加強(qiáng)公眾參與 推動(dòng)依法決策

陳潔

[摘要]公眾參與，是公民通過一定的渠道對公共事務(wù)表達(dá)意見，并且對公共事務(wù)的決策和治理產(chǎn)生影響的行為。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確指出：“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序?！痹谶@其中第一個(gè)程序便是公眾參與。實(shí)踐證明，良好的公眾參與將有助于決策者化解矛盾、獲得共識，實(shí)現(xiàn)決策的正當(dāng)性和執(zhí)行性。

[關(guān)鍵詞]公眾參與；參與方式；完善機(jī)制

近期，一個(gè)反映民生的電臺(tái)欄目持續(xù)報(bào)道了旱廁改造問題，這其實(shí)是當(dāng)?shù)氐慕值擂k事處為了方便群眾，自己出錢將旱廁改造成了水沖的廁所，但改造完成之后，卻出現(xiàn)了更多的問題。在改造之前，街道辦事處與廁所附近的一戶居民達(dá)成協(xié)議，約定由其負(fù)責(zé)供水，但改造結(jié)束后，該居民卻反悔了。而且后來又有四五家居民擔(dān)心污水會(huì)污染他們的下水道，因而主張徹底關(guān)閉廁所。這樣一來，導(dǎo)致了廁所暫時(shí)無法使用，給周圍的二十多戶居民帶來了很大的不便。最終，街道辦事處和居委會(huì)只能不斷地協(xié)調(diào)各方，并組織居民通過投票表決來解決這個(gè)問題。

其實(shí)旱廁改造是對老百姓有利的事情，街道辦事處既出錢也出力，但為什么最后卻得不到老百姓的支持，甚至還導(dǎo)致了老百姓怨聲載道，筆者認(rèn)為，其中一個(gè)很重要的原因就是，相關(guān)部門在作出這樣一個(gè)決策之前沒有充分地與當(dāng)?shù)氐木用襁M(jìn)行溝通，沒有讓居民參與到?jīng)Q策的制定過程中來，而只是在決策推行不下去了才去征求他們的意見，才去組織相關(guān)的居民對這個(gè)問題進(jìn)行表決。可見，沒有公眾參與，往往事倍功半。

一、加強(qiáng)公眾參與的重要意義

而所謂的公眾參與，就是指公民通過一定的渠道對公共事務(wù)表達(dá)意見，并且對公共事務(wù)的決策和治理產(chǎn)生影響的行為。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確指出：“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序?！边@其中的第一個(gè)程序便是公眾參與。實(shí)踐證明，良好的公眾參與將有助于決策者化解矛盾、獲得共識，實(shí)現(xiàn)決策的正當(dāng)性和執(zhí)行性。實(shí)際上政府的工作，就是由大大小小的決策所組成。即便是一個(gè)科員，一個(gè)科長，都存在決策的問題。而決策的正確與否，將直接影響著成千上萬人的生活和社會(huì)的秩序與公正。

就我國目前的公眾參與來講，越來越多的體現(xiàn)為主動(dòng)的、自主的參與。這是因?yàn)楝F(xiàn)在很多問題都涉及到公眾的個(gè)人利益，使得公眾不再需要政府的動(dòng)員也能自主參與。例如，城市的業(yè)主維權(quán)，農(nóng)村的賣地糾紛，以及近幾年各地出現(xiàn)的PX事件，公眾直接依靠法律和政策，就可以維護(hù)自己的權(quán)益。而這些活動(dòng)由于涉及公眾切身利益，公眾參與程度也不斷升高。美國政治學(xué)家亨廷頓有過一個(gè)著名的政治公式，即：社會(huì)參與的程度越高，參與的意愿越高，社會(huì)就越穩(wěn)定，反之，政治則越不穩(wěn)定。從現(xiàn)狀來看，我國公眾的參與意識及參與行動(dòng)已越來越強(qiáng)烈。面對這種趨勢，政府不能還像以往一樣，習(xí)慣于為民做主，而不是由民做主；習(xí)慣于關(guān)注民眾的現(xiàn)實(shí)需求，而不關(guān)注民眾的管理意愿。而是應(yīng)該積極的制定、完善相關(guān)的公眾參與機(jī)制，將公眾參與有序組織起來，加大公眾對政府事務(wù)的參與力度。因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)證明，哪里的政府真正跟老百姓直接對話，哪里的社會(huì)矛盾就小，經(jīng)濟(jì)就能發(fā)展，社會(huì)就能穩(wěn)定。

二、結(jié)合實(shí)際，選擇公眾參與方式

其實(shí)公眾參與也不是什么新生的事物，這跟我們黨一直以來強(qiáng)調(diào)的群眾路線是一脈相承的。而十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出公共參與，更多的是強(qiáng)調(diào)公眾參與方式的選擇。目前來講，這些方式包括：公示、聽證、座談、論證、書面征詢、民意調(diào)查、民主懇談會(huì)、民情懇談會(huì)、社區(qū)議事會(huì)、居民論壇、鄉(xiāng)村論壇等各種形式。

1、投票方式的適用。

對投票這一公眾參與方式的適用，中央黨校的王雅琴教授在授課中曾列舉過一個(gè)案例。2007年北京朝陽區(qū)建國以來規(guī)模最大的危改房項(xiàng)目，當(dāng)?shù)卣獙?shí)施票決拆遷，由酒仙橋地區(qū)八個(gè)片區(qū)的居民來投票決定危改房的拆遷，投票的結(jié)果卻使政府陷入了一個(gè)困境，因?yàn)橥獾钠睌?shù)沒有超過一半。而造成這種困境的原因就是在公眾參與的過程中選擇的方式不對。投票是公眾參與方式的一種，但這種方式的適用是有一定的條件的，即：社會(huì)事項(xiàng)比較單一、涉及的利益群體范圍比較小、公眾的利益訴求相同，比如國外的投票選舉總統(tǒng)，性質(zhì)是一樣的，只需要在諸多的候選人當(dāng)中選擇一個(gè)就可以。但是在這次投票事件當(dāng)中夾雜著兩類問題，第一類是否拆，第二類拆遷方案，不同性質(zhì)的問題混在一起，公眾參與方式選擇投票是不恰當(dāng)?shù)?。其?shí)對于危改房，焦點(diǎn)應(yīng)該在于如何合理安置的問題，而不在于是否實(shí)施危改房改造的問題。

當(dāng)然，如果符合以上條件，投票也是一種有效的公眾參與的方式。例如濟(jì)南市歷下區(qū)智遠(yuǎn)街道辦事處設(shè)立的“潮汐市場”就很好的說明了這一點(diǎn)。隨著土地開發(fā)、盛福花園小區(qū)及周邊樓盤的建設(shè)，居民迫切需要建立一個(gè)農(nóng)貿(mào)市場，但由于配套設(shè)施還沒有完善，暫時(shí)無法滿足居民這一要求。于是一個(gè)由片區(qū)居民投票決定的“潮汐市場”應(yīng)運(yùn)而生，這個(gè)市場只存在于一早一晚兩個(gè)時(shí)間段，它不是設(shè)在馬路上，而是在還沒有開門營業(yè)的店鋪門口。在原有規(guī)劃中，這原本是一處停車場，但是盛?；▓@小區(qū)停車位目前可以滿足停車需求，所以停車場一直沒有利用起來。于是智遠(yuǎn)街道辦事處因地制宜，準(zhǔn)備把它規(guī)范起來用作早夜市的場地。在此之前，辦事處決定組織居民投票表決是否建立這個(gè)市場，在7天的投票時(shí)間內(nèi)，近2000人參加，只有2票反對。而這一次的公眾參與，就符合投票這一方式的適用條件：社會(huì)事項(xiàng)比較單一，只涉及是否建立“潮汐市場”這一個(gè)問題；涉及的利益群體范圍比較小，只包括盛?；▓@小區(qū)及周邊樓盤的居民；公眾的利益訴求相同，都迫切的想建立一個(gè)農(nóng)貿(mào)市場以滿足日常的生活需求。而最終的效果也符合當(dāng)初的預(yù)期，因?yàn)槭袌龅拇嬖谑谴蠹彝镀睕Q定的，所以作為市場管理方的城管部門與攤主的關(guān)系十分融洽，用定時(shí)間、定地點(diǎn)、定管理的規(guī)范方式，也改變了以往城管和商販之間“貓和老鼠”的關(guān)系，從而滿足了居民的日常生活需要。可見在沒有占有交通道路和侵害其他公共利益的前提下，把與居民息息相關(guān)的事情交給居民自己決定，政府來購買服務(wù)，無疑是一種正確的執(zhí)政理念、高明的執(zhí)政智慧，是構(gòu)建有效的公眾參與，提升治理能力現(xiàn)代化的一種具體體現(xiàn)。

2、聽證會(huì)的適用。

聽證會(huì)的優(yōu)點(diǎn)是給公眾提供了一個(gè)可以協(xié)商、談判、平息沖突的一個(gè)平臺(tái)，但它也存在一個(gè)問題，就是代表性的問題，如果參加聽證的代表不具有廣泛的代表性，而僅僅是一個(gè)“聽證專業(yè)戶”的話，聽證的結(jié)果是不會(huì)具備正當(dāng)性而受到公眾的認(rèn)可的?？梢?，聽證代表的選擇也不是一個(gè)簡單的事情，而法國的一次聽證會(huì)或許能給我們一些啟示。這是關(guān)于轉(zhuǎn)基因技術(shù)在法國未來發(fā)展的聽證會(huì)，這次聽證會(huì)同樣遇到兩個(gè)問題，一是代表如何產(chǎn)生，怎么才能代表所有的法國公眾，二是轉(zhuǎn)基因技術(shù)畢竟是專業(yè)性很強(qiáng)的問題，怎么讓公眾來實(shí)施參與。所以法國政府做了兩個(gè)環(huán)節(jié)的事情，第一，通過一個(gè)民間的民調(diào)機(jī)構(gòu)以隨機(jī)的方式產(chǎn)生代表；第二，在正式的公聽之前，政府對選出來的代表進(jìn)行了專業(yè)知識的培訓(xùn)。接下來才進(jìn)行了三場聽證會(huì)。這就告訴我們要召開一次成功的聽證會(huì)，首先要有一個(gè)讓公眾信服的代表遴選機(jī)制；其次要有科學(xué)完善的信息公示披露制度。召開聽證會(huì)之前不僅要讓公眾知道聽證會(huì)的內(nèi)容，更要讓公眾充分了解與聽證相關(guān)的知識，真正實(shí)現(xiàn)信息對稱，取得聽證實(shí)效。

對此，武漢市就餐飲油煙噪聲擾民開展的社區(qū)居民自治聽證會(huì)就取得了良好的效果。同許多城市一樣，餐飲業(yè)擾民問題也是武漢市環(huán)境治理的難點(diǎn)問題，因?yàn)樗婕暗较喈?dāng)大一部分下崗困難職工，取締整改，容易激化矛盾，管理部門面臨改善環(huán)境與維護(hù)穩(wěn)定的兩難境地；同時(shí)，一些小餐館和夜市、排擋占道經(jīng)營成本低，經(jīng)營條件簡陋，取締相對容易，而鞏固成果卻很難，而且如果單純?nèi)【?，又?huì)使部分居民消費(fèi)不便利。為了解決這一難題，武漢市在74個(gè)社區(qū)推行了餐飲油煙、噪聲居民自治工作，925家餐飲店的去留實(shí)行社區(qū)居民自治聽證。首先在聽證前，工作組對社區(qū)內(nèi)各飲食業(yè)經(jīng)營戶逐棟逐戶進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，建立臺(tái)賬，全面了解與掌握飲食單位的地點(diǎn)、分類、證照辦理和污染治理、污染擾民及從業(yè)人員狀況等，根據(jù)不同情況，對各飲食經(jīng)營戶分別提出取締、整改、調(diào)整布局和保留的初步意見，形成完整的聽證會(huì)預(yù)案。其次，再由社區(qū)居委會(huì)召集社區(qū)黨組織成員、社區(qū)居委會(huì)成員、社區(qū)協(xié)商議事會(huì)成員和有關(guān)社區(qū)居民小組長、門棟長及社區(qū)居民代表，組織召開聽證預(yù)備會(huì)，廣泛征求居民代表和經(jīng)營業(yè)主對預(yù)案的意見，耐心解釋法律法規(guī)和有關(guān)政策，對聽證會(huì)預(yù)案和整治預(yù)案進(jìn)行修改與調(diào)整。最后才是召開了正式的聽證會(huì)，聽證會(huì)嚴(yán)格按照規(guī)定的程序?qū)︻A(yù)案進(jìn)行聽證和表決，并將結(jié)果進(jìn)行了公示。聽證會(huì)做出聽證決議后，環(huán)保、工商和城管、衛(wèi)生等部門依照有關(guān)法律法規(guī)，采取統(tǒng)一整治行動(dòng)，取締無證與占道經(jīng)營，規(guī)范和整治社區(qū)內(nèi)有條件經(jīng)營的飲食餐廳，保留下來的餐館也都安裝了高空排放的煙囪和油煙凈化設(shè)施，基本根除了社區(qū)內(nèi)的油煙噪聲污染，受到了群眾的真心擁護(hù)。而在這一次聽證過程中，社區(qū)居民積極參與聽證，了解了法律知識，增強(qiáng)了依法維權(quán)與尊重他人合法經(jīng)營的意識；經(jīng)營業(yè)主通過與居民交流和政府部門的宣傳，深刻體會(huì)到獲取經(jīng)濟(jì)利益應(yīng)當(dāng)以不危害他人生活為前提，極大地增強(qiáng)了環(huán)保意識；而政府部門通過積極引導(dǎo)，加強(qiáng)公眾參與，也進(jìn)一步提升了公信力以及行政行為的正當(dāng)性和執(zhí)行力，最終實(shí)現(xiàn)了多方共贏。

3、民主懇談會(huì)的適用。

在浙江溫嶺，廣泛采用的民主懇談會(huì)同樣取得了良好的效果。民主懇談會(huì)重點(diǎn)是民主決策。首先在議題方面：主要是討論社會(huì)公共事務(wù)，并且每次都有集中、明確的議題；其次在對策方面：首先是鎮(zhèn)里先對問題進(jìn)行調(diào)查研究，擬出幾種可以讓群眾討論和選擇的初步方案，然后交給群眾討論，這樣就有比較強(qiáng)的針對性；最后就是公告程序：在懇談會(huì)召開前要公布懇談會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)和主題，以及鎮(zhèn)里的初步方案，讓群眾能事先進(jìn)行充分討論。這樣參加懇談會(huì)的群眾就更有代表性，使懇談會(huì)能開出更高的質(zhì)量?？梢?，整個(gè)民主懇談會(huì)的程序包括：以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，一般由鎮(zhèn)黨委書記召集、主持，鎮(zhèn)長介紹懇談會(huì)的議題、基本情況及鎮(zhèn)里的初步方案。群眾充分討論后，暫時(shí)休會(huì)，由鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)群眾意見進(jìn)行討論，修改原方案。然后再開會(huì)，由鎮(zhèn)長宣布鎮(zhèn)里的最終決定。當(dāng)懇談會(huì)意見不統(tǒng)一不能達(dá)成共識時(shí)，由鎮(zhèn)人大代表按法定程序進(jìn)行表決產(chǎn)生最后決策。通過召開民主懇談會(huì)，干部、群眾的民主意識都得到了逐步提高。同時(shí)，由于重大事項(xiàng)都召開懇談會(huì)，群眾親眼看到了黨委、政府為老百姓、為當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所做的工作，從而對黨委、政府的信任度也不斷提高。溫嶺市的干部就說，現(xiàn)在投資上千萬的項(xiàng)目群眾對政府都放心了?？梢妱?chuàng)新民主決策程序，加強(qiáng)公眾參與對于推進(jìn)黨委政府的工作是大有裨益的。

三、完善公眾參與機(jī)制，堅(jiān)持政府主導(dǎo)

當(dāng)然，對于公眾參與，政府不僅僅要聽取民眾的意見，對于意見的反饋同樣重要。因?yàn)楝F(xiàn)在的公眾參與大多還是聽取意見式的，政府部門作出決策之前，請一些相關(guān)的人士，或是人大、政協(xié)派出的一些代表，聽取他們的意見，而意見提了，聽不聽、采不采納都是政府的事，這是以前比較舊的一種管理理念?，F(xiàn)在新的治理理念是，代表不是簡單地表達(dá)意見，而是應(yīng)該在行政決策的過程中被充分考慮，他們表達(dá)的意見和訴求是有法律效力的，應(yīng)該記錄在案。該采納采納，該駁回駁回，無論采納還是駁回，事后政府都要說明理由，及時(shí)反饋給代表。這實(shí)際上就是一種現(xiàn)代治理理念的體現(xiàn)。

同時(shí)，在公眾參與的過程中，政府要準(zhǔn)確定位自身的角色，堅(jiān)持政府主導(dǎo)的原則。公眾參與不等于公眾決策，參與權(quán)屬于公眾，而主導(dǎo)權(quán)在政府。政府應(yīng)始終擔(dān)負(fù)起主導(dǎo)責(zé)任，因?yàn)橛行е贫Q策、有序?qū)嵤Q策是政府的法定職責(zé)，而政府積極地、事先地、主動(dòng)地面對公眾參與、引導(dǎo)公眾參與，可以充分發(fā)揮公眾參與的積極作用，從而實(shí)現(xiàn)有效參與。以PX項(xiàng)目成功落地漳州事件為例，漳州迎接PX落戶的背景是該項(xiàng)目剛在廈門因遭市民集體抵制而停建，隨后被輿論妖魔化。面對這樣的決策壓力和決策風(fēng)險(xiǎn)，漳州市有關(guān)部門的決策過程主要是：首先，準(zhǔn)確了解PX的性能、用途、毒性和產(chǎn)業(yè)價(jià)值，以及漳州古雷半島承建PX工程的優(yōu)勢，獲取決策依據(jù)。其次，在充分掌握當(dāng)?shù)剌浾搫?dòng)向的前提下，未雨綢繆，通過多種方式就PX問題向公眾進(jìn)行科普宣傳，對人群的不同動(dòng)機(jī)、觀點(diǎn)進(jìn)行研判，分門別類、有的放矢地進(jìn)行群眾教育工作，還選擇性組織公眾代表分赴福建、四川等地進(jìn)行現(xiàn)場觀摩，以形成共識。最后，切實(shí)解決被征地群眾的利益訴求，在雙向溝通的基礎(chǔ)上，合理補(bǔ)償，依法賦權(quán)。事實(shí)證明，PX項(xiàng)目落戶給漳州古雷帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)效益，2009—2012三年間古雷完成投資204.3億元。在這次事件中，政府的經(jīng)驗(yàn)在于，把握公眾心態(tài)“準(zhǔn)”，引導(dǎo)工作做在“先”，化解矛盾行動(dòng)“快”，因人施策手段“活”。這也是一個(gè)決策者創(chuàng)造性地準(zhǔn)確定位并主導(dǎo)公眾參與的典型案例。

公眾參與，其實(shí)就是一種持續(xù)的宣傳、說明和動(dòng)員。廣泛的討論，既可以吸取群眾的智慧，采納合理的意見，完善決策、彌補(bǔ)疏漏，也可以說服群眾、減少阻力。在協(xié)商和討論中，建設(shè)共識，爭取支持。這樣的治理要付出更多的成本，但效果也會(huì)更好。尤其在公眾有參與和表達(dá)訴求的當(dāng)下，參與就是黏合，不讓參與就意味著疏離。決策機(jī)關(guān)只有通過各種形式的參與、協(xié)商、對話，廣泛聽取公眾意見，通過科學(xué)的程序、方法和機(jī)制進(jìn)行決策活動(dòng)，才能確立決策的權(quán)威和公信力，贏得公眾的支持，推動(dòng)決策的落實(shí)。

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