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    《物權(quán)法》框架下的PPP項目資產(chǎn)權(quán)屬問題探析

    2016-12-20 14:12:13孫廣闊
    中國經(jīng)貿(mào) 2016年20期
    關(guān)鍵詞:PPP項目物權(quán)法

    孫廣闊

    【摘 要】隨著財政部和發(fā)改委對PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的大力推廣,各地PPP項目如雨后春筍版出現(xiàn),但我國大多數(shù)PPP項目都處于起步階段,好多項目僅僅處于論證和初期建設(shè)階段,沒有涉及項目資產(chǎn)的移交問題。PPP項目的生命周期較長,但未來肯定會遇到項目資產(chǎn)權(quán)屬的難題,本文從物權(quán)法的角度出發(fā),為解決這一問題,提供新的角度。

    【關(guān)鍵詞】PPP項目;資產(chǎn)權(quán)屬;物權(quán)法;房隨地走

    政府和社會資本合作(PPP)模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力、提高供給效率,通過特許經(jīng)營、購買服務、股權(quán)合作等方式,與社會資本建立的利益共享、風險共擔及長期合作關(guān)系。

    為貫徹落實黨的十八屆三中全會關(guān)于“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”精神,拓寬城市建設(shè)融資渠道,促進政府職能加快轉(zhuǎn)變,完善財政投入及管理方式,近期國務院、財政部、發(fā)改委及相關(guān)行業(yè)主管部門密集發(fā)布了一系列關(guān)于政府和社會資本合作(PPP)的政策文件,要求各地的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目,應優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。2015年1月1日起施行的新修訂《預算法》要求財政部門實行全口徑預算管理并建立跨年度預算平衡機制;財政部2015年4月印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》以及即將正式發(fā)布的《政府和社會資本合作項目物有所值評價指引(試行)》等一系列文件,也是國家強力推進PPP模式的相關(guān)配套政策和保障措施。

    PPP項目資產(chǎn)權(quán)屬一直是PPP項目實踐操作中爭議較大的問題,2007年《物權(quán)法》的出臺,為我國PPP項目資產(chǎn)權(quán)屬問題的解決提供了一定法律依據(jù)。

    (1)《物權(quán)法》第一百四十二條規(guī)定:“建設(shè)用地使用權(quán)人建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)人,但有相反證據(jù)證明的除外?!?/p>

    (2)《物權(quán)法》第三十條規(guī)定:“因合法建造、拆除房屋等事實行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的,自事實行為成就時發(fā)生效力。”

    基于上述兩條法律規(guī)定,PPP項目中建設(shè)用地使用權(quán)人是基于建造這一事實行為,以原始取得的方式取得了PPP項目的資產(chǎn)所有權(quán),根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定,不需要到登記機關(guān)進行不動產(chǎn)權(quán)屬登記。只有在處分不動產(chǎn)時,才需要依法辦理登記,此時的項目資產(chǎn)登記沒有設(shè)立新物權(quán)的法律效力,而是一種物權(quán)變動的“對外宣告”。因此,筆者認為,在現(xiàn)行《物權(quán)法》框架下,在一般情況下,若無相反證據(jù)證明(如其他法律法規(guī)或項目合同規(guī)定了資產(chǎn)權(quán)屬等其他情況),PPP項目公司在取得建設(shè)用地使用權(quán)后建造的PPP項目資產(chǎn)歸項目公司所有,但這里還有兩點需要進一步分析和探討。

    一是特殊資產(chǎn)權(quán)屬的確定。我國《物權(quán)法》第52條第2款規(guī)定:“鐵路、公路、電力設(shè)施、電信設(shè)施和油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施,依照法律規(guī)定為國家所有的,屬于國家所有?!钡@只是一個概括性的規(guī)定,沒有對上述特殊資產(chǎn)的權(quán)屬問題作出具體的規(guī)定,需要進一步依據(jù)我國的其他法律法規(guī)來明確資產(chǎn)的權(quán)屬問題。譬如在鐵路方面,國務院在2014年11月發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發(fā)〔2013〕33號),提出向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的經(jīng)營權(quán)、所有權(quán),隨后,國家發(fā)改委在2015年7月發(fā)布《關(guān)于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設(shè)鐵路的實施意見》(發(fā)改基礎(chǔ)[2015]1610號),該實施意見意味著我國鐵路經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)開始向社會資本的全面放開;公路方面,雖然國家出臺了《公路法》,但并沒有明確規(guī)定資產(chǎn)權(quán)屬問題,國務院和發(fā)改委也沒有明確的法律法規(guī)規(guī)定公路的資產(chǎn)權(quán)屬問題,這為以后社會資本參與公路建設(shè)獲得公路的經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)留下了可操作的余地;電力設(shè)施、電信設(shè)施和油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)權(quán)屬在法律上也缺乏明文規(guī)定。在PPP項目的實踐中,一般采取約定或者依基礎(chǔ)設(shè)施的公益性而直接確定其資產(chǎn)權(quán)屬的方式。對此筆者認為,隨著我國政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域大力推行PPP模式,引進社會資本來舉辦公益事業(yè)、建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施將更加普遍,未來應當在遵循《物權(quán)法》框架的基礎(chǔ)上,進一步簡政放權(quán)、充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,放開其他公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán),并切實保護項目公司的相應權(quán)利,從而鼓勵社會資本積極參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。與此同時,政府還應確保這些私人公物服務于社會公眾,保障社會公共利益。

    二是“房隨地走、地隨房走”原則。《物權(quán)法》第一百四十六條規(guī)定:“建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的,附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并處分”;第一百四十七條規(guī)定“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的,該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分”;第一百八十二條規(guī)定“以建筑物抵押的,該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的,該土地上的建筑物一并抵押”。上述三條規(guī)定與《擔保法》第三十六條一起構(gòu)成了“房隨地走、地隨房走”原則。但如上所述該原則只能適用于繼受取得的范疇,即存量PPP項目的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓,并不能直接適用于新建PPP項目。在存量轉(zhuǎn)讓PPP項目中,如轉(zhuǎn)讓項目的建設(shè)用地使用權(quán),則項目資產(chǎn)隨著建設(shè)用地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓;如轉(zhuǎn)讓項目資產(chǎn),則項目資產(chǎn)占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)也隨項目資產(chǎn)一并轉(zhuǎn)讓。

    關(guān)于PPP項目資產(chǎn)權(quán)屬問題,其實在現(xiàn)實操作中十分復雜,涉及政府和社會資本雙方的利益分配,僅現(xiàn)有的《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定,不足以解決實踐中的所有問題。目前我國正在加大PPP模式的相關(guān)立法,《政府和社會資本合作法(征求意見稿)》已經(jīng)公布,相信在未來,有關(guān)PPP項目資產(chǎn)權(quán)屬方面的立法將會更加完善。

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