新世紀(jì)俄羅斯環(huán)境治理模式及其對(duì)中國(guó)的啟示

劉勃然

摘要：新世紀(jì)以來(lái)，俄羅斯政府在環(huán)境安全領(lǐng)域面臨著水體污染、大氣污染和土壤污染等問(wèn)題的不斷困擾，普京和梅德韋杰夫政府在環(huán)境治理過(guò)程中彰顯出的威懾、監(jiān)督、激勵(lì)、合作等四種模式為世界矚目。鑒于中俄兩國(guó)在環(huán)境安全領(lǐng)域面臨問(wèn)題的相似性，新世紀(jì)俄羅斯政府環(huán)境治理模式中蘊(yùn)含的合理性與缺陷性值得我們認(rèn)真思考。

關(guān)鍵詞：俄羅斯；生態(tài)環(huán)境；中國(guó)

中圖分類號(hào)：X7

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-0961（2015）03-0063-04

俄羅斯的環(huán)境安全問(wèn)題由來(lái)已久。冷戰(zhàn)時(shí)期蘇聯(lián)畸形的大工業(yè)生產(chǎn)模式與核軍備競(jìng)賽，葉利欽時(shí)期對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的功利性追逐，給新世紀(jì)的俄羅斯政府留下了大量環(huán)境安全負(fù)擔(dān)。為改善俄羅斯的環(huán)境質(zhì)量，普京和梅德韋杰夫政府采取了一系列舉措，其環(huán)境治理模式值得我們深入研究。

一、新世紀(jì)俄羅斯環(huán)境安全問(wèn)題

21世紀(jì)初，俄羅斯政府在環(huán)境安全領(lǐng)域面臨諸多問(wèn)題與挑戰(zhàn)，前政府遺留的環(huán)境“債務(wù)”、大工業(yè)生產(chǎn)所帶來(lái)的環(huán)境“頑疾”等因素令負(fù)載著國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)重荷的普京和梅德韋杰夫政府頭疼不已。從構(gòu)成要素上看，新世紀(jì)俄羅斯環(huán)境安全問(wèn)題主要表現(xiàn)為水體污染、大氣污染和土壤污染等三個(gè)方面。

（一）水體污染

作為工業(yè)大國(guó)與核軍事大國(guó)，俄羅斯的水體污染問(wèn)題一直不容樂(lè)觀。工廠污水、礦場(chǎng)酸性溶液、原油基礎(chǔ)設(shè)施與油船漏油、核設(shè)施與核潛艇廢料及農(nóng)田殺蟲(chóng)劑與化肥等污染物質(zhì)令俄羅斯大部分河流、湖泊、港灣及海域的水質(zhì)趨于惡化，成為危害民眾健康和破壞生態(tài)環(huán)境的重要來(lái)源。2002年，魯?shù)录{亞河（中國(guó)原稱“野豬河”）周邊采礦廠的廢水在未經(jīng)處理的情況下直接排入該河，造成該河銅濃度超過(guò)最大容許量8倍，鋅濃度超過(guò)最大容許量45倍。2007年11月，5艘俄籍船只因暴風(fēng)天氣在高加索港附近海域失事，1000多噸重油泄漏，釀成附近魚(yú)類、鳥(niǎo)類及海洋哺乳動(dòng)物的生存危機(jī)，此類事件不勝枚舉。不僅如此，俄羅斯政府還飽受核廢料問(wèn)題的困擾。俄羅斯每年產(chǎn)生大量核廢料，尤其是冷戰(zhàn)時(shí)期蘇聯(lián)使用的核潛艇大多面臨老化和退役，廢棄潛艇的核燃料及反應(yīng)堆核心部件在拆卸與運(yùn)輸過(guò)程中容易發(fā)生放射性物質(zhì)泄漏事故，這對(duì)北冰洋海域環(huán)境構(gòu)成嚴(yán)重威脅，而巨額的核廢料處理費(fèi)用亦令俄羅斯政府捉襟見(jiàn)肘。此外，俄政府還擔(dān)負(fù)著蘇聯(lián)遺留至今的多艘失事核潛艇的打撈與處理任務(wù)，在長(zhǎng)期的海水侵蝕和巨大海洋壓力作用下，這些長(zhǎng)眠于海底的核潛艇一旦損毀，其內(nèi)部放射性物質(zhì)會(huì)給沉沒(méi)海域及周邊環(huán)境帶來(lái)嚴(yán)重污染。

（二）大氣污染

俄羅斯的大氣污染源主要是工廠、汽車和發(fā)電廠等污染主體所釋放的可吸入顆粒、一氧化碳及硫化氫類物質(zhì)，這些污染物對(duì)俄羅斯公民及生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成嚴(yán)重威脅。俄聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局2012年公布了全國(guó)各城市大氣污染物的排放量。在這份榜單上，俄北部城市諾里爾斯克、莫斯科和俄第二大城市圣彼得堡分列前三位。諾里爾斯克排放的大氣污染物主要是工業(yè)廢氣；而莫斯科和圣彼得堡排放的主要是汽車尾氣，這是因?yàn)榇蟪鞘械钠嚤Ｓ辛扛?，且很多汽車使用的是劣質(zhì)油料。俄羅斯自然部公布的《2012年俄羅斯環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)》國(guó)家報(bào)告草案則指出，“2012年空氣污染和嚴(yán)重污染的俄羅斯城市數(shù)量達(dá)到138個(gè)，這些城市中居住著5700萬(wàn)人。”此外，森林火災(zāi)對(duì)俄羅斯大氣質(zhì)量的影響不容小覷。僅2006年，俄羅斯林業(yè)部登記的森林火災(zāi)就多達(dá)2.5萬(wàn)余起。2010年7月，沃羅涅日市郊區(qū)多處發(fā)生森林火災(zāi)。至8月，俄境內(nèi)共出現(xiàn)554個(gè)森林著火點(diǎn)，火災(zāi)產(chǎn)生的濃煙令莫斯科街頭被一氧化碳所籠罩，其濃度超過(guò)了最高容許標(biāo)準(zhǔn)的6.6倍。

（三）土壤污染

俄羅斯的土壤污染問(wèn)題主要來(lái)自核廢料、大城市產(chǎn)生的固體與液體廢物、化學(xué)制品及石油產(chǎn)品等污染源。作為世界核力量第一強(qiáng)國(guó)（如圖1），俄羅斯在核武器生產(chǎn)、存放及處理過(guò)程中消耗著過(guò)多的軍事資源，同時(shí)，核廢料給存放地及周邊地區(qū)帶來(lái)大量放射性污染。俄羅斯“平均每年產(chǎn)生的核廢料約上升20%至30%。中等放射性固態(tài)廢料劇增，放射性達(dá)到10500居里；低放射性固態(tài)廢料達(dá)到500居里，這些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)呈現(xiàn)上升趨勢(shì)”。隨著城市現(xiàn)代化水平的不斷提升，俄羅斯各大城市在垃圾處理過(guò)程中的土壤污染問(wèn)題亦十分突出，在每天產(chǎn)生的近千萬(wàn)噸城市垃圾中，塑料、電池、橡膠、玻璃等垃圾無(wú)法焚化或腐化，對(duì)存放地生態(tài)環(huán)境造成了極大破壞。上世紀(jì)前政府遺留的大量化學(xué)制品，尤其是被不當(dāng)掩埋的15萬(wàn)～20萬(wàn)噸化學(xué)武器亦亟待銷毀。此外，俄羅斯近年頻現(xiàn)石油及石油產(chǎn)品污染問(wèn)題，據(jù)聯(lián)邦緊急情況部統(tǒng)計(jì)，截至2013年11月，“俄境內(nèi)受到石油和石油產(chǎn)品污染的土壤總面積已達(dá)40559公頃，設(shè)備磨損、交通事故和非法攫取石油是土壤受到石油產(chǎn)品污染的主要原因”。

總之，由于大工業(yè)生產(chǎn)初始階段遺存至今的環(huán)境安全“頑疾”短期內(nèi)難以去除，普京和梅德韋杰夫政府又迫于經(jīng)濟(jì)壓力無(wú)法對(duì)既有工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施給予充分的環(huán)境安全投入，俄羅斯工業(yè)環(huán)境治理陷入積重難返的困境，加之龐大的核軍事負(fù)擔(dān)及不完善的環(huán)境管理機(jī)制等因素，新世紀(jì)以來(lái)的俄羅斯環(huán)境安全形勢(shì)頗為嚴(yán)峻。水體、大氣和土壤的大范圍污染，使俄羅斯民眾消化和呼吸等系統(tǒng)的發(fā)病率不斷攀升，心理健康問(wèn)題亦隨之出現(xiàn)，這令俄羅斯政府不得不思考多種環(huán)境治理路徑，以緩解環(huán)境安全問(wèn)題為其帶來(lái)的執(zhí)政壓力。

二、新世紀(jì)俄羅斯環(huán)境治理模式

面對(duì)諸多環(huán)境污染問(wèn)題，普京和梅德韋杰夫政府將環(huán)境安全提升至國(guó)家安全戰(zhàn)略的高度，希圖通過(guò)一系列舉措來(lái)改善環(huán)境質(zhì)量。在環(huán)境治理方面，新世紀(jì)俄政府強(qiáng)力推出如下幾種模式：

（一）威懾模式

俄羅斯環(huán)境治理的威懾模式主要表現(xiàn)為通過(guò)環(huán)境司法程序和行政手段，以較明確的環(huán)境污染懲治方法和懲罰尺度來(lái)威懾工礦企業(yè)和個(gè)人的不法或違規(guī)行為。根據(jù)《俄聯(lián)邦刑法典》關(guān)于生態(tài)犯罪的規(guī)定，對(duì)過(guò)失造成環(huán)境污染、中毒或傳染，導(dǎo)致人員死亡或人群大量患病的，處剝奪自由3年以上8年以下，其他較輕情節(jié)可處以罰金。此類法律規(guī)定對(duì)環(huán)境污染行為具有一定的約束力。在環(huán)境專項(xiàng)立法方面，2001年10月的《俄聯(lián)邦土地法典》規(guī)定，對(duì)違反化肥、植物生長(zhǎng)激素、有毒化學(xué)品等管理規(guī)則，導(dǎo)致肥沃土壤層流失、污染、損害或毀滅的行為予以重罰，禁止在城市綠化區(qū)內(nèi)從事對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不良（有害）影響的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。2002年1月的《俄聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》第16條規(guī)定，對(duì)向大氣排放污染物和其他物質(zhì)，向地表水體、地下水體和集水區(qū)排放污染物、其他物質(zhì)和微生物，污染地下資源、土壤等不良環(huán)境影響行為進(jìn)行收費(fèi)。俄政府還分別于2007年、2008年和2013年對(duì)《俄聯(lián)邦水法典》中的部分條款進(jìn)行修訂，足顯俄政府對(duì)懲治水污染行為的重視程度。此外，在行政手段使用上，俄自然資源與生態(tài)部近年叫?；驀?yán)懲了多家違反環(huán)保法的石油公司，一定程度上對(duì)其他工礦企業(yè)和個(gè)人產(chǎn)生了威懾作用。endprint

（二）監(jiān)督模式

通過(guò)多層次監(jiān)督主體對(duì)環(huán)境污染行為進(jìn)行監(jiān)督，俄政府顯著提升了環(huán)境治理的實(shí)施效率。從國(guó)家層面上看，俄聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境主體具有宏觀監(jiān)督職能，這種職能是新世紀(jì)俄聯(lián)邦立法所賦予的。如2002年1月的《俄聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》第65條“環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的國(guó)家監(jiān)督（國(guó)家生態(tài)監(jiān)督）”明確規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的國(guó)家監(jiān)督（國(guó)家生態(tài)監(jiān)督），由俄聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)和各聯(lián)邦主體執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的國(guó)家監(jiān)督（國(guó)家生態(tài)監(jiān)督），依照俄羅斯聯(lián)邦政府規(guī)定的程序?qū)嵤??！蓖瑫r(shí)，俄還實(shí)行生態(tài)鑒定制度，鑒定主體對(duì)鑒定對(duì)象的各種活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估，以判定其是否符合生態(tài)要求，并有權(quán)對(duì)不符合要求的生態(tài)活動(dòng)予以禁止。從地方層面上看，除各聯(lián)邦主體執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)擁有監(jiān)督職能外，新世紀(jì)的俄羅斯政府尤為重視地方性環(huán)境保護(hù)組織的構(gòu)建，如首都莫斯科就建立了一支“綠色警察”隊(duì)伍，主要負(fù)責(zé)在公共場(chǎng)所巡邏，制止生態(tài)領(lǐng)域的違法行為。從個(gè)體層面上看，俄羅斯聯(lián)邦公民仍是其環(huán)境監(jiān)督的重要參與者，為此，俄羅斯政府設(shè)立了環(huán)境監(jiān)督舉報(bào)熱線，以提高公民的環(huán)境參與度。

（三）激勵(lì)模式

激勵(lì)模式是通過(guò)多種手段，鼓勵(lì)工礦企業(yè)和個(gè)體工商戶杜絕或減少環(huán)境破壞行為，獎(jiǎng)勵(lì)環(huán)境正義單位，以促進(jìn)環(huán)境主體的良性發(fā)展。2002年1月的《俄聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定：“對(duì)于推廣現(xiàn)有最佳工藝技術(shù)和非傳統(tǒng)能源、利用再生資源和加工廢物，以及其他有效的環(huán)境保護(hù)措施，根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦立法將予以稅收和其他優(yōu)惠?！边@一條款對(duì)正在從事環(huán)境保護(hù)及加大環(huán)境保護(hù)投入的相關(guān)環(huán)境主體而言，無(wú)疑具有極大激勵(lì)作用。同時(shí)，俄羅斯政府大力支持環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的科技創(chuàng)新。目前，彼爾姆國(guó)立科技大學(xué)的科學(xué)家們已研制出利用紅球菌屬細(xì)菌來(lái)凈化受石油污染土壤的新方法，這對(duì)于土壤保護(hù)具有重要意義。此外，俄政府還積極宣揚(yáng)環(huán)境保護(hù)“正能量”，開(kāi)展針對(duì)電池、汽車等具有污染性廢舊物品的回收工作，以提升民眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。

（四）合作模式

在環(huán)境治理問(wèn)題上，俄羅斯政府意識(shí)到僅憑一己之力難以在短期內(nèi)達(dá)到明顯成效，開(kāi)展環(huán)境外交，尤其是尋求國(guó)際資金援助，是其擺脫環(huán)境安全困境的重要路徑。新世紀(jì)以來(lái)，俄羅斯政府積極開(kāi)展環(huán)境安全方面的國(guó)際合作。2002年8月，在南非約翰內(nèi)斯堡舉行的聯(lián)合國(guó)“可持續(xù)發(fā)展”世界首腦會(huì)議上俄羅斯參與起草并簽署了《可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議執(zhí)行計(jì)劃》和《約翰內(nèi)斯堡宣言》。2003年9月，俄羅斯成功舉辦世界氣候變化大會(huì)；同年11月，俄羅斯與哈薩克斯坦、伊朗和阿塞拜疆等里海沿岸國(guó)家代表在德黑蘭簽訂了《里海環(huán)境保護(hù)公約》；2004年10月，俄羅斯批準(zhǔn)了《京都議定書》，其在環(huán)境保護(hù)方面的一系列舉動(dòng)令國(guó)際社會(huì)刮目相看。時(shí)至今日，俄羅斯政府已與美、中、日等多國(guó)簽訂雙邊環(huán)保合作協(xié)議，尤其是與中國(guó)在松花江環(huán)境監(jiān)測(cè)及污染事故通報(bào)等方面的合作取得了顯著成效。此外，俄羅斯政府還爭(zhēng)取到國(guó)際社會(huì)關(guān)于銷毀化學(xué)、生物武器及退役核潛艇行動(dòng)方面的資金援助，為其卸下前政府遺留的環(huán)境負(fù)擔(dān)提供了資金保證。

三、對(duì)中國(guó)的啟示

中俄兩國(guó)同屬世界大國(guó)，兩國(guó)在環(huán)境安全領(lǐng)域面臨的問(wèn)題具有相似性。新世紀(jì)以來(lái)，俄羅斯政府在環(huán)境治理方面雖取得了一定成效，卻依然無(wú)法擺脫巨大的環(huán)境安全壓力，其環(huán)境治理模式中所蘊(yùn)含的合理性與缺陷性值得我們認(rèn)真思考。

首先，俄政府對(duì)環(huán)境污染主體采取的威懾舉措在總體方向上具有合理性，但其威懾力度顯然不夠。舉例而言，在《俄聯(lián)邦刑法典》和《俄聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》對(duì)過(guò)失造成環(huán)境污染行為的處罰上，嚴(yán)重者僅處以“8年以下的剝奪自由”，多數(shù)處罰皆以罰金告終，這給污染型工礦企業(yè)和個(gè)體工商戶造成一種錯(cuò)誤意識(shí)：排放“有害物”可與定期付費(fèi)掛鉤。如此一來(lái)，只要生產(chǎn)利潤(rùn)大于罰金總額，污染型企業(yè)很難將大量資金用于購(gòu)買環(huán)保設(shè)備。從另一方面著眼，俄的激勵(lì)機(jī)制尚不健全，且國(guó)家稅收大部分來(lái)源于污染型企業(yè)，亦沒(méi)有十足底氣對(duì)環(huán)境正義行為進(jìn)行“重賞”。在未能“重罰”又無(wú)法“重賞”的情況下，俄政府的“威懾”和“激勵(lì)”模式所達(dá)到的環(huán)境治理實(shí)效是有限的。

其次，俄羅斯近年對(duì)環(huán)境治理監(jiān)督機(jī)制的層次性構(gòu)建思路具有合理性，但不能忽視監(jiān)督主體在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)督效果問(wèn)題。俄羅斯諸多污染型工礦企業(yè)分散于聯(lián)邦各地，而聯(lián)邦自然資源與生態(tài)部、能源部及環(huán)境、技術(shù)與核能監(jiān)督總局等機(jī)構(gòu)同地區(qū)性監(jiān)督機(jī)構(gòu)與組織存在一定程度的“脫節(jié)性”；加之地區(qū)性監(jiān)督組織并不具備充分的執(zhí)法效力，甚至實(shí)際執(zhí)行人員在金錢利誘或安全脅迫下對(duì)一些環(huán)境污染行為緘口不言；個(gè)體監(jiān)督者往往只報(bào)不管，監(jiān)督行為不具備連續(xù)性，這使得最終的環(huán)境監(jiān)督效果大打折扣。

再次，俄政府通過(guò)國(guó)際合作模式改善了環(huán)保領(lǐng)域的國(guó)際形象，并獲得大量資金援助，然而這并不能從實(shí)質(zhì)上解決其所面臨的環(huán)境安全問(wèn)題。對(duì)于目前的俄政府而言，國(guó)際合作模式有利于緩解其面臨的環(huán)境安全壓力，而這一模式在本質(zhì)上是其他環(huán)境治理模式的補(bǔ)充。治病須治本，國(guó)際社會(huì)的資金支持畢竟有限，欲真正實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境污染的有效治理，需要俄自身內(nèi)在機(jī)制的改善。

中國(guó)近年在環(huán)境安全領(lǐng)域面臨的諸多問(wèn)題與俄羅斯存在相似性。2015年，中國(guó)的北京、石家莊、太原、蘭州、烏魯木齊、重慶和濟(jì)南等七大城市入選全球十大空氣污染城市，水體、土壤等污染問(wèn)題亦亟待解決。在吸收俄羅斯環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我們更應(yīng)看到環(huán)境安全問(wèn)題的根本癥結(jié)在于“利潤(rùn)剩余”，而環(huán)境治理效果的優(yōu)劣則一定程度上取決于中央和地方機(jī)構(gòu)的執(zhí)法力度。

與俄羅斯不同的是，中國(guó)尚未陷于核軍事遺產(chǎn)的困擾，然而中國(guó)也是核大國(guó)，不僅擁有核潛艇，還擁有諸多核電站，若干年后，中國(guó)同樣會(huì)面臨核潛艇老化、退役及處理等一系列問(wèn)題。在控制核武器數(shù)量的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)謹(jǐn)慎使用核能，盡量開(kāi)發(fā)和利用清潔能源。

此外，中國(guó)應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)環(huán)保領(lǐng)域的資金投入，提升工礦企業(yè)科技含量，鼓勵(lì)環(huán)保領(lǐng)域科技研發(fā)，只有“敢獎(jiǎng)敢罰”才能真正構(gòu)建經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境發(fā)展之間的和諧關(guān)系。

[責(zé)任編輯：劉偉東]endprint