發(fā)達國家鄉(xiāng)村治理的不同模式

黨國英+羅萬純

【摘要】美國人口布局的郊區(qū)化、日本農村人口過疏化以及歐洲以小城市發(fā)展聯(lián)結城市與鄉(xiāng)村，是城市化大趨勢下顯示出差異的三種不同模式。發(fā)達國家在農村人口迅速減少背景下的社會治理辦法，對我們有一定啟示意義。

【關鍵詞】發(fā)達國家 人口減少 鄉(xiāng)村治理

【中圖分類號】F33/37 【文獻標識碼】A

農村人口減少是城市化的主要特征。1992年至今，我國城市化率平均每年遞增約一個百分點。如果按照接近國際上關于城鄉(xiāng)的定義衡量人口流動趨勢，我國的城市化速度還會更高。在這個背景下，鄉(xiāng)村社會治理的確遇到一些新問題。按可比口徑分析，雖然我國的城市化率提高速度要高于發(fā)達國家城市化快速推進時期的同一指數，但大體趨勢并無不同。發(fā)達國家在農村人口迅速減少的背景下的社會治理辦法，對我們有一定啟示意義。

主要發(fā)達國家鄉(xiāng)村人口減少概況

根據世界銀行數據，2014年農村人口占總人口的比重，美國為18.553%，日本為6.979%，德國為24.906%，英國為17.655%，法國為20.711%。

1700年，美國城鎮(zhèn)化水平只有7%，到1890年增加為35.1%。從 19 世紀末至 20 世紀 70 年代，美國進入城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展階段，1920年城鎮(zhèn)化水平超過50%，到1970年達到73.5%。20世紀70年代以后，美國已進入高度城市化社會。二戰(zhàn)后，美國郊區(qū)化進入大規(guī)模的擴展階段，50年代以住宅的郊區(qū)化為主，60、70年代產業(yè)、辦公也開始向郊區(qū)轉移。1970 年美國郊區(qū)人口超過了中心城市的人口，也超過了非都市區(qū)的人口。美國郊區(qū)化是客觀需求、市場經濟以及政府政策共同推動的結果。①

日本的城鎮(zhèn)化進程只用了幾十年時間就達到了西方發(fā)達國家的城市化水平。19世紀90年代以后，日本城鎮(zhèn)化進入了穩(wěn)定發(fā)展的時期，城鎮(zhèn)化水平從1920年的18%增加到1946年的53%。二戰(zhàn)后隨著經濟的空前高速增長，城鎮(zhèn)化水平從1945年的27.8%上升到1970年的72%。1991年，被稱為過疏化地區(qū)的人口數量占全國總人口的比率為6.5%。②

英國的城鎮(zhèn)化進程發(fā)端于18世紀中葉，與其工業(yè)化進程同步發(fā)展。18世紀早期，英國的城市人口約占總人口的20～25%，到1801年就已經增加到33%。1851年，英國城鎮(zhèn)人口達到總人口的54%。19世紀晚期，英國70%的人口都已經居住在城市中，成為世界上第一個實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的國家。1800年，法國的城市人口為10%，到1880年增加到35%。直到1931年，法國才實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。從1871年到1910年，德國用不到40年的時間就實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。③

發(fā)達國家人口布局的三種模式及其問題

一般認為，美國的人口布局的郊區(qū)化、日本農村人口過疏化以及歐洲以小城市發(fā)展聯(lián)結城市與鄉(xiāng)村，是城市化大趨勢下顯示出差異的三種不同模式。相關學者對這三種模式有不同評論，其中不乏對立意見。

有論者認為，美國的郊區(qū)化在縮小城市與郊區(qū)、鄉(xiāng)村之間的差距同時，也引發(fā)了一系列問題，如土地資源浪費嚴重、經濟成本居高不下、生態(tài)環(huán)境破壞愈演愈烈、資源能源消耗量大、貧富差距加劇等。20世紀 90 年代以來，美國提出了“精明增長”的理念。其主要內容包括強調土地利用的緊湊模式，鼓勵以公共交通和步行交通為主的開發(fā)模式，混合功能利用土地，保護開放空間和創(chuàng)造舒適的環(huán)境，鼓勵公共參與，通過限制、保護和協(xié)調，實現(xiàn)經濟、環(huán)境和社會的公平。州政府更為強調城市規(guī)劃的作用，分區(qū)規(guī)劃被廣泛采用。有的地方政府劃定“城市拓展界限”，采取行政和經濟手段，抑制郊區(qū)化的發(fā)展速度。在操作層面則采用通過公共投資來引導土地開發(fā)和直接對土地使用開發(fā)進行控制兩種方式。

日本的過疏化引發(fā)了一些社會問題。一是過疏化不僅導致了地區(qū)的人口減少，同時也加快了人口結構的改變，加速了這些地區(qū)的高齡化進程。二是由于過疏化加速高齡化，使得許多過疏地區(qū)的社會保障成為嚴重的社會問題之一。三是在過疏地區(qū)，醫(yī)療、教育、行政服務等與居民日常生活息息相關的社會公共服務設施的功能開始走向衰落，為居民所能提供的服務水平也不斷降低，直接導致地區(qū)生活質量下降。四是由于過疏地區(qū)的人口流出主要以中學畢業(yè)生和其他適齡勞動力為主，因此導致當地的勞動力人口大為減少，地方經濟的發(fā)展受到制約。除此之外，過疏化還引發(fā)了少子化、防災等許多社會問題。

歐洲主要國家的城鎮(zhèn)化發(fā)育保留了一大批小型城市（在歐洲人眼里也是大城市）。一些村鎮(zhèn)被改造成具有現(xiàn)代生活居住條件和人文環(huán)境的城市，即使是幾百人的居民點也能保障美麗、舒適，適宜于居住、生活，并滿足就業(yè)要求。歐洲的專業(yè)農戶則大多分散居住，據守自己的農場。

關于發(fā)達經濟體的鄉(xiāng)村治理經驗的若干討論意見

第一，發(fā)達經濟體的鄉(xiāng)村治理有沒有特殊意義？從閱讀研究文獻以及與國際人士交流看，我們認為，發(fā)達經濟體除過日本之外，很難談得上存在一種專門針對鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)性政策。如果把鄉(xiāng)村治理政策看做政府的鄉(xiāng)村公共品的供給政策，可以看出，基礎性的公共品供給政策具有城鄉(xiāng)一體的性質，并不存在具有明顯二元結構特征的城鄉(xiāng)社會治理政策。涉及鄉(xiāng)村治理的政策大都與環(huán)境政策、土地利用政策、農業(yè)政策等結合在一起。當然，這不是說發(fā)達經濟體的農村社會沒有特殊性，只是我們認為這種特殊性更多地與歷史傳統(tǒng)有關，解讀這種歷史傳統(tǒng)對于認識當代發(fā)達經濟體的農村社會更有意義。

第二，政府干預人口流動是不是好的公共政策？一般來說，歐美國家很少干預人口自發(fā)流動，甚至也沒有針對因為一些特殊原因導致的農村成片貧困現(xiàn)象而采用移民政策。例如，美國某些地區(qū)的農村居民因宗教習俗原因不愿意采用現(xiàn)代生產技術從事農業(yè)生產，卷入社會分工的程度比較低，生活多處于相對貧困狀態(tài)，但未見美國政府采用諸如“整體推進”或移民等“扶貧”方式使其提高生活水平。

日本政府對農村過疏化采取了一系列措施，但很難說獲得成功。1977年日本制定的《第三次國土綜合開發(fā)規(guī)劃》，針對過疏化嚴重的山區(qū)農村，鼓勵充分利用農地、森林、河道、海岸、特色文化、古建筑等自然與人文環(huán)境，創(chuàng)造有地方特色的山村景觀，加強地區(qū)資源的開發(fā)，振興地方經濟。2000年，日本頒布《過疏地域自立促進特別措置法》，強調提高過疏地區(qū)的自立能力，促進其可持續(xù)發(fā)展。但據我們與日本專家的交流，日本政府的措施并沒用明顯效果。日本著名規(guī)劃師曾對本文筆者之一表示，日本政府促進鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的支持弊大于利，有失敗教訓。日本的鄉(xiāng)村旅游需求不足以支持日本的鄉(xiāng)村旅游設施的正常運行，大量旅游資源過剩，實際上降低了日本農人的收入，也影響了日本農業(yè)的現(xiàn)代化進程。

第三，什么是有效的鄉(xiāng)村自治政策？在當代法治國家，較普遍地實行地方自治原則，農村社區(qū)也是如此。從筆者的初步觀察看，歐美國家至少部分鄉(xiāng)村地區(qū)的小型居民點處于某種“不完全政府”的“治理”之下。這些居民通過不同管道來滿足自己對公共品的需求，并非處于一個架構標準的政府的管轄之下。典型情形如美國，教堂、學校、合作社等機構都可能為農區(qū)居民提供公共服務，縣政府則可能為他們提供基礎設施服務。他們在“選區(qū)”參加政治活動，而毗鄰的城市政府則可能承擔與選舉有關的服務事項。一定片區(qū)的農場主構成一個熟人社會，熟人彼此之間也可能提供某種公共服務。在這種熟人社會結構中，可以存在某種秩序，也是某種服務，但卻沒有正式的公共權威，大家不需要為這個系統(tǒng)納稅。這種情形使得歐美農場主一般具有保守主義的政治傾向，使其成為相關黨派的政治基礎。這種政治傾向會加強農場主保護農場環(huán)境、反對政府干預的鮮明態(tài)度，這可以解釋為什么在美國這樣高度發(fā)達的國家，還會存在具有顯著的傳統(tǒng)色彩的鄉(xiāng)村社會。

第四，農村公共政策需要什么樣的特殊性？歐美發(fā)達經濟體在農村所實施的公共政策，在基本公民權利方面并無差異，例如選舉政策、社會保障政策、公立基礎教育政策，大體沒有城鄉(xiāng)差異。但因為農村人口布局、農業(yè)生產等方面的特殊性，使得政府公共政策也會在某些方面有特殊性。一是農業(yè)支持政策。這方面的政策十分繁雜，但總體上是推動農業(yè)現(xiàn)代化、增加農民收入、支持農產品出口。二是農村基礎設施建設政策。我們注意到，歐美發(fā)達國家并不過分強調道路、輸電等基礎設施的“普惠性”要求。例如，農村道路因為主要供農用機械使用，農村道路大多只有簡單鋪裝。三是環(huán)境政策。發(fā)達經濟體對農村環(huán)境有較高要求，鼓勵低排放農業(yè)技術的發(fā)展，努力維護自然生態(tài)系統(tǒng)。例如，歐洲的鄉(xiāng)村生態(tài)綠網計劃以保留既有森林、濕地、池沼、草原等生物棲息空間為第一要務，支持成片集約利用的農地環(huán)境，避免生物棲息空間孤立、分散、消減，以消除野生生物移動的障礙。同時，因為農村居民較少，生活排放可以自然降解，政府對農戶的生活排放不會像城市那么嚴格。四是居民點布局政策。隨著城市化的逐步推進，農業(yè)專業(yè)化水平不斷提高，鄉(xiāng)村地區(qū)專業(yè)農戶的耕作面積越來越大，農戶居住也越來越分散。專業(yè)農戶的分散居住方便耕作，而脫離農業(yè)的居民集中到城市居住也可享受到城市的種種好處，但這種分類居住不能在短期內自然形成。農業(yè)迅速現(xiàn)代化的國家，專業(yè)農戶可能與其他非農業(yè)居民毗鄰而居。因為專業(yè)農戶的生產設備對土地使用有某種特殊性，例如，專業(yè)農戶的車輛與農機對道路的要求不同于城市的要求。專業(yè)農戶的日常生產活動會給其他居民帶來負的外部性。政府按城市標準去建設基礎設施，也會降低投入的效益。于是，有的國家，如丹麥，有專門法規(guī)要求農場主的常住地必須是自己的農場。類似法規(guī)強化了鄉(xiāng)村地區(qū)居民分散居住的趨勢。

對于我國來說，未來鄉(xiāng)村治理首先要合理界定城市與鄉(xiāng)村，這是實現(xiàn)鄉(xiāng)村良治的一個基礎性工作。在統(tǒng)計制度上，我國把建制鎮(zhèn)以上的大的居民點都看做城市，而農村被稱為鎮(zhèn)的居民點幾乎都是建制鎮(zhèn)，但實際上一些地區(qū)的建制鎮(zhèn)的人口規(guī)模要小于一些被稱為行政村的居民點。城鄉(xiāng)界定的混亂，直接引起政策指向的模糊，由此產生的種種問題這里不再贅述。其次，窮農民很難支撐現(xiàn)代美麗鄉(xiāng)村的運轉。農民富裕必須仰賴農業(yè)現(xiàn)代化，使農民向專業(yè)農戶轉型。在我國城市化率達到約75%時，有望實現(xiàn)農民收入與市民收入的大體相等。最后，在農業(yè)現(xiàn)代化條件下，農戶的社區(qū)性特征不再顯著，大量村莊會消失，農戶將分散居住，農村治理最終會是一個趨于消失的概念。所以，未來的趨勢是建立城鄉(xiāng)一體、兼顧差異的鄉(xiāng)村治理體制，基本的發(fā)展戰(zhàn)略考量是逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會治理的統(tǒng)一。

（作者分別為中國社科院農村發(fā)展研究所研究員、博導；中國社科院農村發(fā)展研究所副研究員）

【注釋】

①李楓：《國外城鎮(zhèn)化模式及其得失（三）———以美國為代表的自由放任式城鎮(zhèn)化》，《城鄉(xiāng)建設》，2005年第8期。

②祖田修著，張玉林等譯：《農學原論》，北京：中國人民大學出版社，2003年，第 205-206頁。

③田德文：《歐洲城鎮(zhèn)化歷史經驗的啟示》，《當代世界》，2013年第6期。

責編/張夏夢 美編/于珊