中國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地制度改革的新思路

賈康

摘要：土地制度改革因涉及的層多面廣，歷史上積累下來的矛盾糾結(jié)纏繞，利益平衡的難度很大，已成為我國新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)民市民化、農(nóng)民權(quán)益保障等諸多問題的焦點(diǎn)和難題j本文從土地制度改革的現(xiàn)實(shí)矛盾破解入手，結(jié)合深圳市調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的實(shí)踐突破，提出未來在現(xiàn)有土地法律框架下，可采用漸進(jìn)式改革路徑，分步實(shí)施土地制度改革。在深圳市創(chuàng)新初步經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，可在單一國有平臺上，通盤規(guī)劃土地開發(fā)利用，分類分步兌現(xiàn)談判形成的一次性方案中的各方利益，使市場充分起作用和更好發(fā)揮政府職能，動態(tài)優(yōu)化，因地制宜，鼓勵各地積極探索創(chuàng)新我國土地制度體系。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；土地制度；深圳

中圖分類號：F321.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1007-7685（2015）05-0001-10

改革開放以來，始于農(nóng)村的土地制度相關(guān)改革（農(nóng)村土地上的“雙層經(jīng)營聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”）不僅為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)層面的活力與動力，而且構(gòu)成了其他諸多領(lǐng)域改革的前提和保障，引領(lǐng)了我國改革開放的大潮。隨之而起的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展與“經(jīng)濟(jì)起飛”過程，對從農(nóng)村到城市的土地制度改革提出了更多的要求與挑戰(zhàn)。時至今日，土地制度改革已成為我國新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)民市民化、農(nóng)民權(quán)益保障等諸多問題的焦點(diǎn)。順應(yīng)時代要求，啟動符合全面改革總體、長遠(yuǎn)要求和未來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀需要的新一輪土地制度改革，亟需在探索、創(chuàng)新中形成可行思路并引出可操作方案設(shè)計，這事關(guān)中國改革發(fā)展全局和現(xiàn)代化事業(yè)的成敗。

一、中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地制度改革的難題

我國土地制度改革推進(jìn)的難度大，其深層次原因與土地產(chǎn)權(quán)制度密切相關(guān)，土地產(chǎn)權(quán)制度走向何處，是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中必須解決的重大問題。

（一）土地制度改革的核心難題在于土地產(chǎn)權(quán)制度改革

從所有權(quán)屬性上看，我國土地分為國有土地和集體土地兩種。城市市區(qū)的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除無主荒地等由法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于農(nóng)民集體所有（深圳已有改變）。農(nóng)村集體土地在實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營制度框架下，近年來中央已先后提出允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股。但“農(nóng)字號”的土地始終是與城鎮(zhèn)建成區(qū)分開的，一旦需要“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，原則上就必須征用為國有土地，完成審批及征用、補(bǔ)償?shù)娜壮绦?。總體看，現(xiàn)行土地制度框架是國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)并列的兩種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系。從現(xiàn)實(shí)看，這一產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)體系產(chǎn)生的諸多矛盾或問題，主要體現(xiàn)在以下五方面：

1.國有土地與集體土地權(quán)利、責(zé)任“雙重不對等”所產(chǎn)生的矛盾。一方面，國有土地與集體土地權(quán)利不平等。這不僅表現(xiàn)在集體土地由于實(shí)行鄉(xiāng)、村和村民小組“三級所有”所帶來的所有權(quán)虛置與紊亂問題，而且更為突出地表現(xiàn)在使用、收益和處分權(quán)上的不平等。長期以來，我國嚴(yán)格限制農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，除特殊規(guī)定外，集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。這也就意味著農(nóng)村集體不能面向市場供地，只有經(jīng)國家征用轉(zhuǎn)為國有土地后，才能由國家出面出讓、轉(zhuǎn)讓和用于非農(nóng)建設(shè)。因此，與國有土地相比，集體土地的使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)是不完整的。雖然近些年來我國做出了解決這一問題的一些探索，但由于受諸多現(xiàn)實(shí)制約因素的影響，尚未真正實(shí)現(xiàn)國有土地與集體土地權(quán)利的平等。集體土地與國有土地權(quán)利的不平等，又表現(xiàn)為制約農(nóng)村發(fā)展和引發(fā)紊亂狀態(tài)等諸多問題的原因。如，導(dǎo)致“小產(chǎn)權(quán)房”問題大量出現(xiàn)的主要動因，就在于兩種土地權(quán)利和收益的不平等。另一方面，國有土地與集體土地又存在責(zé)任不對等情況。在很多地方，政府無法在集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時分享土地增值收益，而政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面進(jìn)行了大量投入，是引起土地增值的一個重要原因。如果政府不參與集體土地收益分配，只強(qiáng)調(diào)集體土地權(quán)利，而不使集體承擔(dān)責(zé)任，顯然也是不公平的。

2.“二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系使土地利益協(xié)調(diào)和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的難度大大增加。在土地利益協(xié)調(diào)和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)中涉及的一個根本問題，就是土地增值收益的公平分配。兩種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系并存，特別是集體土地產(chǎn)權(quán)主體由于多種原因最易虛置，增加了利益協(xié)調(diào)和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的難度。無論是作為一級政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還是作為農(nóng)村基層群眾自治組織的“村民委員會”，都很難成為真正意義上的民事權(quán)利主體。在農(nóng)村社會成員必然變化（如生老病死）和必然流動（如異地嫁娶）以及近些年外出打工等形成的流動性增強(qiáng)的情況下，集體土地產(chǎn)權(quán)如何在“集體”中的每個人那里得以體現(xiàn)和受到保護(hù)，成為突出問題。

3.集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛置與土地流轉(zhuǎn)的扭曲、作弊問題。集體所有權(quán)的虛置，成為土地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)重制約因素。土地流轉(zhuǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求和城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然趨勢，能夠提高土地資源配置效率，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移。雖然近些年來國家逐步放寬并允許農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)，但在集體所有權(quán)虛置情況下，農(nóng)民并未擁有完全的土地使用權(quán)，并且受鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、承包經(jīng)營期限、具體操作程序等影響，往往扭曲了符合規(guī)?；蛯I(yè)化經(jīng)營要求的土地流轉(zhuǎn)，而且名義上“一人一票”式所有權(quán)極易落空和虛置，又為侵犯集體土地權(quán)益的作弊與腐敗大開便利之門。土地征收補(bǔ)償不合理、強(qiáng)制征收、村委會成員利用土地謀私利等，都嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益。雖然近年來我國一些地方在農(nóng)村采取股份公司、合作社等組織形式，將股份量化到村民，提升了“集體”內(nèi)部的規(guī)范性，但利益分配中的一些問題和矛盾仍未得到根本解決。

4.“公有二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)加大了政府管控與市場自主調(diào)節(jié)土地資源間的矛盾。土地作為一種生產(chǎn)要素，需要發(fā)揮市場的配置和調(diào)節(jié)作用，以提高其配置效率。由于人多地少，土地在我國現(xiàn)實(shí)生活中成為一種特殊的“自然壟斷”資源，又事關(guān)國家糧食安全問題，如果完全依靠市場自發(fā)調(diào)節(jié)，有可能導(dǎo)致農(nóng)地使用不當(dāng)、農(nóng)地和建設(shè)用地比例失調(diào)，引發(fā)糧食安全問題，更何況城鎮(zhèn)化帶來的中心建成區(qū)的擴(kuò)大，必然引發(fā)市場式“試錯”無法有效解決的“通盤規(guī)劃合理化”問題。因此，需要政府發(fā)揮積極的管控作用。然而，在土地資源配置權(quán)力上，政府與市場之間往往處于一種此消彼長的矛盾中。解決這一矛盾的關(guān)鍵是如何找到合理的邊界和分工、互補(bǔ)機(jī)制，使政府與市場都能發(fā)揮積極作用，共同提高土地資源配置效率。一般而言，政府應(yīng)在保護(hù)耕地、保護(hù)各類土地產(chǎn)權(quán)、實(shí)施土地利用規(guī)劃等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，市場應(yīng)在土地資源配置上發(fā)揮主導(dǎo)作用。然而，在我國“公有二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和現(xiàn)行體制下，政府在國有、集體的土地使用、管理與交易中，明顯存在管控過度與管控缺位并存的現(xiàn)象，市場的積極作用被抑制，消極作用又往往未得到抑制。一方面，政府在土地征用、開發(fā)、拍賣等方面承擔(dān)了過多的職能，擔(dān)當(dāng)了土地供給者和使用決定者的角色。審批程序的復(fù)雜及其他過度管制措施，不僅導(dǎo)致交易成本過高、阻礙土地合理流動與優(yōu)化配置，而且產(chǎn)生諸多腐敗問題。另一方面，又存在土地管控缺位的情況，造成規(guī)劃紊亂低質(zhì)、土地配置不合理、使用效率不高、私自改變土地用途等問題，特別是一些集體土地，更是出現(xiàn)了亂占亂建、私自交易等問題。

5.“二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)化發(fā)展之間的成本上升與風(fēng)險壓力日趨明顯。截至目前，我國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)主要是由政府主導(dǎo)征地，以現(xiàn)行的土地征收制度為支持。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，兩種土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下的征地成本上升，“棘輪效應(yīng)”加“攀比競抬”式壓力日益顯現(xiàn)。其一，政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的資金約束和風(fēng)險日益增強(qiáng)。政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化是以大量的建設(shè)資金為前提的。沒有資金保障，地方就難以為城鎮(zhèn)發(fā)展提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府主導(dǎo)的方式也就難以運(yùn)行。我國現(xiàn)有征地制度的一大優(yōu)勢是初始開發(fā)環(huán)節(jié)通過低價征收、高價拍賣的方式，為推進(jìn)城鎮(zhèn)化提供大量資金支持。然而，隨著農(nóng)民土地維權(quán)意識的增強(qiáng)和各方“討價還價”式博弈的變化，政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化與資金約束增強(qiáng)的矛盾日益顯現(xiàn)，因?yàn)槌擎?zhèn)化很難再以初始階段的低成本方式繼續(xù)推進(jìn)，征地、拆遷費(fèi)用的水漲船高，使政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的成本急速上升。農(nóng)民、市民補(bǔ)償訴求得不到滿足而引發(fā)的沖突，成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。這表明“二元”結(jié)構(gòu)下政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和社會風(fēng)險都在增加。其二，在一些城市發(fā)展中出現(xiàn)“自主城鎮(zhèn)化”模式，即在集體土地上建設(shè)城市和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”項目，突破了城市土地國有的限制，與現(xiàn)行諸多制度產(chǎn)生沖突，也為后續(xù)管理、產(chǎn)權(quán)登記、交易等諸多方面增加了難度。其三，基本農(nóng)田農(nóng)地保護(hù)與城鎮(zhèn)化用地間的矛盾日益突出。一方面，由于人多地少，實(shí)行農(nóng)地保護(hù)制度是生存與發(fā)展的必然要求。另一方面，城鎮(zhèn)化發(fā)展，必然造成城鎮(zhèn)擴(kuò)張和建設(shè)用地的增加，兩者構(gòu)成一對矛盾，而在農(nóng)地非農(nóng)化帶來的巨大價差誘導(dǎo)下，進(jìn)一步刺激了“征地”和“變地”沖動，一些地方千方百計將農(nóng)田轉(zhuǎn)為農(nóng)村的或非農(nóng)的“建設(shè)用地”，造成亂征收、亂占地現(xiàn)象，對糧食安全和社會穩(wěn)定等構(gòu)成威脅。

（二）土地國有化改革需解決的幾個重要問題

目前，探討如何改革我國國有土地與集體土地并存的“公有二元結(jié)構(gòu)”主要有三種思路：一是實(shí)行農(nóng)村土地私有化，取消集體土地所有制。二是維持“公有二元產(chǎn)權(quán)”結(jié)構(gòu)體系，堅持并完善農(nóng)村集體土地所有制。三是實(shí)行集體土地國有化，先有法律框架后逐步取消集體土地所有制。前兩種思路都會引發(fā)許多問題，只有土地國有化思路，從長遠(yuǎn)看既能解決集體土地所有權(quán)虛置、土地權(quán)利不平等、小產(chǎn)權(quán)房等問題，又能以“一次鎖定、分步兌現(xiàn)利益”方式避免城鎮(zhèn)化的巨大資金支出壓力，減少因土地產(chǎn)權(quán)矛盾積累而引發(fā)的社會風(fēng)險，并且還有利于順利實(shí)施統(tǒng)一市場上的土地流轉(zhuǎn)和便于國家統(tǒng)一規(guī)劃、管理。提出第三種思路的基本考慮如下：土地是城鎮(zhèn)化的重要載體，與之相關(guān)的重大現(xiàn)實(shí)問題是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度和城鎮(zhèn)化必然征用土地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”制度如何合理化。在我國農(nóng)村土地的“集體所有制”無法與市場、法制完整匹配的制約條件下，使土地“私有”在中國是不可行的，如何解決土地制度這一重大而棘手的難題，是中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)面臨的巨大歷史考驗(yàn)之一。未來的改革大方向應(yīng)是國有制，把必保的基本農(nóng)田和其他所有土地都納入“國有”法律框架，就是我國全部土地都是國有土地，其使用權(quán)可透明、規(guī)范地流轉(zhuǎn)，凡是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)上的租金，就進(jìn)入國有資本預(yù)算；凡是其流轉(zhuǎn)和持有環(huán)節(jié)上應(yīng)征繳的稅收，就進(jìn)入一般公共收支預(yù)算。生產(chǎn)要素包括土地要素的流轉(zhuǎn)、配置可進(jìn)入無壁壘狀態(tài)。政府應(yīng)專注于做好國土開發(fā)、土地利用的頂層規(guī)劃，同時非農(nóng)田建設(shè)用地由市場規(guī)則和特許權(quán)規(guī)則來調(diào)節(jié)其交易或特定用途配置。除基本農(nóng)田用地“封閉”式流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)模化經(jīng)營外，真正把所有土地資源放上統(tǒng)一市場的一個大平臺。這是一個值得探討的改革方向。

總之，將全部土地納入國有平臺，應(yīng)是中國土地制度改革長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略的大思路。實(shí)現(xiàn)土地國有化改革的預(yù)期目標(biāo)和效果，需要處理好幾個重要問題：

一是土地國有化的路徑。集體土地國有化，是贖買還是直接收歸國有？國家顯然不具備一步贖買的實(shí)力。如果直接收歸國有，會引起社會質(zhì)疑、反對，不利于社會穩(wěn)定，并且在土地征收等相關(guān)制度不完善的情況下，很容易造成對農(nóng)民權(quán)利的侵犯和剝奪。此外，村委會職責(zé)的轉(zhuǎn)變、鄉(xiāng)村債務(wù)等問題都對國有化形成障礙。因此，必須妥善選擇土地國有化的漸進(jìn)實(shí)施路徑。

二是構(gòu)建以基本農(nóng)田永久土地使用權(quán)為核心的農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)體系。在法律上確定國家作為土地終極所有者的地位后，基本農(nóng)田土地使用人可行使永久使用權(quán)，它又可具體分解為占有、使用、收益、處分等權(quán)能，形成二級產(chǎn)權(quán)束。土地使用人享有的土地使用權(quán)可以抵押、租賃、入股等形式，通過市場優(yōu)化組合，也可合法繼承、贈與等。這樣不僅保證了國家在土地管理和最終決策上的權(quán)力，而且又具有很大的靈活性，給土地使用者較大的使用、流轉(zhuǎn)權(quán)力，防止國家管得過多過死，從而有利于解決當(dāng)前土地制度中存在的諸多問題和矛盾。

三是農(nóng)民市民化的路徑。農(nóng)民市民化，不僅是身份的變化，更重要的是農(nóng)民能主動參與城鎮(zhèn)化，分享現(xiàn)代化發(fā)展所帶來的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化的有機(jī)融合。這一問題的著力點(diǎn)又在于如何處理農(nóng)民進(jìn)城與土地的關(guān)系上。政府應(yīng)打造包括就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房和教育在內(nèi)的社會保障體系，為農(nóng)民的市民化消除障礙。農(nóng)民進(jìn)城的成本原則上應(yīng)由政府、企業(yè)和農(nóng)民三方承擔(dān)。

四是政府在土地規(guī)劃、管理中應(yīng)有合理權(quán)限。全部土地國有化后，應(yīng)強(qiáng)化優(yōu)化國家通盤的土地規(guī)劃權(quán)，把原農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)劃和管理納入其內(nèi)，提高土地使用效率，防止重復(fù)建設(shè)和各種違法建沒等行為。同時，還必須以“正面權(quán)力清單”方式約束政府公權(quán)力，使之不越界、不諉責(zé)，有效抑制扭曲和設(shè)租尋租。

五是探索公平合理、社會共享的土地增值收益分配模式。只有遵循共享理念，處理好各種相關(guān)利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地增值收益的合理分配，才能平抑因征地、拆遷補(bǔ)償發(fā)生的矛盾，為農(nóng)民市民化和城鎮(zhèn)化建設(shè)提供必要的財力，使全體城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展成果。

二、重要實(shí)踐啟示：深圳市的突破路徑

關(guān)于上述改革設(shè)想，深圳市已有十分值得重視的、開創(chuàng)性探索的初步經(jīng)驗(yàn)。

深圳市城鎮(zhèn)化進(jìn)程起步后，發(fā)展極為迅猛。通過兩次城鎮(zhèn)化土地統(tǒng)征（轉(zhuǎn)），深圳整個市域的土地已實(shí)現(xiàn)全部國有：第一次是1992年的統(tǒng)征實(shí)現(xiàn)了原特區(qū)內(nèi)土地的國有化，第二次是2004年的統(tǒng)轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了原特區(qū)外土地的國有化。因此，深圳市法律框架下已不存在農(nóng)村集體用地，也不存在農(nóng)民。但還存在少量農(nóng)業(yè)地塊，而且由于城鎮(zhèn)化過程中形成了一系列有關(guān)土地的歷史遺留問題，仍存在土地的二元管理現(xiàn)象，即存在“原農(nóng)村土地問題”和“原農(nóng)民土地權(quán)益保障問題”。目前，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際占用土地中，仍有約300平方公里存在歷史問題，被稱為“合法外用地”，產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、補(bǔ)償不清、違法建設(shè)等問題交織在一起，也存在當(dāng)?shù)夭环Q為“小產(chǎn)權(quán)房”的小產(chǎn)權(quán)房問題。針對這些問題，深圳市探索形成了“依現(xiàn)狀明晰產(chǎn)權(quán)”及“以利益共享推動產(chǎn)權(quán)明晰”并行的改革思路，出臺了一系列政策措施，深化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中原農(nóng)民土地權(quán)益的保障改革工作（詳見表1）。

（一）在土地國有化框架下逐步完善對原農(nóng)民土地權(quán)益的保障

深圳巾.1996年的城市總體規(guī)劃就已將規(guī)劃范圍拓展至全市域，在一個完全國有的平臺上，不區(qū)分城市和農(nóng)村，統(tǒng)籌安排全市域土地，配套公共市政基礎(chǔ)設(shè)施，并在其后的《深圳市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》中采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，為特區(qū)一體化奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。該舉措有別于國家在城鄉(xiāng)規(guī)劃層面的做法，中心城區(qū)部分按城市標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，其余部分按農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，從規(guī)劃層面保障了農(nóng)民土地權(quán)益（配套設(shè)施和土地價值一體化）。

在土地政策方面，深圳市不僅按照政策標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償款，對城鎮(zhèn)化后城市管理、戶籍和計劃生育、社會保障和勞動就業(yè)、學(xué)校教育等進(jìn)行妥善安排，同時劃定了非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還用地、支持發(fā)展用地（同富裕工程、扶貧奔康、固本強(qiáng)基）等多種原農(nóng)村“留用土地”，進(jìn)一步保障和擴(kuò)展了原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的權(quán)益，有效地使深圳市原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和原農(nóng)民分享了改革開放的紅利。在留用土地權(quán)益沒汁上，為保障原農(nóng)民和原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織平穩(wěn)過渡為市民和現(xiàn)代企業(yè)，還明確了非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地土地使用權(quán)權(quán)益以及入市流轉(zhuǎn)途徑。

深圳市的土地完全國有化，可望一次性解決制度框架上的權(quán)益不公平矛盾，具右重大的全局性啟示意義。由于歷史條件局限，宣布了土地的統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)，只是給出了“單一土地國有制”的法律框架，必然遺留下許多問題。在此基礎(chǔ)上，深圳市探索在改革創(chuàng)新中逐步完善對原住農(nóng)民的土地權(quán)益保障。

（二）農(nóng)民土地權(quán)益的改革創(chuàng)新舉措

為解決深圳市土地資源緊缺問題，有效盤活原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地資源，合理保障原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地權(quán)益，深圳市于2009年啟動土地管理制度改革，形成了區(qū)政府試點(diǎn)實(shí)踐、各職能部門政策支撐、社會力量積極參與的改革工作格局和“產(chǎn)權(quán)明晰、市場配置、利益共享”的改革思路。

1.“依現(xiàn)狀明晰產(chǎn)權(quán)”。2013年底，深圳市在《深圳市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化規(guī)則，出臺了試點(diǎn)實(shí)施辦法，探索按照全面摸底、區(qū)別情況、尊重歷史、實(shí)事求是、甄別主體、寬嚴(yán)相濟(jì)、依法處理、逐步解決的原則，推進(jìn)農(nóng)村城市化中歷史遺留違法建筑的處理工作。

2.“以利益共享推動產(chǎn)權(quán)明晰”。在土地利益分配中，統(tǒng)籌考慮城市、集體、村民等多方訴求，充分運(yùn)用規(guī)劃、土地、金融、財稅等多種手段，與市場形成合力，共享土地增值收益，從城市更新、土地整備和入市流轉(zhuǎn)三個方面破解歷史難題，在城市更新方面，深圳市根據(jù)本地實(shí)際，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)處置辦法，建立了“20-15”的利益共享機(jī)制，即允許經(jīng)批準(zhǔn)納入城市更新計劃的城市更新區(qū)域內(nèi)未簽訂征（轉(zhuǎn)）地協(xié)議或已簽訂征（轉(zhuǎn)）地協(xié)議但土地或建筑物未作補(bǔ)償、用地行為發(fā)生在2007年6月30日之前、用地手續(xù)不完善的建成區(qū)和原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在自行理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系、完善處置土地征（轉(zhuǎn)）手續(xù)的協(xié)議、將處置土地20%作為確權(quán)成本納入政府儲備后，可將處置土地剩余的80%視為合法土地進(jìn)行城市更新，同時還需繳交公告基準(zhǔn)地價10%的費(fèi)用，用作歷史用地行為的處理。

3.“兩層算賬整村統(tǒng)籌”。深圳市在土地整備中創(chuàng)新性地提出了“兩層算賬整村統(tǒng)籌”的新模式，即政府與社區(qū)算“大帳”、社區(qū)與內(nèi)部成員算“細(xì)賬”的談判合作模式。這樣，政府相對超脫，充分調(diào)動了社區(qū)的積極性。對于“整村”土地，政府綜合利用規(guī)劃土地及相關(guān)政策，與原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（社區(qū)）直接協(xié)商談判，明確政府與集體的利益分成。其中，社區(qū)自行厘清土地歷史遺留問題，清拆地面違法建筑，自行協(xié)商補(bǔ)償分配方案，從而整村解決歷史遺留問題，以實(shí)現(xiàn)各方利益平衡。整村統(tǒng)籌實(shí)行后，政府就從整個體系中的主角變成一個配合組成的部分，原村民的社區(qū)則成為與開發(fā)商談判的主體。社區(qū)作為主體來承辦拆遷與開發(fā)商談判，與開發(fā)商直接對接，避免了政府和社區(qū)的利益摩擦，也避免了政府和開發(fā)商的復(fù)雜協(xié)調(diào)，從根本上調(diào)動了原村民的積極性，讓他們“自己做主”改變城市面貌。社區(qū)主體對每一個原農(nóng)民負(fù)責(zé)，如有規(guī)劃不公、非農(nóng)建設(shè)用地不公的問題，要在一個村的范圍內(nèi)解決，在社區(qū)整體中將收益按不同情況進(jìn)行分配。同時，“整村統(tǒng)籌”模式的運(yùn)作也避免了村干部私下賣地、暗中抽取土地收益等違法行為，加強(qiáng)了村務(wù)透明化管理，這實(shí)質(zhì)上是一個顯化資產(chǎn)和加強(qiáng)內(nèi)部管理的過程。目前，該項工作正在坪山南布、沙湖等社區(qū)試點(diǎn)，未來將認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，逐步向全市推廣。

在入市流轉(zhuǎn)方面，深圳市出臺了拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的“1+6”文件，明確提出尚未進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的、符合規(guī)劃的工業(yè)用地進(jìn)入市場交易，對于合法工業(yè)用地，所得收益全部歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，對于尚未完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)的，需先行理清土地經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補(bǔ)償和拆除，入市所得收益政府與有關(guān)單位“五五分成”或者“七三分成”，繼受單位持有不超過20%物業(yè)。2013年12月20日，深圳市首例原農(nóng)村集體工業(yè)用地成功人市，充分發(fā)揮了市場配置作用，實(shí)現(xiàn)了有需求的企業(yè)與原農(nóng)村集體建設(shè)用地的對接，既拓寬產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，又通過土地出讓利益分成解決了原農(nóng)村土地歷史遺留問題，支撐了原農(nóng)村集體轉(zhuǎn)型發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)不同權(quán)利主體土地的同價同權(quán)開辟了新路。

（三）“整村統(tǒng)籌”的土地整備模式

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，粗放的土地開發(fā)模式早已難以為繼。為改變“土地城鎮(zhèn)化”局面，深圳市“整村統(tǒng)籌”土地整備模式的創(chuàng)新力求“一攬子”解決土地問題。

“整村統(tǒng)籌”是在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，針對已完全城鎮(zhèn)化后的特定階段，形成的一種綜合發(fā)展理念。即按一定的行政管轄區(qū)，整體考慮該地區(qū)的發(fā)展，將長期利益與短期利益相結(jié)合，通過對制約發(fā)展的各種限制性因素進(jìn)行統(tǒng)籌，綜合考慮該類區(qū)域自然、人文、社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紐帶和聯(lián)系，積極調(diào)動行政、法律、社會、政策等多種手段，實(shí)現(xiàn)整個地區(qū)的完全城鎮(zhèn)化?！罢褰y(tǒng)籌”不僅是一個村落的建設(shè)，還包涵歷史傳承、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、權(quán)力完善、社會治理、環(huán)境提升等更為豐富的內(nèi)容。

“土地整備”是深圳市土地改革進(jìn)程中的又一創(chuàng)新，既區(qū)別于土地儲備，又區(qū)別于土地整理或整治。由于針對的主要是城市土地的綜合利用和開發(fā)，土地整備將土地資產(chǎn)運(yùn)營的理念貫穿全程，將實(shí)現(xiàn)儲備、整理、重組、再開發(fā)、運(yùn)營等綜合管理。對深圳市來說，土地整備是積極儲備土地、主動調(diào)整供地途徑、改善城市環(huán)境、加強(qiáng)基層管理的一項需求。面向全國來講，土地整備是整合多方資源、加大社會公共服務(wù)職能、做好城鎮(zhèn)化布局的重要舉措。

“整村統(tǒng)籌”土地整備的思路是：以原農(nóng)村實(shí)際掌握的土地為主要對象，以整體確定原農(nóng)村土地權(quán)益為平臺，以制度創(chuàng)新為支點(diǎn)，撬動城市建設(shè)、社區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和基層社會建設(shè)的聯(lián)動，探索一條新型城鎮(zhèn)化道路，實(shí)現(xiàn)土地“一元化”管理。“整村統(tǒng)籌”土地整備打破了傳統(tǒng)土地整備以政府為主導(dǎo)的模式，形成有政府提供政策支持、資金統(tǒng)籌，以社區(qū)股份合作公司為實(shí)施主體的新模式。新模式通過社區(qū)與政府算“土地+規(guī)劃+資金”的“大賬”，社區(qū)與居民算“小賬”的方式，由政府統(tǒng)籌解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的落地實(shí)施、產(chǎn)業(yè)用地的劃撥、違法建筑的處理和確權(quán)等問題；由社區(qū)統(tǒng)籌解決轄區(qū)內(nèi)建筑物拆遷、安居民置、物業(yè)管理等問題。同時，以“整村統(tǒng)籌”土地整備為平臺，承接社區(qū)的“基層黨建、城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社區(qū)轉(zhuǎn)型”等的目標(biāo)。

“整村統(tǒng)籌”土地整備的主要內(nèi)容包括：基礎(chǔ)工作、專項規(guī)劃編制、實(shí)施方案編制、專項規(guī)劃方案與項目實(shí)施方案的協(xié)調(diào)配合?；A(chǔ)工作主要包括土地和房屋權(quán)屬清理、項目測繪、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)核查、產(chǎn)權(quán)及相關(guān)利益主體意愿調(diào)查與分析、土地整備空間的需求狀況等；專項規(guī)劃編制主要包括明確社區(qū)規(guī)劃定位、社區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容；實(shí)施方案編制主要包括明確整備的“土地+規(guī)劃+資金”三大核心要素、社區(qū)分期實(shí)踐方案等內(nèi)容；專項規(guī)劃方案與項目實(shí)施方案的協(xié)調(diào)配合，主要是將整備過程中的“土地+規(guī)劃+資金”聯(lián)動起來，規(guī)劃編制、權(quán)屬管理、資金運(yùn)作三條主線相互支撐，實(shí)現(xiàn)專項規(guī)劃方案和實(shí)施方案的協(xié)調(diào)統(tǒng)一?！罢褰y(tǒng)籌”土地整備主要從以下九個方面分階段推進(jìn)，具體流程為：

為解決“社區(qū)留用地”核定的問題，統(tǒng)籌考慮土地、規(guī)劃、資金等核心要素，按照“分類確權(quán)”為主線、“以房確地”為核心的思路。深圳市以土地確權(quán)為基礎(chǔ)，以“利益共享、尊重客觀歷史，保障社區(qū)發(fā)展”為原則。同時，參照城市更新舊屋村的概念，打破舊屋村認(rèn)定的政策限制，創(chuàng)新提出了原農(nóng)村集中居住區(qū)的概念及認(rèn)定辦法，解決了政府與社區(qū)在認(rèn)定舊屋村過程中的爭議?！吧鐓^(qū)留用地”核定辦法規(guī)范了原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織留用建設(shè)用地核定工作，從而確?！罢褰y(tǒng)籌”土地整備工作的順利進(jìn)行，為深圳市推動原農(nóng)村土地確權(quán)、規(guī)劃實(shí)施、優(yōu)化空間布局、特區(qū)一體化轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

深圳市在“社區(qū)留用地”核定辦法中的重要創(chuàng)新是“分類確權(quán)”、“以房確地”?！胺诸惔_權(quán)”就是在對繼受單位國有已出讓用地（出讓給繼受單位的國有土地）、非農(nóng)建設(shè)用地（含征地返還地）、原農(nóng)村集中居住區(qū)、農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑已處理用地等歷史已批準(zhǔn)用地認(rèn)定的基礎(chǔ)上，構(gòu)建重疊的指標(biāo)或評級，核算繼受單位留用建設(shè)用地的總規(guī)模。社區(qū)留用地上的規(guī)劃以項目專項規(guī)劃批準(zhǔn)為準(zhǔn)，對無法落地的規(guī)劃指標(biāo)按照市場評估的價值給予貨幣補(bǔ)償。“以房確地”就是在“分類確權(quán)”認(rèn)定與核算的基礎(chǔ)上，對社區(qū)留用地的規(guī)模進(jìn)一步驗(yàn)證和校核。一是對原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織歷史上已批準(zhǔn)用地進(jìn)行確認(rèn)，結(jié)合批復(fù)的開發(fā)強(qiáng)度或合同約定的開發(fā)規(guī)模，確定各類建筑的功能與總量；二是設(shè)定拆建比及各新區(qū)建筑量指標(biāo)體系，借助規(guī)劃手段在空間上予以重新安排。整個過程是按照“歷史已批準(zhǔn)用地一留用建筑量一留用建設(shè)用地”的思路進(jìn)行，同時還結(jié)合了規(guī)劃、資金等要素，開創(chuàng)性地實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃、土地、資金互動的新局面。

“整村統(tǒng)籌”土地整備的借鑒意義是：首先，探索了一條在國有平臺上整合處理、綜合解決社區(qū)問題的思路，在“一攬子”形式下分類解決了社區(qū)土地開發(fā)利用、歷史遺留問題處理、土地房屋確權(quán)、社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)等一系列問題，為深圳市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。同時，其先試先行的大膽創(chuàng)新可為全國提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。其次，在一定程度上實(shí)現(xiàn)土地確權(quán)和二次開發(fā)，明晰政府、社區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)，維護(hù)土地權(quán)利人合法合理的正當(dāng)訴求，“一攬子”解決社區(qū)的未征未轉(zhuǎn)地的開發(fā)利用、違法建筑處理等問題，實(shí)質(zhì)性地完成原農(nóng)村土地到國有土地的改變，實(shí)現(xiàn)原農(nóng)村土地與國有土地之間的置換以及原農(nóng)村土地規(guī)劃功能的調(diào)整等問題。再次，社區(qū)集體股份企業(yè)從單一、低端的廠房租賃經(jīng)濟(jì)模式向多元化經(jīng)營轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)收入主要來源將拓展至物業(yè)開發(fā)與經(jīng)營、事業(yè)投資等領(lǐng)域，推動社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。最后，打破了傳統(tǒng)社區(qū)封閉的發(fā)展模式，將社區(qū)發(fā)展與新區(qū)城市發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，使社區(qū)真正融入到城市當(dāng)中。社區(qū)發(fā)展可為新區(qū)或開發(fā)區(qū)提供完善的公共配套設(shè)施、公共服務(wù)能力、綜合管理水平和社區(qū)保障體系等優(yōu)質(zhì)服務(wù)，推動整個區(qū)域的城市、產(chǎn)業(yè)、社會結(jié)構(gòu)再造，為新區(qū)城市的可持續(xù)發(fā)展注入新活力，實(shí)現(xiàn)以“整村統(tǒng)籌”土地整備帶動社區(qū)發(fā)展、以社區(qū)發(fā)展促進(jìn)新區(qū)城市發(fā)展的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)與城市“雙贏”發(fā)展的局面。

三、今后改革的新思路

在我國城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，土地制度改革的大方向是把所有土地都納入“國有”法律框架后，對基本農(nóng)田賦予永久使用權(quán)；在非基本農(nóng)田用地上則“一攬子”、一勞永逸地處理好宅基地和“小產(chǎn)權(quán)房”等歷史遺留問題，進(jìn)而給予全體社會成員“國民待遇”，其后有可能進(jìn)入一個統(tǒng)一市場中土地產(chǎn)權(quán)的規(guī)范化、一元化狀態(tài)：全部土地都是國有土地，其使用權(quán)可透明、規(guī)范、無壁壘地流轉(zhuǎn)。政府可專注于做好國土開發(fā)、土地利用的頂層規(guī)劃，同時非農(nóng)田建設(shè)用地由市場規(guī)則和特許權(quán)規(guī)則來調(diào)節(jié)其交易或特定用途配置。除基本農(nóng)田用地封閉式流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)?；?jīng)營外，真正把所有土地資源放到統(tǒng)一市場的一個大平臺上。

（一）在土地全部國有法律框架下，采用漸進(jìn)式改革路徑，分步實(shí)質(zhì)性落實(shí)土地單一國有制改革

黨的十八屆三中全會提出，“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，而農(nóng)民的財產(chǎn)其實(shí)主要就是歸為集體所有制的土地。我們已指出，從大的方向看，實(shí)現(xiàn)全部土地國有化是長期的改革思路，一步到位式的改革完全不具備可行性，只能采取漸進(jìn)式改革路徑，分步實(shí)行土地國有化改革。第一步可以“平權(quán)”和“賦權(quán)”為重點(diǎn)，減少土地權(quán)利的不平等，特別是在土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方面，允許集體土地的使用權(quán)在符合國家法規(guī)的前提下市場化流轉(zhuǎn)。第二步，在法律框架下如同深圳市那樣取消土地集體所有權(quán)，建立統(tǒng)一的土地國有制。同時承認(rèn)原集體所有制下的原住民有獲得權(quán)益補(bǔ)償?shù)馁Y格，需要在擺平利益關(guān)系的前提下，以分步兌現(xiàn)到位而完成所有社會成員真正的“國民待遇”，也就是在分步漸進(jìn)中實(shí)質(zhì)性地落實(shí)土地國有化的改革。深圳市憑借其特區(qū)的有利條件，已走到了第二步。

（二）明確和整合政府的國土規(guī)劃權(quán)，建立規(guī)范有序的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略已提出多年，但不少地方仍存在“城市總體規(guī)劃”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃”與“村莊規(guī)劃”三規(guī)不接軌、不交合甚至相互矛盾的情況。市、區(qū)縣在村莊規(guī)劃時，把農(nóng)村應(yīng)得的土地指標(biāo)拿出來用作城市建設(shè)，真正到了新農(nóng)村建設(shè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)時，卻沒有用地指標(biāo)。一些應(yīng)當(dāng)作為建設(shè)用地規(guī)劃的地塊并沒有納入規(guī)劃范圍，影響土地資源價值的發(fā)揮。即使是規(guī)劃為建設(shè)用地的地塊，往往由于難以獲得相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)，“走正門”開發(fā)不了。深圳市的可取之處就在于在單一國有平臺上，有通盤規(guī)劃之后，有效發(fā)揮政府應(yīng)有職能，在終極產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一化、清晰化的大前提下，面對歷史遺留問題，承認(rèn)利益差異，分類整合，動態(tài)優(yōu)化，因地制宜，循序漸進(jìn)地消除矛盾，最終可望歸于全面國有的規(guī)范化局面，而達(dá)到長治久安。當(dāng)然，深圳市作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，地理位置和制度政策都比較特殊，城鎮(zhèn)化進(jìn)程起步早、發(fā)展快，相對于現(xiàn)在實(shí)際常住人員，“原住民”的規(guī)模僅27萬余人，占比甚低。當(dāng)早在20世紀(jì)90年代初就已實(shí)現(xiàn)市域內(nèi)全部國有之后，逐步兌現(xiàn)原住民土地權(quán)益再歸于徹底的實(shí)質(zhì)性國有化，相對容易。其他地方有不同情況，需要因地制宜地進(jìn)行探索。但最終目標(biāo)是一致的，深圳市的思路可望最終變成各地（首先是大城市）遲早的選擇。

（三）以發(fā)展的辦法在“做大蛋糕”中實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)益兌現(xiàn)，建立利益共享機(jī)制而最終歸入一體化

與土地相關(guān)的利益能否合理分配，是解決土地問題的核心。進(jìn)入第二步，無論怎樣讓原農(nóng)民和原集體兌現(xiàn)利益，都需要在國有大平臺上進(jìn)行，并不是簡單的概念上的“同地同權(quán)”過程，而是一個各方利益尋求可接受的平衡、具有“討價還價”機(jī)制特征、利益分配較公平且更加兼顧全局的過程。深圳市在統(tǒng)籌考慮城市、集體、村民等多方發(fā)展訴求的基礎(chǔ)上，充分運(yùn)用規(guī)劃、土地、金融、財稅等手段，實(shí)事求是地形成了“依現(xiàn)狀明晰產(chǎn)權(quán)”及“以利益共享推動產(chǎn)權(quán)明晰”的改革思路，以發(fā)展的辦法在城鎮(zhèn)化推進(jìn)中“做大蛋糕”，在不斷擴(kuò)大總利益規(guī)模中，實(shí)現(xiàn)利益共享，消化相關(guān)矛盾，化解歷史遺留問題。在具體操作中，以“政府與社區(qū)算大賬”，再由“社區(qū)與利益相關(guān)人算細(xì)賬”的雙層談判機(jī)制，巧妙地調(diào)動了社區(qū)的積極性和管理潛能，使政府相對超脫，新局面、新境界的形成相對平順。這些做法對其他地區(qū)具有啟發(fā)意義。我國在推動城鎮(zhèn)化和工業(yè)化過程中，蘊(yùn)含的人口高密度聚集、人力資本培養(yǎng)、收入提高、消費(fèi)提升、進(jìn)城農(nóng)民生活方式和社會地位的“市民化”改變，以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的不斷升級換代等因素，將成為我國經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展的持久內(nèi)生動力。因此，我國具備在這方面“做大蛋糕”的底氣和本錢，一旦有了國有大平臺，應(yīng)積極探索建立合理的土地利益分配和共享機(jī)制、結(jié)合歷史遺留問題的消化方案，最終可落實(shí)到規(guī)范的土地單一國有制上。這是一個可前瞻的“一體化”遠(yuǎn)景，有利于在中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，破解土地制度難題，減少社會矛盾，促進(jìn)社會和諧。

（四）深化戶籍制度、社保制度改革，推動實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民一視同仁的“國民待遇”

城鎮(zhèn)化既是我國現(xiàn)代化建設(shè)順應(yīng)歷史潮流的發(fā)展任務(wù)，又是擴(kuò)大內(nèi)需、形成發(fā)展動力源的最大潛力所在。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，關(guān)鍵要解決城鄉(xiāng)所有居民的“國民待遇”問題，即推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。2013年我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)53.7%，但城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋壤齾s只有38%。大量農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)了地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)換，但還沒有實(shí)現(xiàn)身份和地位的轉(zhuǎn)變。近2億生活在城鎮(zhèn)里的人沒有城鎮(zhèn)戶口和享有城鎮(zhèn)居民待遇，很多農(nóng)民工出現(xiàn)“就業(yè)在城市，戶籍在農(nóng)村；勞力在城市，家屬在農(nóng)村；收入在城市，積累在農(nóng)村；生活在城市，根基在農(nóng)村”的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。如果農(nóng)民失去土地后相應(yīng)的社會保障沒有及時跟進(jìn)，會導(dǎo)致失地農(nóng)民既喪失了原來擁有土地所具有的社會保障因素，又無法享受與城市居民同等的社會保障權(quán)利。這對促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動、引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力都會產(chǎn)生較大制約，并最終影響長治久安。

黨的十八屆三中全會明確提出：“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化?！睘榇?，政府應(yīng)著力打造包括就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房和教育在內(nèi)的社會保障體系，為農(nóng)民市民化消除障礙，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民“國民待遇”，最終達(dá)到“一視同仁”。深圳市對城鎮(zhèn)化后城市管理、戶籍和計劃生育、社會保障和勞動就業(yè)、學(xué)校教育等進(jìn)行了積極妥善安排，同時劃定了非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還用地、支持發(fā)展用地等多種農(nóng)村區(qū)域的原住民“留用土地”，進(jìn)一步保障和擴(kuò)展了原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和原農(nóng)民的權(quán)益，有效地使深圳市原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和原農(nóng)民分享改革開放紅利。這些做法值得其他地方借鑒。首先，在戶籍制度改革上，不把獲得城市戶口與放棄原農(nóng)村土地權(quán)利直接掛鉤，逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間的不平等待遇和差距，還原戶籍的人口登記功能，將戶籍與福利脫鉤。其次，促進(jìn)“農(nóng)民工”在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，合理穩(wěn)定提高其工資水平；逐步實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口全覆蓋；建立覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障體系，促進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶定居；建立覆蓋農(nóng)民工的社會保障體系，提高覆蓋面和保障水平。最后，促進(jìn)城鎮(zhèn)公共服務(wù)能力的提升和公用事業(yè)的擴(kuò)容。政府是城鎮(zhèn)化的規(guī)劃主體，財政是政府促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的公共資源配置的主要手段。因此，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，應(yīng)構(gòu)建“一元化”公共財政，以有效化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。