材料進(jìn)行評(píng)估或評(píng)審，再由同級(jí)政府審批。

根據(jù)省市不同，上述旅游行業(yè)主管部門可以是旅游局、旅游委、旅發(fā)委等機(jī)構(gòu)。而根據(jù)PPP項(xiàng)目性質(zhì)及成熟度遞增的次序，項(xiàng)目入庫的演進(jìn)過程如下：

項(xiàng)目庫的演進(jìn)也是PPP項(xiàng)目逐步向前推進(jìn)的過程，按照現(xiàn)行規(guī)范的意見，PPP項(xiàng)目可劃分為如下五個(gè)階段，各階段對(duì)應(yīng)的重點(diǎn)工作梳理如下。

（一）項(xiàng)目識(shí)別階段

項(xiàng)目識(shí)別階段中，物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證是PPP項(xiàng)目能否繼續(xù)推進(jìn)的前置條件。其中，物有所值評(píng)價(jià)是在項(xiàng)目全生命周期的尺度上比較采用PPP模式和傳統(tǒng)模式的優(yōu)劣，重點(diǎn)關(guān)注是否可以只能加供給、提高效率、提升質(zhì)量。

（二）項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的設(shè)立，對(duì)項(xiàng)目公司而言，在項(xiàng)目開始實(shí)施前賦予其一定的時(shí)間以完成項(xiàng)目的融資及其他前期準(zhǔn)備工作，并不會(huì)影響項(xiàng)目期限的計(jì)算及項(xiàng)目收益的獲取。而對(duì)政府方而言，項(xiàng)目公司只有滿足融資交割、審批手續(xù)等前提條件才可以正式實(shí)施項(xiàng)目，有利于降低項(xiàng)目的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。

（三）項(xiàng)目采購階段

項(xiàng)目采購可以采取公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、單一來源采購等常規(guī)方式，也可以采取競(jìng)爭(zhēng)性磋商與競(jìng)爭(zhēng)性談判的方式。不同采購方式有不同適用性、優(yōu)點(diǎn)及弊端。

（四）項(xiàng)目執(zhí)行階段

項(xiàng)目在PPP項(xiàng)目合同及特許經(jīng)營協(xié)議簽訂之后，此時(shí)，政府和社會(huì)資本已經(jīng)轉(zhuǎn)化為合同雙方：政府方及社會(huì)資本方。

（五）項(xiàng)目移交階段

項(xiàng)目移交的基本原則是，項(xiàng)目公司必須確保項(xiàng)目符合政府回收項(xiàng)目的基本要求。項(xiàng)目合作期限屆滿（即期滿終止移交）或項(xiàng)目合同提前終止（即提前終止移交）后，政府需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行重新采購或自行運(yùn)營的，項(xiàng)目公司必須盡可能減少移交對(duì)公共產(chǎn)品或服務(wù)供給的影響，確保項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營。

四、旅游PPP項(xiàng)目運(yùn)作要點(diǎn)

不管是融資模式、特許經(jīng)營公司籌建模式，還是收益與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式，每一個(gè)特定項(xiàng)目都需要根據(jù)項(xiàng)目所處的地域、經(jīng)濟(jì)條件、開發(fā)基礎(chǔ)等進(jìn)行獨(dú)特性的設(shè)計(jì)，而旅游PPP項(xiàng)目共性運(yùn)作中的也存在一定的共性可以為大多數(shù)的項(xiàng)目所借鑒。

（一）適用項(xiàng)目

PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。旅游PPP項(xiàng)目的選擇應(yīng)順應(yīng)旅游市場(chǎng)的發(fā)展、解決當(dāng)前游客的訴求，并統(tǒng)籌考慮和維護(hù)本地民眾的切實(shí)利益。并在此基礎(chǔ)上，形成融資、統(tǒng)籌、管理、運(yùn)營為一體的綜合型投融資參與模式。

傳統(tǒng)旅游項(xiàng)目多圍繞景區(qū)景點(diǎn)開展，隨著旅游市場(chǎng)的快速發(fā)展、旅游業(yè)態(tài)的豐富，擴(kuò)展到酒店、餐飲、交通等，而隨著大眾出行與休閑度假文化的興起，旅游開始向文化、體育、健康、養(yǎng)老等領(lǐng)域滲透與融合，旅游項(xiàng)目也同傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施類向公共服務(wù)等多個(gè)方向延展。諸如旅游基礎(chǔ)設(shè)施（如道路）、旅游公共服務(wù)設(shè)施（如旅游集散中心、旅游應(yīng)急與安全、旅游廁所、智慧旅游體系與應(yīng)用）、以自然生態(tài)及人文歷史等為依托的旅游景區(qū)，以及更為廣義的旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目（如濕地公園、大型體育場(chǎng)館、文化旅游小鎮(zhèn)、城市旅游休閑綜合體、鄉(xiāng)村旅游等）都可以在兼顧公共服務(wù)與利益及（準(zhǔn)）經(jīng)營性的定位下，按照PPP的模式的要求進(jìn)行設(shè)計(jì)策劃。

（二）項(xiàng)目融資

PPP項(xiàng)目由于投資金額規(guī)模大，投資期限長(zhǎng)，通常會(huì)借用一些金融工具，保證項(xiàng)目的順利實(shí)施。一個(gè)具體的PPP項(xiàng)目，除了最基礎(chǔ)的政府和狹義的社會(huì)資本兩個(gè)必要的參與，還有一個(gè)需要借助的主體——金融機(jī)構(gòu)。PPP項(xiàng)目資金需求量大、周期長(zhǎng)，金融機(jī)構(gòu)的合作與參與是至關(guān)重要的?？煽紤]合作的金融機(jī)構(gòu)及融資方式如下：

不同行業(yè)交易結(jié)構(gòu)有其自身的獨(dú)特性，應(yīng)充分考慮旅游行業(yè)的消費(fèi)市場(chǎng)和需求特性。對(duì)于旅游PPP項(xiàng)目來說，其如本身非經(jīng)營性和公益性特點(diǎn)強(qiáng)，本身沒有收費(fèi)機(jī)制或者本身收益太微薄，對(duì)于社會(huì)資本吸引力有限，除了BT、BOT等廣義PPP下的融資模式，還可以采用使用者付費(fèi)和政府可行性缺口補(bǔ)助相結(jié)合的方式實(shí)現(xiàn)業(yè)主的投資回報(bào)。有條件的地區(qū)，也可捆綁優(yōu)勢(shì)旅游資源的開發(fā)權(quán)、提供可以產(chǎn)生預(yù)期收益的配套服務(wù)（如餐飲、物業(yè)、綠化）、附帶生產(chǎn)出更具經(jīng)營性的副產(chǎn)品（如廣告、建筑作品知識(shí)產(chǎn)權(quán)的授權(quán)使用）等，探索更多通過使用者付費(fèi)的方式回籠資金的模式。

（三）干系人識(shí)別

旅游PPP項(xiàng)目涉及到的主要干系人及在旅游PPP項(xiàng)目中的職能可大致歸納如下：

1、旅游部門：作為行業(yè)主管部門，具備旅游PPP項(xiàng)目的發(fā)起職能，負(fù)責(zé)旅游PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，項(xiàng)目規(guī)劃與論證、項(xiàng)目采購與管理、項(xiàng)目監(jiān)督與評(píng)價(jià)等行政管理職能。

2、財(cái)政部門：征集潛在PPP項(xiàng)目，評(píng)估、篩選備選項(xiàng)目，進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，制定項(xiàng)目年度和中期開發(fā)計(jì)劃，建立PPP項(xiàng)目政府支付臺(tái)帳及必要的政府支付，進(jìn)行示范項(xiàng)目的篩選與申報(bào)，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，其他必要的信息公開公示等。

3、發(fā)改部門：負(fù)責(zé)向旅游行業(yè)主管部門健全重點(diǎn)領(lǐng)域重大項(xiàng)目清單；PPP領(lǐng)域分為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)兩大類，前者由國家發(fā)展改革委牽頭負(fù)責(zé)，后者由財(cái)政部牽頭負(fù)責(zé)。

4、其他職能部門與組織：圍繞旅游涉及的吃住行游娛購六要素，旅游是多細(xì)分產(chǎn)業(yè)、多職能部門綜合支撐的產(chǎn)業(yè)，其建設(shè)及運(yùn)營過程中可能與交通運(yùn)管、林業(yè)、環(huán)保、國土等部門存在業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)。

5、游客與公眾：旅游項(xiàng)目的開發(fā)、運(yùn)營，涉及到土地產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等，往往與項(xiàng)目地的居民生活息息相關(guān)。在項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營過程中，除了可能會(huì)因各種因素導(dǎo)致價(jià)格變動(dòng)，遭受以游客為代表的公眾的質(zhì)疑與反對(duì)，還可能基于這種與地方公眾較為緊密的切身利益關(guān)系，受到居民為代表的地方公眾的約束與監(jiān)督。因此，對(duì)本地居民、游客的訴求關(guān)注與合理引導(dǎo)是旅游PPP項(xiàng)目管理中干系人管理方面很重要的課題。

（四）風(fēng)險(xiǎn)管理

不同模式的PPP項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)側(cè)重不同。一般情況下，政府與項(xiàng)目公司的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)如下：

（五）項(xiàng)目運(yùn)營

由于PPP項(xiàng)目的公共性特征，有些類別的項(xiàng)目?jī)H靠特許期內(nèi)項(xiàng)目的經(jīng)營收入難以保障投資者的獲利性要求，為提高投資報(bào)酬率普遍實(shí)施多元化經(jīng)營戰(zhàn)略。盡管不同行業(yè)的PPP項(xiàng)目在交易結(jié)構(gòu)和盈利模式上存在著一些不同特點(diǎn)，但采取合理的政府擔(dān)?；蚱渌找嫜a(bǔ)償方式以轉(zhuǎn)嫁社會(huì)資本方承擔(dān)的部分項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)是保障各類PPP項(xiàng)目能夠有效運(yùn)營的重要措施。

具體到旅游產(chǎn)業(yè)的運(yùn)營需要持續(xù)關(guān)注三個(gè)方面：產(chǎn)品創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新。這三個(gè)方面的組合在很大程度上決定著其在旅游市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力。其中以產(chǎn)品創(chuàng)新為休閑旅游的初始吸引物和原動(dòng)力；以服務(wù)創(chuàng)新為將旅游服務(wù)遍歷游前、游中及游后，并以游客滿意度的提升贏得市場(chǎng)知名度和美譽(yù)度；以管理創(chuàng)新為綜合口碑和收益保障提供支撐。

此外，通過專業(yè)合作，借助云計(jì)算、大數(shù)據(jù)，通過對(duì)旅游項(xiàng)目運(yùn)營情況的監(jiān)測(cè)、跟蹤與分析，實(shí)現(xiàn)口碑輿情、游客畫像、需求預(yù)測(cè)等，將旅游項(xiàng)目智慧化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效的運(yùn)營引導(dǎo)、科學(xué)的管理決策，將項(xiàng)目?jī)r(jià)值最優(yōu)化、效益最大化。（作者單位：中國人民大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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