政府治理績(jī)效公正性評(píng)估維度及其競(jìng)合

陳興發(fā) 黃金虎

【摘要】政府治理績(jī)效評(píng)估是一個(gè)彰顯價(jià)值的政治過程，公正性取向凸顯了政府治理的特性和訴求。文章從政府治理績(jī)效評(píng)估的公正性取向出發(fā)，闡釋公正性評(píng)估的多元維度：功利、自由與德性，分析政府績(jī)效評(píng)估與社會(huì)公正多維性的復(fù)雜關(guān)系，并探討不同維度之間競(jìng)合的制約因素，推動(dòng)公正性價(jià)值與政府治理績(jī)效評(píng)估進(jìn)一步契合，助推構(gòu)建發(fā)展成果考核新體系。

【關(guān)鍵詞】政府治理 績(jī)效評(píng)估 公正維度 競(jìng)合性 制約因素

【中圖分類號(hào)】D26 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

政府治理績(jī)效評(píng)估是推動(dòng)政府有效治理的工具。20世紀(jì)80年代政府績(jī)效評(píng)估被引入我國(guó)，經(jīng)過幾十年的消化和發(fā)展，已經(jīng)成為政府治理的基本制度，在政府運(yùn)行中扮演著重要角色。當(dāng)下，如何回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，選擇科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估維度，引導(dǎo)政府治理向提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變，成為深化治理體制改革必須面對(duì)的課題。

政府治理的特性及其績(jī)效評(píng)估的公正取向

公共性是政府治理的基本特性，表現(xiàn)為政府在治理過程中基于公共價(jià)值，運(yùn)用政府權(quán)力制定、執(zhí)行和評(píng)估公共政策，供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。其中，權(quán)威性分配公共價(jià)值是政府治理的出發(fā)點(diǎn)，政府權(quán)力是實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值權(quán)威性分配的基本保障，政府政策是實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值權(quán)威性分配的手段，而供給公共產(chǎn)品與公共服務(wù)則是實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值權(quán)威性分配的形式。這并不是說政府是公共產(chǎn)品供給的唯一主體，但是供給公共產(chǎn)品與服務(wù)是政府實(shí)現(xiàn)公共性職能的重要方式。

那么，如何衡量政府治理的公共性？實(shí)行績(jī)效評(píng)估是其中的一種有效途徑。20世紀(jì)60年代，隨著西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入滯脹狀態(tài)，政府財(cái)政收入減少，機(jī)構(gòu)龐大，人員冗余，迫使政府治理開展績(jī)效評(píng)估，以降低行政成本，提高運(yùn)行效率。在此背景下生成的新公共管理理論超越了古典管理主義對(duì)管理經(jīng)驗(yàn)的過分依賴，反思了傳統(tǒng)政府管理重視依法行政和資源投入而輕視績(jī)效評(píng)估和結(jié)果收益等問題，主張?jiān)谡卫磉^程中設(shè)定績(jī)效測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)績(jī)效目標(biāo)控制資源分配，注重公共治理的結(jié)果和效率，提高管理水平。

在政府治理績(jī)效評(píng)估的價(jià)值維度上，新公共管理理論繼承了古典管理主義對(duì)效率的追求，在績(jī)效評(píng)估興起的初期以經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）為指標(biāo)。隨著公民素質(zhì)不斷提高，平等意識(shí)逐漸覺醒，公共產(chǎn)品和服務(wù)供給中偏好效率而缺失公正的狀況不斷獲得修正和超越。公正（Equity）進(jìn)入到政府績(jī)效測(cè)評(píng)體系，與效率和效益一起成為新公共管理進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的三大支柱①。可見，政府供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的治理績(jī)效評(píng)估是對(duì)其公共性功能發(fā)揮的實(shí)際測(cè)評(píng)，然而這種測(cè)評(píng)并非由單一的價(jià)值構(gòu)成，“而是由多種價(jià)值構(gòu)成的復(fù)合體，并且隨著社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等的發(fā)展而變化的”。②在公正與效率、效益的取向上，以美國(guó)公共管理學(xué)者羅伯特·丹哈特為代表的新公共服務(wù)理論認(rèn)為，如果政府在供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的過程中忽視公民對(duì)公正的欲望，則無力負(fù)擔(dān)起政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的政治責(zé)任，也無力負(fù)擔(dān)起實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的道德責(zé)任。這種道德責(zé)任是一種政府與公民共同的責(zé)任感，是一種社會(huì)公共道德意識(shí)，政府在治理過程中應(yīng)該與公民一道致力于達(dá)成實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的公共價(jià)值。

事實(shí)上，在政府治理績(jī)效評(píng)估的三大支柱中，由于公正是一個(gè)包含多元維度的混合體，建構(gòu)量化的公正性實(shí)證測(cè)量模型以及確定潛在的公共產(chǎn)品與服務(wù)消費(fèi)者資格存在困難，公正與否的評(píng)價(jià)指標(biāo)模糊，相較于效率和效益，公正維度的績(jī)效評(píng)估研究和應(yīng)用長(zhǎng)期相對(duì)滯后。但是，這一維度的引入拓展了政府治理績(jī)效評(píng)估的價(jià)值體系，有利于引導(dǎo)公共政策制定者在現(xiàn)有財(cái)政資源短缺的情況下努力確定其投入領(lǐng)域以實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給公正，正在獲得政府和學(xué)界越來越多的關(guān)注③。

公正性評(píng)估的多元維度：功利、自由與德性

從分配正義的視角看一個(gè)政府治理是否公正，“就要看它如何分配我們所看重的物品—收入與財(cái)富、義務(wù)與權(quán)利、權(quán)力與機(jī)會(huì)、公共職務(wù)與榮譽(yù)等等”。④一個(gè)公正的政府應(yīng)該以正當(dāng)?shù)姆绞椒峙溥@些物品，給予每個(gè)人應(yīng)得東西。但是，什么人應(yīng)該得到什么樣的東西以及為什么如此？在當(dāng)今社會(huì)回答這些問題總是充滿公正與不公正的爭(zhēng)論，反映出對(duì)公正持有的不同理念。有的人認(rèn)為政府政策只要能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化，就應(yīng)該支持，有的人則認(rèn)為只有有利于提升社會(huì)德性才是公正的，才應(yīng)該獲得支持。

可見，衡量公正的標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)多維體，沒有哪一種維度能夠滿足所有評(píng)價(jià)需要，人們總是根據(jù)不同的需要來做出選擇。如美國(guó)學(xué)者南?！じダ诐桑∟ancy Fraser）認(rèn)為，可以從經(jīng)濟(jì)、文化和政治的維度來衡量社會(huì)公正，哥倫比亞大學(xué)列文（Henry M. Levin）等學(xué)者則主張從選擇自由、效率、平等和社會(huì)凝聚力方面來分析。筆者主張從功利、自由和德性三個(gè)維度來認(rèn)知社會(huì)公正。

功利的公正。即追求福利最大化的功利主義的公正。英國(guó)學(xué)者邊沁認(rèn)為，我們每一個(gè)人都喜歡快樂而厭惡痛苦，通過各種算計(jì)讓功利最大化不僅是個(gè)人的原則，也是政府治理的原則。“一個(gè)政府在決定要制定什么樣的法律和政策時(shí)，它應(yīng)當(dāng)要做任何能夠作為整體共同體的幸福最大化的事情。”⑤

就功利性公正而言，政府治理績(jī)效評(píng)估需要遵從三方面原則：一是功利取向原則。政府治理行為正確與否不是看行為本身，而是看行為結(jié)果，即行為導(dǎo)向幸福的趨向性，并非禍害的趨向性。也就是說，功利是判斷政府行為正確與否、公正與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)。阻礙政府治理的功利趨向都應(yīng)該消除，這是政府治理體現(xiàn)公正性的內(nèi)在要求。二是幸福最大化原則。邊沁認(rèn)為功利原理是“按照看來勢(shì)必增大或減小利益有關(guān)者之幸福的傾向，亦即促進(jìn)或妨礙此種幸福的傾向，來贊成或非難任何一項(xiàng)行動(dòng)”。⑥政府的每項(xiàng)措施取向都應(yīng)該是以最大多數(shù)人的最大幸福為標(biāo)準(zhǔn)?！爱?dāng)一項(xiàng)政府措施之增大共同體幸福的傾向大于它減小這一幸福的傾向時(shí)，它就可以說是符合或服從功利原理”。⑦也就是說，公正意味著幸福的最大化。三是個(gè)人利益至上原則。功利主義思想認(rèn)為，社會(huì)利益是以個(gè)人利益為基礎(chǔ)的，是個(gè)人利益的總和。政府行為要符合功利主義要求，必須以實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的最大化為原則，只有追求個(gè)人利益最大化，才能帶來社會(huì)利益的最大化。

總體來說，采用功利性公正的評(píng)價(jià)維度衡量政府治理績(jī)效，要求政府重視治理行為結(jié)果，實(shí)現(xiàn)利益最大化，特別是物質(zhì)利益最大化，甚至為了這種利益最大化可以忽視或犧牲個(gè)體非物質(zhì)性權(quán)利，將諸如包涵道德價(jià)值等所有東西用通用價(jià)值貨幣衡量。這種得失衡量既是政府治理的基本決策依據(jù)，也是行為結(jié)果績(jī)效評(píng)價(jià)的基本維度。

自由的公正。即尊重個(gè)體權(quán)利的自由至上主義的公正。美國(guó)學(xué)者羅爾斯認(rèn)為，政府行為的功利性公正忽略了對(duì)個(gè)人權(quán)利和弱勢(shì)群體利益的關(guān)照，也忽略了獲取社會(huì)福利的代價(jià)和收益分配的公平性，主張每個(gè)人的自由和權(quán)利都是平等的，任何利益獲取都不能以犧牲他人的自由和權(quán)利為代價(jià)。

政府治理行為都應(yīng)該遵循自由原則，基于這一原則的績(jī)效評(píng)估包括兩方面要求。一方面，尊重個(gè)人自由。自由至上主義者認(rèn)為，“我們每一個(gè)人都擁有一種根本性的自由權(quán)—用自己擁有的事物去做任何事情的權(quán)利，只要我們同樣尊重他人這樣做的權(quán)利”。⑧政府行為必須保證每個(gè)人的機(jī)會(huì)平等，不能通過限制人民的自由和平等權(quán)利來提升社會(huì)公共利益，政府的政策只有體現(xiàn)這一要求才是正義的，其社會(huì)制度才是公正的。另一方面，政府最小化。自由至上主義者反對(duì)政府出臺(tái)保護(hù)人們不傷害自己的政策，反對(duì)運(yùn)用法律的強(qiáng)制力推進(jìn)各種德性觀念，或表達(dá)大多數(shù)人的道德觀念?！霸S多人認(rèn)為賣淫不道德，然而這并不能證明那些禁止自主的成年人從事這一行業(yè)的法律就是正當(dāng)?shù)??！雹嵬瑫r(shí)，他們也反對(duì)政府要求一些人去幫助另一些人，比如向富人征稅用于收入或財(cái)富的再分配?！巴ㄟ^稅收把財(cái)富再分配是一種壓迫，甚至是偷盜?！雹庹魏纹髨D帶來社會(huì)更大經(jīng)濟(jì)平等的嘗試都注定有壓迫性，是對(duì)自由社會(huì)的傷害，是缺少公正性的表現(xiàn)。只有政府職責(zé)最小化，才是正當(dāng)?shù)摹！叭魏我粋€(gè)職責(zé)更加寬泛的政府都侵犯了個(gè)人不受強(qiáng)迫去做某些事情的權(quán)利，因此都是不正當(dāng)?shù)??！?/p>

自由至上的公正要求政府治理過程中尊重個(gè)人自由，支持不受約束的市場(chǎng)，反對(duì)政府管制。主張每一個(gè)人都擁有自身，政府容許捐獻(xiàn)而禁止出售器官、禁止輔助性自殺等法律和政策都是錯(cuò)的，違背制度正義的。只有政府治理績(jī)效體現(xiàn)出對(duì)個(gè)人權(quán)利的絕對(duì)尊重，才能說政府治理是遵守了公正的原則。

德性的公正。即倡導(dǎo)公民德性和共同善的公正。政府治理績(jī)效的公正性可以從功利主義維度評(píng)估，也可以從自由主義維度評(píng)估，還可以從是否促進(jìn)公民德性和共同善的維度評(píng)估。

這種公正性評(píng)估主要包括兩個(gè)原則。其一，倡導(dǎo)公民德性的原則。政府治理的目標(biāo)不是獲取公民福利最大化，也不是保護(hù)個(gè)人自由權(quán)利至上，而是要通過治理弘揚(yáng)公民德性。如果政府治理帶來人們?yōu)榱斯畲蠡?，或?yàn)榱藗€(gè)人權(quán)利保障而疏離人的德性，那這個(gè)社會(huì)不論物質(zhì)性功利如何最大化，不論個(gè)人自由如何寬泛，都無法確認(rèn)這種治理是公正的。比如與為了履行公民對(duì)國(guó)家責(zé)任去保衛(wèi)國(guó)家相比，為了獲取報(bào)酬去保衛(wèi)國(guó)家是缺乏德性公正的表現(xiàn)。正如盧梭在《社會(huì)契約論》中所言，倘若公民公共義務(wù)可以被肆意轉(zhuǎn)變成在市場(chǎng)上出售的產(chǎn)品，人民寧愿掏錢而不愿本人親自履行，“那么，這個(gè)國(guó)家離垮臺(tái)也就不遠(yuǎn)了?！逼涠?，追求共同善的原則。公益政治學(xué)認(rèn)為，公共利益優(yōu)先于個(gè)人利益。麥金泰爾提出，善—公共利益是人類生活的最高目的，也是衡量政府治理績(jī)效公正性的重要維度。不論市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)如何發(fā)達(dá)，政府應(yīng)該明白存在一些特定的德性和善是無法在市場(chǎng)上交換的。政府治理應(yīng)該推動(dòng)個(gè)體從社會(huì)群體中獲得共生共存感，人與人之間互相信任、合作和利他，引導(dǎo)個(gè)人偏好趨向于共同善。一國(guó)的政府治理只有能夠推動(dòng)社會(huì)追求共同善，才能說明其治理具有公正性。

歸納以上政府治理績(jī)效的公正性評(píng)估維度，可以發(fā)現(xiàn)不同的維度反映出不同的價(jià)值偏好，與公共政策之間存在復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系。當(dāng)一種政府行為實(shí)現(xiàn)一種社會(huì)公正時(shí)，往往意味著帶來另一種社會(huì)不公正。如果政府治理公正性評(píng)估采用功利主義維度，可能會(huì)引導(dǎo)其對(duì)經(jīng)濟(jì)利益最大化的迷戀，損害公民權(quán)利，有違自由主義公正觀。反之，如果采用自由主義維度，則可能導(dǎo)致公民自由權(quán)利至上，折損公民經(jīng)濟(jì)利益，有違功利主義公正觀。如果這兩種假設(shè)的任何一種出現(xiàn)，都可能有違政府治理績(jī)效評(píng)估對(duì)社會(huì)共同善的追求，遠(yuǎn)離德性公正的要求。

政府治理績(jī)效公正性評(píng)估維度競(jìng)合的影響因素

鑒于公正維度的多元性及其與公共政策之間的復(fù)雜關(guān)系，不同國(guó)家的政府或同一個(gè)國(guó)家的政府在不同歷史時(shí)期的選擇并不相同，甚至同一個(gè)國(guó)家的政府在同一歷史時(shí)間段里也存在評(píng)價(jià)維度混生狀態(tài)。實(shí)然狀態(tài)下，難以發(fā)現(xiàn)哪一個(gè)政府治理績(jī)效的公正性評(píng)估只有一個(gè)維度，往往是某個(gè)維度為主的多元混合體。究竟三個(gè)維度競(jìng)合時(shí)何種維度或何種維度組合會(huì)被用來衡量政府治理績(jī)效，其影響因素至少涉及三個(gè)方面。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。一個(gè)社會(huì)在政府治理績(jī)效的公正性測(cè)評(píng)中采取功利的、自由的還是德性的維度受其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平制約。功利與自由、德性的維度之間體現(xiàn)出天然的層次性，其中功利的維度最為基礎(chǔ)，德性的維度最為高級(jí)。這種層次位置與馬斯洛的人的需求層次契合，符合馬克思主義的基本原理。馬克思主義認(rèn)為，“權(quán)利永遠(yuǎn)不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約的社會(huì)的文化發(fā)展”。這意味著功利的維度與自由、德性的維度競(jìng)合時(shí)，不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的國(guó)家，或同一國(guó)家在不同的發(fā)展階段，其選擇的優(yōu)先性并不相同，一般會(huì)呈現(xiàn)出由功利向自由和德性的變遷。但是，這種優(yōu)位順序的決定性只在哲學(xué)層面體現(xiàn)出合理性，僅僅應(yīng)理解為物質(zhì)決定論的合理性。也就是說，這種決定論并非是絕對(duì)的合理性，只是本體論層面的合理性，一旦置于具體實(shí)踐和價(jià)值判斷，這種合理性就可能蛻變?yōu)榉呛侠硇浴?/p>

政府屬性。政府作為統(tǒng)治階級(jí)行使國(guó)家權(quán)力、實(shí)施階級(jí)統(tǒng)治的工具，是公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給者之一，其治理價(jià)值選擇直接受其屬性制約，也影響其治理績(jī)效公正性評(píng)估的維度選擇。比如，資本主義國(guó)家的政府治理價(jià)值取向可以功利主義至上，也可以自由主義至上，其實(shí)質(zhì)都是個(gè)人主義至上。而社會(huì)主義國(guó)家的屬性要求政府治理中克服功利主義至上和自由主義至上的傾向，堅(jiān)持集體主義，采取德性至上的價(jià)值取向。這是由資本主義和社會(huì)主義兩種不同的政府屬性決定的。

消費(fèi)者偏好。不論何種性質(zhì)的政府，或處于何種經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的政府，其治理價(jià)值取向也受到公共產(chǎn)品和服務(wù)對(duì)象的消費(fèi)偏好影響。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人們對(duì)公共產(chǎn)品與服務(wù)需求的差異化越來越凸顯。這種差異化主要體現(xiàn)在兩方面：一方面，表現(xiàn)為消費(fèi)者需求與傳統(tǒng)體制所供給的產(chǎn)品存在差異;另一方面，不同的消費(fèi)群體需求之間存在差異。迎合這種差異，需要供給主體轉(zhuǎn)變偏好，根據(jù)消費(fèi)者的口味變化來生產(chǎn)和提供產(chǎn)品和服務(wù)，以獲取人們更多的認(rèn)可和支持。從這個(gè)意義上來說，是消費(fèi)者最終決定政府治理的價(jià)值取向。同時(shí)，消弭這種差異，并非只能一味迎合消費(fèi)者偏好，政府正確引導(dǎo)社會(huì)達(dá)成偏好共識(shí)，也是化解矛盾的一種基本路徑。

綜上，政府治理績(jī)效評(píng)估是一個(gè)彰顯價(jià)值的政治過程，公正性取向則凸顯了政府治理的特性和訴求。功利、自由和德性是公正性評(píng)估的重要維度，反映出不同的價(jià)值偏好。當(dāng)下包括我國(guó)在內(nèi)的眾多國(guó)家的政府治理中存在功利主義與自由主義之爭(zhēng)，應(yīng)該批判并超越這種競(jìng)合，實(shí)現(xiàn)績(jī)效公正性評(píng)估維度向德性跨越。也只有德性公正的選擇和實(shí)踐，才能糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度或個(gè)人自由權(quán)利保障評(píng)定政績(jī)的偏向，有效解決政府治理過程中存在的諸多深層次問題。

（作者分別為南京大學(xué)政府管理學(xué)院公共管理學(xué)博士后、淮海工學(xué)院法學(xué)院副教授，淮海工學(xué)院法學(xué)院講師;本文系中國(guó)博士后科學(xué)基金第55批資助項(xiàng)目研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：2014M551534）

【注釋】

①③Shu Wang， Mastracci Sharon， Gauging Social Justice： ?A Survey of Indices for Public Management， Public Administration Quarterly ， Winter2014， Vol. 38 Issue 4， pp.488～520.

②姜曉萍，郭金云：“基于價(jià)值取向的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究”，《行政論壇》，2013年第6期，第106～109頁(yè)。

④⑤⑧⑨⑩[美]邁克爾·桑德爾：《公正：該如何是好》，朱慧玲譯，北京：中信出版社，2012年，第19頁(yè)，第38頁(yè)，第66頁(yè)，第67頁(yè)，第67頁(yè)，第97頁(yè)。

⑥⑦[英]邊沁：《道德與立法原理導(dǎo)論》，時(shí)殷弘譯，北京：商務(wù)印書館，2000年，第58頁(yè)，第59頁(yè)。

Robert Nozick. Anarchy， State， and Utopia， New York： Basic Books，1974.p4.

《馬克思恩格斯選集》（第3卷），北京：人民出版社，1972年，第12頁(yè)。

責(zé)編/于巖（實(shí)習(xí)）