運動式治理常規(guī)化的特征、原因及其后果

馬紅光

摘 要：地方政府駐京辦事處自改革開放以來經(jīng)歷多次以運動式治理方式進(jìn)行的整頓，其整頓實踐顯示，運動式治理已是一種常規(guī)化的政府治理方式，表現(xiàn)出程式化和不規(guī)則的周期性特征。路徑依賴以及有限的治理資源是導(dǎo)致運動式治理常規(guī)化的重要原因。駐京辦的整頓過程以及影子駐京辦的存在與合法駐京辦的選擇性職能實踐表明，常規(guī)化的運動式治理實現(xiàn)了工具性達(dá)成，但卻疏于目標(biāo)性達(dá)成，致使治理成效下降。因此，這種治理機(jī)制亟需改善。

關(guān)鍵詞：運動式治理；常規(guī)化；駐京辦；政府治理；治理成效

中圖分類號：D630.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）11-0032-05

近年來學(xué)界對運動式治理的討論大量出現(xiàn)。[1] 運動式治理的最大特點是暫時叫停原科層制常規(guī)過程，以政治動員過程替代之，以便超越科層制度的組織失敗，達(dá)到糾偏、規(guī)范邊界的意圖。[2] 以此看，運動式治理的運作方式有別于科層常規(guī)機(jī)制。目前一般多傾向認(rèn)為它是一種非常規(guī)的治理，在運作方式上具有明顯的非制度化、非常規(guī)化和非專業(yè)化特征。[3][4] 這些看法提供了洞見，不過對現(xiàn)實治理的認(rèn)識并不全面。孤立地看不同的治理事件，運動式治理是非常規(guī)化的。但若持一種聯(lián)系的動態(tài)的整體視角，或許會發(fā)現(xiàn)運動式治理已成為應(yīng)對危機(jī)的一種常規(guī)化機(jī)制。那么，運動式治理常規(guī)化的特征、原因及其后果就成為深入理解政府治理不能不回答的問題。本文以地方政府駐京辦事處（以下簡稱駐京辦）的整頓為例，對這一問題進(jìn)行集中探討。

一、常規(guī)化整頓的形成及其特征

駐京辦經(jīng)歷的最近一次整頓發(fā)生在2010年，這是一場典型的運動式治理。整頓的直接起因是輿論的催化。在多家媒體的報道中，駐京辦飽受詬病，如“三不管”“跑部錢進(jìn)”、權(quán)力尋租、腐敗多發(fā)等。集中式的報道使外界從揭發(fā)個別問題蔓延到對駐京辦機(jī)構(gòu)的存疑，“駐京辦問題”被放大化了。幾乎一邊倒的社會輿論引起體制內(nèi)的關(guān)注，發(fā)現(xiàn)駐京辦事機(jī)構(gòu)存在諸多問題，遂要求對各省市縣及政府職能部門等所有政府駐京辦進(jìn)行集中的清理規(guī)范。從整頓起因看，它符合運動式治理啟動的條件，即當(dāng)某一重大事件暴露出官僚體制常規(guī)機(jī)制的嚴(yán)重弊病時，當(dāng)權(quán)者會啟動這種治理機(jī)制。[2]

正式啟動的標(biāo)志是國務(wù)院辦公廳在2010年1月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范各地政府駐北京辦事機(jī)構(gòu)管理的意見》，該文件先是傳達(dá)至各省級政府主管部門，然后在各省轄區(qū)內(nèi)動員執(zhí)行。所有相關(guān)部門暫停原來的工作節(jié)奏，工作重心一時皆集中于此。整體而言，整頓主要經(jīng)過了摸底清查、清理規(guī)范、檢查驗收三個階段。第一階段是摸底清查，由各省、自治區(qū)、直轄市政府辦公廳將轄區(qū)內(nèi)駐京辦類型和數(shù)量清查后報于國管局。清查方式是按照科層制層層上報的做法，先由縣級政府將是否已設(shè)置駐京辦（包括性質(zhì)、編制、資產(chǎn)等情況）登記在冊，上報地市級政府，后者再將本轄區(qū)內(nèi)情況上報，匯總于省級政府辦公廳，然后通報于國管局。第二階段是清理規(guī)范，對已設(shè)立的地市級駐京辦，派出地政府辦公室要向省級政府報批，經(jīng)其批準(zhǔn)后予以保留。報批材料主要是陳說保留駐京辦的理由以及制定加強(qiáng)管理的措施，確因工作需要者，給出合理的證據(jù)，即可保留。對已設(shè)立的縣級政府駐京辦和政府職能部門駐京辦，統(tǒng)一要求在六個月內(nèi)一律撤銷，其人、財、物由派出地政府進(jìn)行安置。第三階段是檢查驗收，主要是對責(zé)令撤銷的駐京辦到期有無撤銷進(jìn)行核實檢查，防止變相存在。最后各省將清理狀況上報國管局，集中整頓遂告結(jié)束。

那么，此次駐京辦整頓究竟是不是常規(guī)化的治理呢？如果只單純地觀察以上整頓過程，難下定論。但是若在兩個問題上做進(jìn)一步考察，就會得出肯定的回答。

第一個問題是針對駐京辦的運動式治理是只出現(xiàn)了這一次，還是不止一次地重復(fù)出現(xiàn)？如果只出現(xiàn)一次，比較容易得出治理是非常規(guī)化的結(jié)論。因為常規(guī)化的基本含義在數(shù)量上的表現(xiàn)不是短暫的“一次”，而應(yīng)是沿襲多次的發(fā)生?；卮疬@個問題需要回溯駐京辦的發(fā)展歷程。1980年后，各地方政府紛紛自行設(shè)立了駐京辦，由于缺乏統(tǒng)一管理，呈現(xiàn)出混亂無序的局面。這一局面在1988年初受到中央的關(guān)注和批示。于是，國務(wù)院辦公廳于該年6月下發(fā)《關(guān)于對駐京辦事處嚴(yán)格審批和加強(qiáng)管理的通知》，要求對未經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的駐京辦事機(jī)構(gòu)，各省區(qū)市在年內(nèi)認(rèn)真進(jìn)行一次清理，不符合規(guī)定的辦事機(jī)構(gòu)要限期撤銷。[5] 1990年7月，國務(wù)院辦公廳對駐京辦事機(jī)構(gòu)的清理整頓再次發(fā)文：“目前，二十七個省、自治區(qū)、直轄市人民政府已向國務(wù)院辦公廳報送了材料。據(jù)上報材料統(tǒng)計，辦事機(jī)構(gòu)有309個。省市區(qū)人民政府決定撤銷79個，其余要求繼續(xù)保留?！北Ａ粽咭a(bǔ)辦報批手續(xù)，要求“決定撤銷的駐京辦事機(jī)構(gòu)，從接到通知之日起，應(yīng)在三個月內(nèi)撤銷機(jī)構(gòu)，撤回人員。今后，各地未經(jīng)國務(wù)院或北京市人民政府批準(zhǔn)，一律不得自行批準(zhǔn)在京設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)。設(shè)立駐京辦事機(jī)構(gòu)的范圍原則上不再擴(kuò)大。”[6]122 整頓過程基本是先發(fā)文，后清查上報，再執(zhí)行撤銷。限期集中整頓過后，保留下來的230家駐京辦重回常規(guī)運轉(zhuǎn)軌道。另一方面的情形則是，地方政府新設(shè)駐京辦的數(shù)量越來越多，機(jī)構(gòu)不斷膨脹。到2003年，登記在冊的各級駐京辦已達(dá)627家。[6]54 此外還有為數(shù)不少的未登記設(shè)立的駐京辦。隨著駐京辦規(guī)模增加，加上監(jiān)管的難度，管理不規(guī)范的現(xiàn)象又突顯出來，于是，駐京辦經(jīng)歷了再一次清理整頓。最近的一次整頓就是前文述及的2010年的清理規(guī)范。

縱觀歷次整頓，采取的方式大同小異，區(qū)別主要是涉及規(guī)模不同，具體的政策規(guī)定不同。如果將駐京辦在改革開放以來的30余年發(fā)展中遭遇的整頓聯(lián)系起來看，就可以發(fā)現(xiàn)，相同的治理方式一而再再而三地出現(xiàn)。每隔一段時間，當(dāng)機(jī)構(gòu)膨脹、管理失范等問題積聚到一定程度，駐京辦便會經(jīng)歷一次整頓，且都是運動式的。這種周期性的治理實踐無疑是運動式治理成為常規(guī)化治理方式的一種表現(xiàn)。

第二個問題涉及治理對象的主觀認(rèn)知和行為反應(yīng)。當(dāng)事人對這種打斷日常工作節(jié)奏、自上而下的動員式整治是感到突然、陌生和不適應(yīng)，還是駕輕就熟、應(yīng)付自如，對即將到來的舉動很清楚，對未來行為有明確的預(yù)期？常規(guī)化的表現(xiàn)應(yīng)是后者，事實也是如此。工作多年的F駐京辦主任說，“那次整頓（2010年）不是什么新鮮事，以前有過好幾次。這個圈子的人（其他駐京辦）都知道。就是上面發(fā)文件，突擊清理。該查的查，該報的報。查完報完，也就規(guī)范了。接下來做什么？接著就是正常上班嘛。沒什么不適應(yīng)的，習(xí)慣了，做法都知道是這么一個路子，很熟悉了。上面要求整頓，讓六個月完成，我們就積極配合。其他工作先放下，得先盡快地完成這件事。以后可能還會有（整頓），這是一段一段的，有問題了，就整頓嘛?！雹匐m然運動式治理不是日常的例行公務(wù)，但在他們看來，這種方式也是政府內(nèi)部的例行工作方式，只不過是運用的間隔時間長一些。什么時候會啟動治理是不確定的，但當(dāng)出現(xiàn)重大問題時會運用這種治理方式又是確定的。在他們的思維邏輯中，運動式治理不再是外生的手段，而是體制用以解決問題的慣用方式，甚至成了沿襲不變的固定做法，這也預(yù)示著類似的整頓在以后的某個時間還會出現(xiàn)。隨著運動式治理編織進(jìn)官僚體制的日常工作節(jié)奏，運動式治理也常常表現(xiàn)出了更為頻繁、常態(tài)的特點。[2] 因而從當(dāng)事人對整頓的反應(yīng)看，用于駐京辦整頓的運動式治理也已然常規(guī)化。

綜合以上兩個問題的分析可以看出，2010年的駐京辦整頓實際是一次常規(guī)化的治理。由其整頓實踐可將運動式治理常規(guī)化的特征歸納如下：

首先，具體到一次整頓而言，這種治理從過程看具有明顯的程式化特征，有著規(guī)定的流程和固定的行為模式，主要是依靠政府機(jī)構(gòu)通過行政常規(guī)程序即層層下達(dá)和上報的科層程序在規(guī)定時間內(nèi)進(jìn)行集中治理。一般是整頓伊始，上級發(fā)文，確定治理目標(biāo)，劃定相應(yīng)責(zé)任，設(shè)定期限完成；然后是層級式全面動員，從上到下層層遞解下達(dá)任務(wù)和要求；接著是具體執(zhí)行，各級相關(guān)部門依循慣例，應(yīng)對嫻熟，在此期間，原來按部就班的日常工作節(jié)奏被暫停，皆聚焦于治理問題高速運轉(zhuǎn)；最后將治理結(jié)果層層上報。其次，整體而言，這種治理呈現(xiàn)出不規(guī)則的周期性特征。在駐京辦自改革開放以來的整個發(fā)展歷程中，它們在每次治理行動過后便復(fù)歸平靜，回到例行化的日常工作軌道，然后各地駐京辦自行其是的發(fā)展又逐漸導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹，問題橫生，錯綜混亂，再次出現(xiàn)無序化的狀態(tài)。當(dāng)其消極影響溢出了邊界，積久成弊，引起體制內(nèi)或體制外的關(guān)注，于是又將開始一場運動式整頓治理，既為體制約束自身，也為回應(yīng)外部輿論。這種狀況周而復(fù)始，使駐京辦陷于問題出現(xiàn)——集中整治——問題再出現(xiàn)——再集中整治的周期性循環(huán)治理之中。雖然產(chǎn)生問題時會運用這種方式進(jìn)行治理是確定的，但每次治理之間的間隔時長是不確定的，這又使周期性特征表現(xiàn)出不規(guī)則性。

二、運動式治理常規(guī)化的原因

運動式治理被認(rèn)為有極強(qiáng)的動員能力和突變能力，是突破科層官僚常規(guī)做法的治理機(jī)制。[2] 然而在實踐中，這種治理自身也走入了常規(guī)化的軌道。之所以如此，主要是因為受到路徑依賴和有限的治理資源的影響。路徑依賴強(qiáng)調(diào)歷史的重要性，歷史的發(fā)展軌跡制約著現(xiàn)在的選擇，“后發(fā)生的事強(qiáng)烈依賴于當(dāng)前的具體事態(tài)，而當(dāng)前事態(tài)又是此前事態(tài)的結(jié)果。”[7]“歷史表明，人們過去做出的選擇決定了其現(xiàn)在可能的選擇。”[8] 可供當(dāng)下選擇的資源可從歷史的發(fā)展進(jìn)程中取得。現(xiàn)在所擁有的，主要依賴于過去某時流行的環(huán)境和做出的決定。[9]甚而是“每一個具體的發(fā)展過程，最后都依存于以前的發(fā)展”。[10] 歷史的影響在這里具體體現(xiàn)為，在面對當(dāng)下的難題選擇解決方式時，人們會受慣習(xí)的影響往回看，看是否有過相同或相似的應(yīng)對之策，這是一種低成本的選擇。如果在既往制度環(huán)境下存在的可以選擇的治理資源是有限的，甚至是唯一的，那么這種已有的選擇就會在后續(xù)的發(fā)展路徑中被鎖定。慣性的力量會讓這一選擇不斷自我強(qiáng)化，使其在后發(fā)事態(tài)中屢屢出現(xiàn)，久而久之，就會內(nèi)化于行動主體的習(xí)慣性行為中，從而成為一種常規(guī)化的行為方式。

那么，面對駐京辦問題，有哪些治理資源可供選擇呢？國家治理方式和政策工具的選擇都受制于本國治理資源的存量和結(jié)構(gòu)。[11] 我國目前已有的治理資源只有兩種，即政府科層常規(guī)機(jī)制治理和通過政治動員的運動式治理。科層制是現(xiàn)代政府的基本組織形式，其主要特征是采取縱向的等級權(quán)力結(jié)構(gòu)，制定明確的規(guī)章制度，實行專業(yè)化分工，遵循標(biāo)準(zhǔn)化的運作程序處理事務(wù)。[12] 也即各安其位、各司其職、按部就班的循規(guī)辦事，因而它是一種常規(guī)治理機(jī)制。在國家治理中，科層制是確保中央權(quán)威和中央意志、政令自上而下貫徹的制度安排。然而，科層制不是萬能的，它也有弊端，諸如惰性僵化、繁文縟節(jié)、信息不對稱、反應(yīng)遲鈍、低效、監(jiān)督成本高等，兼之現(xiàn)實環(huán)境的復(fù)雜性，使得并非所有事務(wù)都能通過常規(guī)機(jī)制進(jìn)行有效的治理。面對其無法解決的問題，突破科層制，運用政治動員的運動式治理成為實踐中的替代選擇。這種治理的基本做法是打斷科層制的常規(guī)工作節(jié)奏，代之以自上而下的政治動員，集中資源和注意力在短期內(nèi)將中央的意圖和信號傳遞到各個相關(guān)部門，進(jìn)行針對性很強(qiáng)的突擊治理。之所以如此，是因為在下級服從上級、地方服從中央和向上負(fù)責(zé)的權(quán)威體制中，上級掌握著權(quán)力和資源，具有政治動員的能力，在面對特定社會情境時，他可以跳出常規(guī)的行政程序，采用政治動員的方式強(qiáng)制性的集結(jié)資源執(zhí)行自身意圖，實現(xiàn)治理目標(biāo)。因此，整頓駐京辦有兩種選擇，也就是要么采用科層常規(guī)機(jī)制，要么選用運動式治理。鑒于駐京辦機(jī)構(gòu)設(shè)置過多過濫、職能定位不準(zhǔn)確、監(jiān)管不健全等問題是在其按部就班的常規(guī)運轉(zhuǎn)中自行發(fā)展產(chǎn)生的積習(xí)已久的弊病，久不得解源自科層體制的惰性和慣性，對其選用常規(guī)機(jī)制治理顯然是不可取的。因此，啟用運動式治理才能解決上述問題?！斑^去有過集中的突擊整頓，上面發(fā)了話，大家都行動起來。這次還是照著過去的做法辦。都熟悉這樣的整頓（方式），沒有別的方法，都是這么做的。”②以前“有了”“照著辦”，這體現(xiàn)的便是對過往發(fā)展軌跡的依賴。由于運動式治理是迄今為止政府治理資源包中除常規(guī)機(jī)制外僅有的資源，遇到常規(guī)機(jī)制不能解決的問題，唯一能依賴的選擇就是進(jìn)行運動式治理?？v向地看，改革30余年的時間不算太長，但劇烈的變化卻給經(jīng)歷者留下深刻的記憶。駐京辦之前整頓頻頻選用的運動式治理形成了一條既定的治理路徑，后來的行動者往往會沿著這條被鎖定的路徑走下去。它成了一種無須多加思索的選擇，拿來便用，這樣的選擇要比開辟新的路徑成本低得多。路徑依賴使人們形成了從已存在的選擇中尋求危機(jī)應(yīng)對的慣常思維。在治理資源有限導(dǎo)致選擇是唯一的情況下，受其影響，每逢問題顯現(xiàn)，運動式治理便會從治理資源包中被拿出啟用。它的每一次啟用也是它的一次自我強(qiáng)化，增加了在以后使用的可能性。運動式治理便也在這種依賴下成為一種常規(guī)化的方式。

三、運動式治理常規(guī)化的后果

在政府治理中，選用合適的治理工具達(dá)到其治理目標(biāo)甚為重要。政府治理工具是政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制。[13] 但凡用按部就班的科層常規(guī)機(jī)制不能解決的問題，往往會動用運動式治理，因為它是應(yīng)對治理困境的有效工具。但是當(dāng)其常規(guī)化后，治理效果卻有了比較大的局限性。常規(guī)化的運動式治理帶來的是對工具性達(dá)成的偏重，這種治理工具順利走完自身流程，治理便告結(jié)束。治理之初面對的問題可能并沒有得到實質(zhì)性的徹底解決，目標(biāo)性達(dá)成讓位于工具性達(dá)成。這在2010年的駐京辦整頓中有明顯的體現(xiàn)，此次常規(guī)化的整頓實現(xiàn)了工具性達(dá)成，卻未能很好地實現(xiàn)目標(biāo)性達(dá)成。

首先，工具性達(dá)成。自國務(wù)院辦公廳文件下發(fā)之后，從省到縣涉及到駐京辦的有關(guān)部門被全面動員起來按其要求，統(tǒng)一思想認(rèn)識，循著摸查登記、清理驗收的既定節(jié)奏有序推進(jìn)。各級相關(guān)部門積極配合，文件精神由上到下層層分解和具體化，執(zhí)行結(jié)果由下到上層層上報匯總。清查出全國各地方政府及職能部門所設(shè)駐京辦971家，其中，346家地市級及以上政府駐京辦完成報批程序后予以合法保留，它們是合法的駐京辦，另外625家縣級政府駐京辦和政府職能部門駐京辦被限期六個月撤銷。[14] 六個月后這場整頓落下帷幕。如某省的做法如下：在國辦文件下發(fā)后，通過組織學(xué)習(xí)領(lǐng)會文件精神，省政府辦公廳據(jù)其制定了本省要貫徹落實的實施方案，對整頓提出具體規(guī)定，要求分三個階段進(jìn)行，即3月下旬在全省內(nèi)進(jìn)行動員部署，4月上旬至6月中旬開展清理規(guī)范，之后到7月下旬對整頓情況進(jìn)行檢查驗收。實施方案下達(dá)至地市級政府，然后又是進(jìn)一步細(xì)化實施方案，要求轄區(qū)內(nèi)各設(shè)有駐京辦的部門按期清理上報?！皩@項工作都很重視，各地情況不同，有的做得快，有的做得慢，都在要求的時間內(nèi)把處理情況報上來了。”③整個治理行動從開始到結(jié)束進(jìn)展順利，從上而下的動員過程頗具儀式化，程式化的流程走了一遍，整頓即告結(jié)束。從治理過程看，運動式治理作為治理工具被很好地予以運用，實現(xiàn)了工具性達(dá)成。

工具性達(dá)成的另一個表現(xiàn)是治理預(yù)期目標(biāo)在制度文本上的實現(xiàn)。從整頓后的上報結(jié)果看，不允許留存的駐京辦一概撤銷，規(guī)模縮減60%以上，保留下來的駐京辦的管理更加規(guī)范化，這是根據(jù)應(yīng)然的規(guī)定得出的情況。據(jù)此結(jié)果，如果說之前管理不規(guī)范，存在機(jī)構(gòu)臃腫、定位不準(zhǔn)、職責(zé)不清、亂象叢生的現(xiàn)象，現(xiàn)在至少萬流歸宗，又有了統(tǒng)一的文件規(guī)定。該撤銷的駐京辦要消失，該保留的駐京辦則明確了職能權(quán)限和監(jiān)管主體。在職能方面，有了與時俱進(jìn)的新規(guī)定，即承擔(dān)派出地黨委、政府委托的工作，為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)；承辦中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門交辦事項；配合北京市做好維護(hù)首都穩(wěn)定的有關(guān)工作；為本地區(qū)基層組織、社會組織和群眾在京活動提供相關(guān)服務(wù)；協(xié)助流入地黨組織做好本地區(qū)在京流動黨員的教育管理服務(wù)工作。這與整頓前的駐京辦職能有明顯不同，突出了公共服務(wù)和社會管理。在監(jiān)管方面，要求是誰派出誰監(jiān)管，也就是駐京辦的人、財、物主要由派出地政府負(fù)責(zé)管理。國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局主要是在黨務(wù)廉政方面負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)管理省級及經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府駐京辦。北京市政府負(fù)責(zé)地市級政府駐京辦年檢工作。通過剪除亂象，正本清源，整頓后儼然一派新秩序。然而，撤銷與規(guī)范更多是從文本上而言顯現(xiàn)的成效。如果在實踐中也能達(dá)到這些目標(biāo)，則可以認(rèn)為整頓同時實現(xiàn)了工具性達(dá)成和目標(biāo)性達(dá)成，若非如此，只能說實現(xiàn)了前者，后者卻面臨比較大的局限。

其次，目標(biāo)性達(dá)成受困。只有通過治理做到問題的實質(zhì)性解決，才能真正實現(xiàn)治理目標(biāo)，也即實現(xiàn)目標(biāo)性達(dá)成。整頓駐京辦是為解決機(jī)構(gòu)設(shè)置過多過濫、職能定位不準(zhǔn)確等問題，但經(jīng)過集中治理，這些問題在實踐中依然存在。

表現(xiàn)之一是影子駐京辦的存在。表面上看，整頓后的駐京辦從971家減為346家，縣級駐京辦不再存在，機(jī)構(gòu)設(shè)置過多過濫的問題似乎得以解決。然而現(xiàn)實卻非如此，具體有兩種表現(xiàn)：一是撤銷對象是掛牌的駐京辦，省級和地市級駐京辦全涵括在內(nèi)，但是縣級駐京辦則需另當(dāng)別論。因為有不少的縣級駐京辦從在京設(shè)立時起就一直未掛牌，沒有在北京市政府登記注冊，除了派出地政府和它打交道的對象，可能無人知其存在。他們在辦事需要時自稱是駐京辦，遇到檢查時則稱是公務(wù)出差；對內(nèi)是駐京辦編制，對外是出差人員。兩種說辭，靈活地轉(zhuǎn)換身份。實與名根據(jù)需要時分時合，游走于邊界內(nèi)外得心應(yīng)手。這些駐京辦只要是派出地政府不上報，在清查中就是不存在的，也就不在整頓之列，這是一類影子駐京辦。它們基本上不受整頓的影響，活動依舊。二是撤銷令雖已下達(dá)，但登記在冊的縣級駐京辦有無真正消失、實名皆廢是存疑的。撤銷行為帶來了實名分離。原來登記掛牌的駐京辦，不允許設(shè)立，那就不掛牌，不用其名，照行其實，搖身一變也成了影子駐京辦?！拔覀兡莻€地方有個縣駐京辦，以前登記過，在（北京）市政府是有備案的，這次就被撤掉了，牌子給摘了。要問人走沒走，當(dāng)時是走了，一段時間后又回來了，還是忙他們的那些事，名字不叫駐京辦，叫服務(wù)中心，上面有紅頭文件，不敢叫駐京辦。”④也有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管國家嚴(yán)令撤銷，一些縣級駐京辦改名為服務(wù)中心、聯(lián)絡(luò)處、會館等，仍在私下運行。[15] 通過改頭換面跳出文件規(guī)定，不掛牌，人不變，事照做。依然在活動的影子駐京辦表明解決機(jī)構(gòu)設(shè)置過多過濫的治理目標(biāo)并未有效的達(dá)成。

表現(xiàn)之二是選擇性的職能實踐。整頓明確了合法保留的駐京辦的新職能，尤其是增加了要強(qiáng)化公共服務(wù)和社會管理的職能。“隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，保留下來的駐京辦事機(jī)構(gòu)將承擔(dān)更多的公共服務(wù)和社會管理職能，為本地區(qū)基層組織、社會組織和群眾在京活動提供相關(guān)服務(wù)?！盵16] 但在實際執(zhí)行中卻是另一番情形。提供公共服務(wù)在這些駐京辦看來是必須要說的，這是建設(shè)服務(wù)型政府、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的大方向，若想合法地生存與發(fā)展，則不可與潮流違背；但是做與不做是可以選擇的。駐京辦在職能實踐中主要做的事仍如整頓前一樣是派出地政府的委托交辦事項，即政務(wù)經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)、傳遞信息、接待等。公共服務(wù)在執(zhí)行層面是邊緣化的職能。“我們（駐京辦）現(xiàn)在的工作是，按照市委、市政府的要求，與國家和北京市有關(guān)部門進(jìn)行聯(lián)系匯報，收集傳遞政府需要的政治經(jīng)濟(jì)和社會方面的信息，領(lǐng)導(dǎo)和政府人員有公務(wù)來京，進(jìn)行接待；還有是協(xié)助北京市做好進(jìn)京上訪人員的送返，維護(hù)首都穩(wěn)定；再一個是做好同鄉(xiāng)間的雙向服務(wù)，為在京務(wù)工和經(jīng)商人員提供維權(quán)幫助和便民服務(wù)，為到本市去的公務(wù)、經(jīng)商投資、旅游、探親人士提供咨詢和協(xié)助等?！雹荽颂幪峒傲斯卜?wù)，但它不是優(yōu)先要做的。前三項是硬任務(wù)，執(zhí)行的好壞直接關(guān)系到駐京辦的政績。作為地方政府的派出機(jī)構(gòu)，駐京辦主要對派出地政府負(fù)責(zé)，受其考核，能否完成其委托交辦事項是衡量自身政績的依據(jù)。因而，駐京辦看重的是完成這些硬任務(wù)。為來京非政府人員提供服務(wù)則是軟約束，可做可不做。不做不會減損自身利益，做了也難說增加多少政績，但卻需要成本投入，還需承擔(dān)責(zé)任。駐京辦會采取“多一事不如少一事”的做法，若有人來找，或者提供一些幫助，或者是婉拒，讓其找其他部門?？v然有新職能規(guī)定，駐京辦的選擇卻往往是主動完成硬任務(wù)，被動地提供公共服務(wù)。在整頓結(jié)束后，合法駐京辦的實際履職行為在很大程度上延續(xù)著整頓前的做法。不難發(fā)現(xiàn)，對其職能定位的實踐效果與強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的職能表達(dá)存在著距離，這就限制了解決職能定位問題這一治理目標(biāo)的實質(zhì)性達(dá)成。

運動式治理被運用，是因為它會帶來比科層常規(guī)體制更好的治理效果。然而當(dāng)其常規(guī)化后，它只是做到了工具性達(dá)成，并沒有真正實現(xiàn)目標(biāo)性達(dá)成。這種治理在程序和形式上大張旗鼓地全面動員、全力配合，注意力皆集中于此，自上而下的動員過程被放在了第一位。首要的是治理行為本身有無按著流程在規(guī)定時限內(nèi)順利進(jìn)行，各個單位有沒有按照動員要求積極地參與配合。如果答案是肯定的，治理便告結(jié)束。治理要解決的問題卻未能隨著集中治理過程的結(jié)束而徹底解決。治理對象在實際執(zhí)行層面以各種方式對政策安排進(jìn)行著實名分離的規(guī)避，名義上積極回應(yīng)動員令，事實上卻可能是有所選擇的軟執(zhí)行。這使得動員式的治理易流于儀式化、形式化，疏于實效性。工具性達(dá)成成為運動式治理所看重的，而目標(biāo)性達(dá)成卻退居其次，最終導(dǎo)致治理成效的下降。

結(jié)語

駐京辦在其發(fā)展歷程中，因問題滋生歷經(jīng)數(shù)次整頓，每次采用的都是運動式治理，整體看處于問題出現(xiàn)——集中整治——問題再出現(xiàn)——再集中整治的循環(huán)治理之中。駐京辦人員在認(rèn)知上習(xí)慣了這種治理，視其為體制解決重大問題的慣用方式。這些顯示通過政治動員的運動式治理已成為一種常規(guī)化的治理方式，具有程式化和不規(guī)則的周期性特征。這種治理之所以常規(guī)化，是因為受路徑依賴的影響和治理資源的限制。在面對當(dāng)下的難題時，治理主體往往傾向于從已存在的發(fā)展軌跡中尋找對策，限于既往軌跡中已有的治理資源極其有限，運動式治理在歷史上被運用的先例使其不斷被選中，久而久之，成為體制內(nèi)常態(tài)的危機(jī)應(yīng)對方式。根據(jù)駐京辦整頓限期完成的事實和影子駐京辦的存續(xù)以及合法駐京辦的職能實踐，常規(guī)化后的運動式治理傾向于工具性達(dá)成，而非目標(biāo)性達(dá)成。集中治理的結(jié)束取決于治理行為在規(guī)定時限內(nèi)按流程順利完成，即實現(xiàn)工具性達(dá)成，而作為治理目標(biāo)要解決的問題卻可能仍舊存在。運動式治理本是應(yīng)對危機(jī)、解決問題的一種手段，常規(guī)化卻容易使其由手段變成目標(biāo)，從而偏離真實的治理目標(biāo)，致使問題難以得到有效解決，治理效果受到較大限制，這為政府治理提出了新的難題。為了有效應(yīng)對社會問題，這種治理機(jī)制亟需改善，探索、尋找新的治理方式是當(dāng)務(wù)之急。

注釋：

①對F駐京辦的訪談。文中涉及到的訪談對象均進(jìn)行了匿名化處理，以字母代稱，下同。

②對D駐京辦的訪談。

③對H駐京辦的訪談。

④對I駐京辦的訪談。

⑤對F駐京辦的訪談。

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