地方性法規(guī)從“有”轉(zhuǎn)“優(yōu)”的實(shí)施路徑

李英

摘 要：委托第三方參與立法是近年來(lái)各地方人大及其常委會(huì)廣泛嘗試的立法工作方式，已逐漸成為提高立法質(zhì)量、提升立法效果的重要舉措。在探索過(guò)程中，其呈現(xiàn)出受托第三方的來(lái)源廣泛與協(xié)同創(chuàng)新、委托事項(xiàng)的全面探索與有所側(cè)重、委托機(jī)制的初步成型與不斷完善等特點(diǎn)，同時(shí)也存在部分難題與隱患。如何發(fā)揮委托第三方參與地方立法的最大效能，促進(jìn)地方性法規(guī)從“有”向“優(yōu)”的轉(zhuǎn)變，成為現(xiàn)實(shí)實(shí)踐和理論研究的重要問(wèn)題。對(duì)此，要在總結(jié)已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)在第三方的勝任力、地方人大的立法權(quán)、委托事項(xiàng)的臨界線(xiàn)和委托效果的評(píng)估等方面做理性剖析和改進(jìn)完善。

關(guān)鍵詞：地方性法規(guī)；地方人大；委托立法；第三方參與立法

中圖分類(lèi)號(hào)：D927

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2016）11-0012-05

一、問(wèn)題的提出

經(jīng)過(guò)30多年的法制建設(shè)，我國(guó)的立法工作已經(jīng)從解決法律“有沒(méi)有”的粗放化階段進(jìn)入到強(qiáng)調(diào)法律更加科學(xué)民主的精細(xì)化時(shí)代。在此過(guò)程中，地方性法規(guī)數(shù)量增多、質(zhì)量提升，在促進(jìn)地方發(fā)展和綜合治理方面逐漸發(fā)揮積極作用。但是，地方立法同科學(xué)立法、民主立法的要求相比，同“不抵觸、有特色、可操作”的立法原則相比，同貫徹實(shí)施修改后立法法的新要求相比，還存在許多差距和問(wèn)題。深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，提高立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)地方性法規(guī)從“有”向“優(yōu)”的轉(zhuǎn)變，是當(dāng)前及今后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)立法工作的重點(diǎn)。

完善立法工作方式是提高立法質(zhì)量的重要途徑。在全國(guó)人大和有制定地方性法規(guī)權(quán)限的地方人大的諸多探索中，委托第三方參與立法的工作方式，因既能夠發(fā)揮第三方具有扎實(shí)理論基礎(chǔ)和深厚實(shí)務(wù)素養(yǎng)的優(yōu)勢(shì)，還能夠提高人大立法能力、提高立法的精細(xì)化水平，生動(dòng)體現(xiàn)了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府協(xié)同、公眾參與”的立法要求，已成為提高立法質(zhì)量、提升立法效果的重要舉措。

當(dāng)前，委托第三方參與立法在頂層設(shè)計(jì)和地方探索中齊頭并進(jìn)，取得了很大成效。十八屆四中全會(huì)決議提出“對(duì)部門(mén)間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估”和“探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”，使委托立法成為頂層設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容。實(shí)際上，有關(guān)委托立法的嘗試與探索在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)悄然開(kāi)始，到21世紀(jì)頭10年的30年里，委托立法在重慶、北京、湖北等地的探索取得了很好的成效。近5年時(shí)間，越來(lái)越多的地方人大嘗試在立法過(guò)程的各個(gè)階段委托第三方參與立法，涉及的法規(guī)類(lèi)型也越來(lái)越豐富。但是，作為一種創(chuàng)新型立法工作方式，委托第三方參與立法在其探索過(guò)程中還存在一定的問(wèn)題和難題，與科學(xué)立法、民主立法的要求，與立法質(zhì)量、立法效果的預(yù)期，還存在一定的差距。如，“實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，制定出臺(tái)的地方性法規(guī)容易脫離實(shí)際，科學(xué)性、針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)?！盵1]同時(shí)，與全國(guó)各地豐富的立法創(chuàng)新實(shí)踐相比，理論研究尚未及時(shí)跟進(jìn)，已有研究的作者大多是在人大工作的官員，并且其文章相當(dāng)程度上是工作總結(jié)的性質(zhì)，缺乏從學(xué)術(shù)角度對(duì)全國(guó)層面進(jìn)展的歸納、總結(jié)和提煉。總之，經(jīng)過(guò)多年的探索，地方人大委托第三方參與立法發(fā)展到了什么程度，取得了哪些進(jìn)步，存在什么問(wèn)題？無(wú)論是為了發(fā)揮委托第三方參與地方立法的最大效能、進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，還是為了進(jìn)一步加強(qiáng)人大和改進(jìn)人大工作，都需要對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)而且深入的研究。本文擬通過(guò)梳理地方人大的委托立法案例，剖析其工作細(xì)節(jié)，對(duì)其工作機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)提煉，并提出其存在的潛在問(wèn)題，以期從完善委托第三方參與地方立法方面為地方性法規(guī)實(shí)現(xiàn)從“有”向“優(yōu)”的轉(zhuǎn)變提供針對(duì)性建議。

二、地方人大委托第三方參與立法的探索及其效果

最早的委托立法案例是1986年，上海市人大法制委員會(huì)委托上海團(tuán)市委、 市委宣傳部、市高級(jí)人民法院、市人民檢察院、市政府教衛(wèi)辦、青少所、復(fù)旦大學(xué)等16個(gè)單位起草《上海市青少年保護(hù)條例》。檢索1986年至今的委托立法案例，在《立法法》修改前享有立法權(quán)的80個(gè)地方中，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，有23個(gè)地方進(jìn)行了共65例委托立法嘗試，其中1987-2006年的20年間，共有14個(gè)委托案例，包括重慶、湖北、北京、青島等地。在2007-2015年這10年間，共有50個(gè)委托立法案例。尤其是近五年來(lái)，委托案例激增至40例，委托立法逐步從個(gè)案走向普遍。

在所有委托立法案例中，廣東、重慶、上海三地的工作機(jī)制較為健全完善。接下來(lái)，本文主要以這三個(gè)城市的委托立法實(shí)踐為樣本，剖析其在豐富的地方實(shí)踐中的具體特點(diǎn)與實(shí)際效果。

（一）受托第三方：來(lái)源廣泛與協(xié)同創(chuàng)新

1.受托第三方的來(lái)源廣泛。目前來(lái)看，所有委托立法案例涉及至少60個(gè)第三方單位，他們主要集中在組織層面，僅有一例是專(zhuān)家以個(gè)人名義受托的案例，即2005年甘肅省人大法工委委托蘭州大學(xué)俞樹(shù)毅教授起草《黃河流域甘肅段水污染防治法》。在受托的組織團(tuán)體中，主要有以下三類(lèi)：一是高校、地方社會(huì)科學(xué)院等科研機(jī)構(gòu)，二是法學(xué)會(huì)、律師協(xié)會(huì)、工商聯(lián)、青年聯(lián)合會(huì)等社會(huì)團(tuán)體，三是律師事務(wù)所、咨詢(xún)公司等市場(chǎng)主體。其中，以科研機(jī)構(gòu)最為普遍。

2.受托第三方的協(xié)同創(chuàng)新。在接受委托任務(wù)時(shí)，受托第三方會(huì)在機(jī)構(gòu)內(nèi)部整合優(yōu)勢(shì)資源，成立專(zhuān)門(mén)的組織，這是第一種協(xié)同方式。這種第三方的內(nèi)部整合既有利于更好完成委托任務(wù)，還有利于更好爭(zhēng)取承接委托任務(wù)。如在2011年，西南政法大學(xué)利用自身的學(xué)科優(yōu)勢(shì)和教學(xué)科研力量，成立地方立法研究院，探索開(kāi)展地方立法調(diào)研和評(píng)估工作，對(duì)外與湖南省和長(zhǎng)沙市人大常委會(huì)協(xié)同，全面評(píng)估清理長(zhǎng)沙市地方立法。

隨著委托事項(xiàng)的增多和質(zhì)量要求的提升，越來(lái)越多的地方人大選擇協(xié)同政府法制部門(mén)、高校、科研院所的力量，共建地方立法研究中心或研究院，這是第二種協(xié)同方式。如2013年成立的重慶市地方立法協(xié)同創(chuàng)新中心，就是重慶市人大常委會(huì)在西南政法大學(xué)已有的地方立法研究院的基礎(chǔ)上，整合西南政法大學(xué)內(nèi)的應(yīng)用法理學(xué)教學(xué)研究基地、人權(quán)教育與研究中心等共7個(gè)研究中心，協(xié)同重慶市政府法制辦和重慶市發(fā)改委合作共建的地方立法研究中心。目前，越來(lái)越多的地方立法研究中心或研究院成立，如遼寧省地方立法研究會(huì)、云南省地方立法研究院、廣東省地方立法社會(huì)參與和評(píng)估中心等，它們已逐漸成為專(zhuān)業(yè)承接地方立法工作的第三方。

其中，廣東省人大常委會(huì)的協(xié)同創(chuàng)新方式具有代表性。廣東省人大常委會(huì)對(duì)省內(nèi)有法學(xué)資源的高校和社會(huì)組織進(jìn)行全面評(píng)估，就合作方式、機(jī)構(gòu)名稱(chēng)、項(xiàng)目委托、經(jīng)費(fèi)核發(fā)、委托內(nèi)容等事宜與符合條件的組織反復(fù)溝通，最后建立了“九基地、一聯(lián)盟、四中心”?！熬呕亍笔桥c中山大學(xué)、華南理工大學(xué)等九所高校合作組建的廣東省地方立法研究評(píng)估與咨詢(xún)服務(wù)基地，“九基地”聯(lián)盟成立了以中山大學(xué)為理事長(zhǎng)單位的廣東省地方立法研究高校聯(lián)盟，同時(shí)與省法學(xué)會(huì)、工商聯(lián)、律師協(xié)會(huì)、青年聯(lián)合會(huì)合作組建廣東省立法社會(huì)參與和評(píng)估中心。廣東的“九基地、一聯(lián)盟、四中心”幾乎覆蓋省內(nèi)所有優(yōu)勢(shì)法學(xué)資源，全面參與地方性法規(guī)起草、論證、評(píng)估、修改、征求意見(jiàn)等工作。到2015年9月，“九基地”和“四中心”共承擔(dān)了17項(xiàng)地方性法規(guī)專(zhuān)家建議稿起草任務(wù)，參與立法論證和征求意見(jiàn)百余次，先后就19項(xiàng)法規(guī)獨(dú)立開(kāi)展表決前評(píng)估，就4項(xiàng)法規(guī)開(kāi)展立法后評(píng)估，開(kāi)展法規(guī)全面清理1次，[2]在廣東地方立法中發(fā)揮著不可替代的作用。

（二）委托事項(xiàng)：貫穿立法過(guò)程，涉及多種領(lǐng)域與有所側(cè)重

1.委托事項(xiàng)的全面嘗試。已有的委托立法探索涉及至少1400條法規(guī)規(guī)章，在立法過(guò)程的前中后各個(gè)階段、在法規(guī)類(lèi)型所涉及的各個(gè)領(lǐng)域都有所嘗試。

第一，委托第三方參與立法前評(píng)估與調(diào)研。立法前評(píng)估和立法調(diào)研是對(duì)法規(guī)案出臺(tái)的必要性、條件的成熟性、立法可能產(chǎn)生的社會(huì)影響等進(jìn)行預(yù)測(cè)和研判，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法的基礎(chǔ)性工作。從立法過(guò)程來(lái)說(shuō)，目前的嘗試覆蓋立法規(guī)劃的需求調(diào)研、立法項(xiàng)目的調(diào)研評(píng)估和法規(guī)草案的調(diào)研評(píng)估。一是立法規(guī)劃的需求調(diào)研。如，2007年重慶律師協(xié)會(huì)參與《重慶市未來(lái)五年（2008-2012年）地方法規(guī)立法需求》調(diào)研，2013年上海社科院和上海法治研究會(huì)參與《上海市五年立法規(guī)劃（2013-2017）》調(diào)研。二是具體立法項(xiàng)目的調(diào)研評(píng)估。如2007年重慶律師協(xié)會(huì)參與《<重慶市中介組織管理?xiàng)l例>立法調(diào)研》。三是法規(guī)草案的調(diào)研評(píng)估，又稱(chēng)法規(guī)表決前調(diào)研評(píng)估。如《重慶市志愿服務(wù)條例（草案）》在二次審議后委托重慶市社科院對(duì)該法規(guī)草案的主要制度規(guī)范和重要配套制度的合法性、針對(duì)性和可行性，以及法規(guī)實(shí)施可能產(chǎn)生的社會(huì)效果和問(wèn)題等進(jìn)行了評(píng)估。2013年以來(lái)，廣東省人大法工委將提請(qǐng)常委會(huì)審議的每一項(xiàng)法規(guī)草案都交送立法基地和評(píng)估中心書(shū)面征求意見(jiàn)。

第二，委托第三方參與法規(guī)起草。在克服“部門(mén)立法”弊端、探索“立法回避”的過(guò)程中，委托第三方起草法規(guī)成為一種現(xiàn)實(shí)可行且收效明顯的工作方式。廣東省人大常委會(huì)2013年、2014年委托第三方起草法規(guī)草案7項(xiàng)，占兩年立法工作計(jì)劃法規(guī)項(xiàng)目的21%。[3]委托起草使得地方性法規(guī)的出臺(tái)過(guò)程從以前的“部門(mén)起草——政府審查——人大審議”變?yōu)楝F(xiàn)在的“第三方起草——部門(mén)配合——人大審議”，既體現(xiàn)了民主立法，也更多保障了人大的立法主導(dǎo)權(quán)。

第三，委托第三方參與立法后評(píng)估。所立之法是否“管用有效”，能否“立得住、行得通、真管用”，就需要對(duì)法規(guī)實(shí)施進(jìn)行評(píng)估，包括對(duì)法規(guī)實(shí)施后的法律效果和社會(huì)效果進(jìn)行跟蹤調(diào)查和綜合研判，從而評(píng)估法規(guī)質(zhì)量并提出意見(jiàn)。廣東省人大與法學(xué)會(huì)、工商聯(lián)、律協(xié)及青年聯(lián)合會(huì)共建的立法社會(huì)參與和評(píng)估中心，就負(fù)責(zé)進(jìn)行常態(tài)化的立法后評(píng)估工作。

第四，委托第三方參與法規(guī)清理。在法律法規(guī)存量逐漸滿(mǎn)足、體系逐漸完善的大背景下，定期進(jìn)行法規(guī)清理是提升立法質(zhì)量的必要措施。重慶市委托第三方進(jìn)行法規(guī)清理工作開(kāi)了全國(guó)首例，成為立法規(guī)劃和立法工作的一個(gè)重要參考。2013年，重慶市人大常委會(huì)委托西南政法大學(xué)清理現(xiàn)行195件法規(guī)和176件政府規(guī)章，變以前的內(nèi)部清理為委托清理、變專(zhuān)項(xiàng)清理為全面清理，將立法實(shí)務(wù)與專(zhuān)業(yè)研究充分結(jié)合。同年，廣東省人大常委會(huì)委托中山大學(xué)、華南理工大學(xué)、廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)、廣州大學(xué)對(duì)廣東現(xiàn)行的214件法規(guī)進(jìn)行清理。

從第三方參與立法的法規(guī)類(lèi)型來(lái)看，涉及領(lǐng)域已比較全面，包括社區(qū)管理、環(huán)境治理、企業(yè)發(fā)展、社會(huì)服務(wù)等，甚至有涉及政府內(nèi)部運(yùn)作過(guò)程的行政法規(guī)，如重慶市在2015年委托西南政法大學(xué)起草《重慶市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理辦法（草案）》《重慶市行政程序條例（草案）》。

2.委托事項(xiàng)的側(cè)重聚焦。如圖1所示，在已有實(shí)踐中，委托第三方參與法規(guī)起草一直是委托立法的側(cè)重點(diǎn)，在近五年的探索中其所占比重已超過(guò)50%。其次是立法前后的第三方評(píng)估，占比接近41%。在法規(guī)類(lèi)型上，當(dāng)前的委托立法實(shí)踐主要聚焦在社會(huì)民生、公共管理領(lǐng)域。這些領(lǐng)域也是涉及部門(mén)多、專(zhuān)業(yè)程度高、利益復(fù)雜的法規(guī)項(xiàng)目。其中物業(yè)管理、未成年人保護(hù)、環(huán)境治理、消費(fèi)者權(quán)益等法規(guī)是地方采取委托方式最多的，如重慶、青島、寧波、鄭州等地都曾將物業(yè)管理的法規(guī)起草委托給第三方。

（三）運(yùn)作機(jī)制的初步成型與不斷完善

經(jīng)過(guò)各地方人大的實(shí)踐摸索，委托工作的運(yùn)行機(jī)制已初步成型，包括委托工作啟動(dòng)的前中后完整的工作機(jī)制，并在探索中不斷完善。

1.組織架構(gòu)。委托第三方參與地方立法的委托主體主要有兩類(lèi)，一是地方人大，包括人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)如法制委與內(nèi)司委、人大常委會(huì)或人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)如法工委；二是地方人大與地方政府部門(mén)如法制辦的聯(lián)合。在委托工作的準(zhǔn)備過(guò)程中，雙方會(huì)搭建基本的合作框架。委托方會(huì)事先確立委托工作的目標(biāo)、原則、時(shí)限等，然后和第三方簽訂委托協(xié)議，第三方會(huì)組織相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員組成工作領(lǐng)導(dǎo)班子和工作團(tuán)隊(duì)。部分地方甚至?xí)诹⒎ㄒ?guī)劃時(shí)就統(tǒng)籌好委托組織工作，如廣東省人大常委會(huì)根據(jù)年度立法計(jì)劃，將專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、群眾關(guān)注度高的法規(guī)項(xiàng)目統(tǒng)籌安排委托給9個(gè)地方立法基地。在這個(gè)基本的合作框架下，各地方在選擇第三方、選擇委托方式方面進(jìn)行了諸多嘗試。

各地逐漸突破，創(chuàng)新出更多具有競(jìng)爭(zhēng)性的甄選第三方機(jī)制，一是定向議標(biāo)，二是向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，三是公開(kāi)招標(biāo)和定向議標(biāo)結(jié)合。定向議標(biāo)的方式是使用最早、最多的方式。而公開(kāi)招標(biāo)最早在2004年，上海市首次通過(guò)媒體、網(wǎng)絡(luò)等向全國(guó)公開(kāi)招標(biāo)5項(xiàng)立法課題的研究和文本起草。鄭州市2006年起草《鄭州市物業(yè)管理?xiàng)l例》、洛陽(yáng)市2008年起草《洛陽(yáng)市中小學(xué)校學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理?xiàng)l例》、南京市2015年起草《住宅物業(yè)管理?xiàng)l例》時(shí)均采取社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)方式，轄區(qū)內(nèi)的高校、法學(xué)研究機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所及其他單位均可公開(kāi)競(jìng)標(biāo)。2008年太原市起草《太原市文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》時(shí)，人大常委會(huì)一方面向社會(huì)發(fā)布招標(biāo)公告，征集起草建議稿，另一方面向山西大學(xué)、太原工大、山西財(cái)大、社科院等諸多有起草能力的單位發(fā)出參與邀請(qǐng)，最后，在招標(biāo)單位和議標(biāo)單位之間公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。

上海、廣東等地還采用了同時(shí)委托多家第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展立法工作的方式。一是讓至少兩家機(jī)構(gòu)單獨(dú)開(kāi)展相關(guān)立法調(diào)研、評(píng)估或起草，最后由人大進(jìn)行整合，擇優(yōu)選用。如2013年上海市同時(shí)委托上海社會(huì)科學(xué)院、上海市法治研究會(huì)分別對(duì)255件立法建議項(xiàng)目進(jìn)行篩選調(diào)研，以最后確立五年立法規(guī)劃。再如廣東在建立“九基地一聯(lián)盟四中心”后，幾乎都是采用同時(shí)委托的方式。2014年《廣東省社會(huì)組織條例》的起草就是廣東省人大同時(shí)委托中山大學(xué)、廣州大學(xué)、廣東海洋大學(xué)分別進(jìn)行的。二是由多家機(jī)構(gòu)合作完成委托任務(wù)。如徐州在2009年對(duì)《徐州市市區(qū)利用商業(yè)用房從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)若干規(guī)定》進(jìn)行立法前評(píng)估時(shí)，同時(shí)委托中國(guó)礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院、市中級(jí)人民法院研究室和江蘇盛儀律師事務(wù)所合作完成。再如，2012年銀川市人大常委會(huì)委托寧夏大學(xué)和北方民族大學(xué)聯(lián)合起草《銀川市開(kāi)發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》《銀川市穆斯林用品生產(chǎn)管理?xiàng)l例》和《銀川市村莊集鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)條例》。三是在委托多家第三方的同時(shí)，政府部門(mén)也自主參與立法過(guò)程。如2015年《廣東省山林權(quán)屬糾紛處理?xiàng)l例》的起草，由法工委牽頭，一方面由省人大農(nóng)委、林業(yè)廳等部門(mén)組織起草，另一方面委托華南理工大學(xué)、廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)、廣東海洋大學(xué)三所高校組織起草專(zhuān)家建議稿。

2.過(guò)程控制。在不同階段不同項(xiàng)目的委托工作中，第三方完成委托工作的方式不一，人大在第三方完成工作過(guò)程中的督促跟進(jìn)方式也不盡相同，但總的來(lái)說(shuō)，在委托工作過(guò)程中，人大掌握著控制權(quán)。對(duì)于委托方來(lái)說(shuō)，委托給第三方不僅僅是等著委托成果的提交，而是在第三方完成工作的過(guò)程中有所參與，包括監(jiān)督第三方高質(zhì)高效完成工作、提供必要的資料和支持、組織相關(guān)利益方充分表達(dá)自己的利益訴求、促使第三方吸收各方利益等。重慶市人大在委托西南政法大學(xué)清理195件法規(guī)的過(guò)程中，常委會(huì)到西南政法大學(xué)檢查指導(dǎo)11次，還組織有關(guān)部門(mén)和自治縣支持協(xié)助調(diào)研工作，常委會(huì)和政府法制辦與西南政法大學(xué)共召開(kāi)14次清理工作專(zhuān)題會(huì)，委托雙方每2周進(jìn)行1次協(xié)調(diào)溝通。廣東省人大常委會(huì)還建立了立法基地與所在區(qū)域和所輻射區(qū)域的地級(jí)市人大常委會(huì)的工作聯(lián)系機(jī)制。而對(duì)于第三方來(lái)說(shuō)，簽訂委托協(xié)議，接受人大的委托，就必須通過(guò)精細(xì)化的操作過(guò)程去完成委托任務(wù)。第三方在立法調(diào)研或評(píng)估工作中的主要工作方式是理論研討、社會(huì)調(diào)研或科學(xué)量化，在立法起草中的主要工作方式是理論研討、比較借鑒和實(shí)務(wù)驗(yàn)證。

3.成果運(yùn)用。第三方完成的委托成果只是人大立法工作的參考，委托成果是否運(yùn)用、如何運(yùn)用由人大根據(jù)法治原則和地方具體情況進(jìn)行嚴(yán)格論證研討，然后相應(yīng)納入立改廢議程。在此階段，地方人大牢牢把握主導(dǎo)權(quán)，對(duì)第三方完成的委托成果要進(jìn)行嚴(yán)格的成果驗(yàn)收和具體的成果轉(zhuǎn)化。

首先是對(duì)委托成果的驗(yàn)收與評(píng)估。重慶市人大常委會(huì)在驗(yàn)收西南政法大學(xué)完成的195件法規(guī)清理結(jié)果時(shí)，成立了由常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的成果評(píng)審驗(yàn)收領(lǐng)導(dǎo)小組，組織了7個(gè)評(píng)審工作組，并就有分歧的40項(xiàng)法規(guī)進(jìn)行多次溝通。而在廣東，從2014年開(kāi)始，委托評(píng)估會(huì)已成為委托完成階段的常態(tài)工作。當(dāng)“九基地一聯(lián)盟四中心”完成委托任務(wù)后，省人大常委會(huì)召開(kāi)評(píng)估會(huì)，聽(tīng)取人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、立法咨詢(xún)專(zhuān)家、社會(huì)組織專(zhuān)家以及有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)和建議。

其次是對(duì)委托成果的轉(zhuǎn)化與運(yùn)用。委托工作是否真正有效，不僅在于會(huì)議上的評(píng)估結(jié)論，還在于委托成果是否能轉(zhuǎn)化到法規(guī)文本并具體落實(shí)。重慶市人大常委會(huì)根據(jù)委托清理結(jié)果啟動(dòng)相應(yīng)“立改廢”程序，包括將34件法規(guī)納入五年立法規(guī)劃，將15件法規(guī)納入2015年立法計(jì)劃，啟動(dòng)對(duì)《重慶市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》等法規(guī)的修改工作，將《重慶市商品市場(chǎng)交易管理?xiàng)l例》等3件法規(guī)廢止。[4]廣東省還健全了對(duì)委托工作的后期跟進(jìn)，包括針對(duì)委托建議進(jìn)行執(zhí)法檢查，邀請(qǐng)第三方專(zhuān)家參與。

4.制度保障。各地也結(jié)合工作經(jīng)驗(yàn)對(duì)相關(guān)運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行固化，以促進(jìn)委托第三方參與立法工作逐漸常態(tài)化、制度化。青島、重慶、蘭州等地分別出臺(tái)了立法后評(píng)估施行辦法，規(guī)定可引入有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾參與，重慶、蘭州的辦法中還規(guī)定了第三方的甄選條件和選擇方式。2013年出臺(tái)的《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法評(píng)估工作規(guī)定（試行）》對(duì)委托評(píng)估的具體情形、受托對(duì)象、委托方式進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定。2015年7月出臺(tái)的《深圳市人大常委會(huì)立法項(xiàng)目委托管理辦法》是對(duì)所有委托立法項(xiàng)目規(guī)定的最細(xì)致的法規(guī)。

三、完善地方人大委托第三方參與立法的路徑和方式

委托第三方參與立法，借助第三方的中立地位和專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)來(lái)回應(yīng)立法過(guò)程中的“公權(quán)私用”與“部門(mén)利益”，有效推動(dòng)了科學(xué)立法、民主立法的進(jìn)程。但是，在強(qiáng)調(diào)“精細(xì)化”的立法過(guò)程中，委托第三方參與立法在具體操作中仍有很多不成熟、不細(xì)致的地方，存在一定的問(wèn)題與難題。地方性法規(guī)從“有”轉(zhuǎn)“優(yōu)”的實(shí)施路徑，就在于從實(shí)踐和理論中深入剖析第三方參與立法存在的潛在問(wèn)題，積極穩(wěn)妥推進(jìn)第三方參與立法。

（一）提升第三方的勝任力

第三方的能力和利益是決定委托立法質(zhì)量的兩個(gè)關(guān)鍵變量。從能力和利益兩方面提升第三方的勝任力是委托第三方參與地方立法取得成功的主體條件之一。

1.第三方的能力是否勝任有待評(píng)估。首先，第三方可能實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)不足，視野局限。與具體從事一線(xiàn)工作的政府部門(mén)相比，第三方的專(zhuān)家學(xué)者對(duì)實(shí)踐的把握缺乏足夠全面、深入、準(zhǔn)確的信息，也可能未必有足夠的號(hào)召力和影響力去開(kāi)展充分的調(diào)研研討，其視野會(huì)更多聚焦理論規(guī)范層面。這難免會(huì)影響第三方參與的效果，可能出現(xiàn)理論與實(shí)踐的脫節(jié)，理論成分大于實(shí)務(wù)成分，法規(guī)文本脫離實(shí)際，可操作性不強(qiáng)；或者在文字表達(dá)上學(xué)術(shù)化色彩較為濃厚，增加了法律解釋和法律宣傳的工作量和工作難度。如，重慶市人大委托西南政法大學(xué)教授起草《重慶行政監(jiān)督條例》草案稿，結(jié)果上人大常委會(huì)會(huì)議審議時(shí)，原稿只保留了很少部分。其他第三方主體，如律師協(xié)會(huì)、律師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)，可能因?yàn)槠鋵?zhuān)業(yè)、職業(yè)及立場(chǎng)而有所局限，對(duì)相關(guān)行業(yè)現(xiàn)狀和地方?jīng)Q策理解不夠，思考不夠“接地氣”。

其次，第三方的主觀(guān)態(tài)度對(duì)委托成果有很大影響。委托第三方參與立法的一大假設(shè)是第三方專(zhuān)家會(huì)本著學(xué)術(shù)良知、社會(huì)正義和對(duì)人民負(fù)責(zé)的精神，最大可能地公正配置各種利益，盡最大努力地完成立法任務(wù)。但是其具體態(tài)度是主觀(guān)的、不可量化的。如果第三方消極懈怠，委托成果便可能差強(qiáng)人意，增加了人大的審議難度甚至可能需要推倒重來(lái)，這便增加了立法成本、造成了立法資源的浪費(fèi)；如果第三方豪情萬(wàn)丈，一腔熱血，便可能會(huì)僅憑一己之力去平衡多方利益，這實(shí)際上在無(wú)形中剝奪了各利益相關(guān)方的立法話(huà)語(yǔ)權(quán)，如果出現(xiàn)完全排除相關(guān)部門(mén)參與的情況，則即使法規(guī)得以出臺(tái)，也會(huì)影響法規(guī)執(zhí)行，容易降低行政管理效率和公共服務(wù)質(zhì)量。

再次，第三方完成受托任務(wù)的具體工作方式也會(huì)影響第三方的參與能力。目前，第三方主體多為組織機(jī)構(gòu)，人大在選擇組織機(jī)構(gòu)時(shí)的考量因素很大部分在于其組織內(nèi)部的專(zhuān)家資源。而專(zhuān)家個(gè)人精力有限，在完成具體任務(wù)時(shí)可能采用層層下達(dá)、逐步分解的工作方式，由底層包括教授的學(xué)生、具體的行政人員等完成任務(wù)然后再層層上報(bào)、中和呈報(bào)。這種方式雖沒(méi)有完全排斥專(zhuān)家個(gè)人的作用，但專(zhuān)家作用有限，可能導(dǎo)致委托結(jié)果中專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)不足。

2.第三方的利益是否中立有待評(píng)估?！拔辛⒎Ｊ侥芊袷盏筋A(yù)期的效果，在很大程度上取決于專(zhuān)業(yè)人士能否保持客觀(guān)中立的品格”，[5]而第三方客觀(guān)中立的品格與其基本理念和道德底線(xiàn)有關(guān)，這是一種主觀(guān)價(jià)值期許，現(xiàn)實(shí)中會(huì)遇到很多挑戰(zhàn)。一方面，第三方可能被動(dòng)受到其他機(jī)構(gòu)或個(gè)人的影響而出現(xiàn)利益傾斜。在當(dāng)今社會(huì)利益關(guān)系日益復(fù)雜、誘惑追逐無(wú)處不在的環(huán)境中，法規(guī)的相關(guān)利益方可能會(huì)采取各種措施去俘獲第三方。另一方面，第三方可能會(huì)為了現(xiàn)實(shí)利益或未來(lái)利益而主動(dòng)產(chǎn)生某種利益傾向。如為了中標(biāo)，競(jìng)標(biāo)方可能會(huì)揣摩和迎合招標(biāo)方的利益重心；為了政策經(jīng)費(fèi)支持，第三方可能會(huì)故意偏袒有關(guān)政府部門(mén)，從而使其公正立場(chǎng)和立法意見(jiàn)產(chǎn)生一定程度的偏移。如何規(guī)避第三方與所參與立法的利害關(guān)系，是事實(shí)上保障第三方利益中立的關(guān)鍵問(wèn)題。

此外，委托第三方是否必然導(dǎo)致預(yù)想公正高質(zhì)的結(jié)果，不僅與第三方的能力和利益有關(guān)，還與地方法治、委托立法的大環(huán)境有關(guān)。

綜合來(lái)看，要提升第三方的勝任力，構(gòu)建科學(xué)的第三方認(rèn)證甄選機(jī)制勢(shì)在必行。地方人大要建立一個(gè)來(lái)源廣泛的第三方備選數(shù)據(jù)庫(kù)，不局限于高校和科研機(jī)構(gòu)，嘗試引入全國(guó)各地的優(yōu)秀資源，同時(shí)完善備選第三方的數(shù)據(jù)資料，包括其資質(zhì)認(rèn)證、委托經(jīng)驗(yàn)等，以提供較全面的第三方勝任力評(píng)估數(shù)據(jù)。在此基礎(chǔ)上，再根據(jù)具體委托事項(xiàng)確認(rèn)第三方機(jī)構(gòu)的選擇方式，從而主要以委托方的意志選擇第三方，確保能力而又規(guī)避利益，并逐步推進(jìn)委托工作和第三方工作方式的公開(kāi)化。

（二）地方人大掌控立法主導(dǎo)權(quán)

立法權(quán)是人大的重要職權(quán)之一。地方人大在地方立法中掌控立法主導(dǎo)權(quán)是我國(guó)憲法的應(yīng)有之義，也是保證我國(guó)法治國(guó)家建設(shè)的基本要義。如何在引入第三方主體參與地方立法的過(guò)程中持續(xù)保證地方人大的主導(dǎo)權(quán)，是人大必須長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮的問(wèn)題。

首先，當(dāng)?shù)谌酵瓿傻胤搅⒎ǖ南嚓P(guān)工作、而人大沒(méi)有全程參與的情況下，人大最后的審議研討能實(shí)質(zhì)發(fā)揮作用的空間很有限。如同部門(mén)立法的弊端，當(dāng)部門(mén)起草好法規(guī)草案，文本框架已搭好，人大的審議只能是小修小補(bǔ)。這影響了人大在立法中的主導(dǎo)作用，也影響了立法質(zhì)量。

其次，當(dāng)?shù)谌教峤坏奈谐晒鎸?duì)復(fù)雜的利益博弈時(shí)，人大的平衡協(xié)調(diào)力量有限。法律法規(guī)的最終出臺(tái)是各方利益博弈的結(jié)果，即使第三方按照最理想、最有益于公民的狀態(tài)對(duì)法規(guī)進(jìn)行起草或提供修訂建議，但法規(guī)的最終出臺(tái)需要通過(guò)人大的審議，而人大的審議過(guò)程必然會(huì)考慮政府部門(mén)的相關(guān)利益。在各方利益多次博弈、重新磨合和交錯(cuò)盤(pán)結(jié)中，人大常委會(huì)可能會(huì)采取“無(wú)害化”處理方式以推進(jìn)審議進(jìn)程，這很有可能使得法規(guī)文本的最終表述回歸為原則性規(guī)定，可操作性減少。這影響了法律法規(guī)的剛性，也通過(guò)影響第三方委托成果的方式潛在影響了人大的主導(dǎo)權(quán)。

地方人大掌控立法主導(dǎo)權(quán)，關(guān)鍵在于人大及其常委會(huì)在委托工作的各個(gè)階段均要有所作為。在啟動(dòng)階段，人大要掌握委托項(xiàng)目、受托機(jī)構(gòu)、委托方式的選擇主動(dòng)權(quán)；在實(shí)施階段，人大要掌握委托工作的實(shí)時(shí)進(jìn)展情況，提供必要的支持，保證委托工作不偏離；在完成階段，人大要對(duì)委托成果進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)和轉(zhuǎn)化運(yùn)用，對(duì)委托效果進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)，還要改革完善人大與政府的權(quán)力關(guān)系，使人大牢牢把握立法主導(dǎo)權(quán)。

（三）明確委托事項(xiàng)的臨界線(xiàn)

不是所有法規(guī)都能夠委托給社會(huì)，可問(wèn)題的關(guān)鍵是要分清哪些法規(guī)不能交給社會(huì)。當(dāng)前，理論界和實(shí)務(wù)界均認(rèn)為，對(duì)一些專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、難度較大或部門(mén)利害關(guān)系明顯的法規(guī)和規(guī)章應(yīng)交由第三方完成，而關(guān)系地方的根本性法規(guī)不能委托給第三方。顯而易見(jiàn)，作為一種原則上的認(rèn)知，這是毋庸置疑的，然而，實(shí)踐中委托立法的臨界線(xiàn)卻很難把握。比如，對(duì)于立法評(píng)估來(lái)說(shuō)，十八屆四中全會(huì)決議提出的委托評(píng)估針對(duì)的是“部門(mén)間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)”，而“部門(mén)間爭(zhēng)議較大”的“重要立法事項(xiàng)”卻因?yàn)椤盃?zhēng)議的場(chǎng)域、爭(zhēng)議的程度、立法事項(xiàng)的數(shù)量、立法事項(xiàng)的主體在內(nèi)的四個(gè)變量”的不確定而無(wú)法具體界定。[6]

對(duì)于不同類(lèi)型的法規(guī)和不同階段的立法過(guò)程，需要根據(jù)其預(yù)設(shè)的有效性來(lái)確定是否采取委托方式，不能盲目創(chuàng)新、冒進(jìn)委托。要重點(diǎn)關(guān)注事實(shí)判斷問(wèn)題，而對(duì)其他問(wèn)題多次權(quán)衡。如果是事實(shí)判斷問(wèn)題，第三方評(píng)估具有有效性，可以委托；價(jià)值判斷問(wèn)題，第三方評(píng)估不具有有效性，就不宜委托；而如果是解釋選擇或立法技術(shù)問(wèn)題，第三方評(píng)估具有一定有效性，委托參與的成果就會(huì)有優(yōu)有劣，[6]需要謹(jǐn)慎選擇受托機(jī)構(gòu)。

總的來(lái)說(shuō)，對(duì)于哪些法規(guī)需要委托、能夠委托，要逐漸建立一個(gè)較為明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐探索中逐漸明確委托事項(xiàng)的臨界線(xiàn)。同時(shí)，對(duì)于不同委托階段和委托事項(xiàng)，應(yīng)有不完全相同的委托機(jī)制。

（四）科學(xué)評(píng)估委托效果

對(duì)委托效果的評(píng)估不同于對(duì)委托成果的評(píng)估，成果評(píng)估側(cè)重在委托成果文本本身，包括評(píng)估其合法性、可行性和規(guī)范性，而效果評(píng)估除了對(duì)單次委托成果的評(píng)估外，還應(yīng)放寬視野，對(duì)第三方的作用發(fā)揮、人大的作用發(fā)揮、委托成果的轉(zhuǎn)化程度等進(jìn)行綜合評(píng)估。客觀(guān)評(píng)估每一個(gè)委托第三方參與立法的案例，總結(jié)其中的機(jī)制、成功與失敗，是委托立法能長(zhǎng)期發(fā)揮作用的經(jīng)驗(yàn)條件和理論條件。

表面看來(lái)，對(duì)委托立法的評(píng)估總體上處于樂(lè)觀(guān)肯定狀態(tài)，被新聞媒體報(bào)道的成功案例很多，認(rèn)為其“從法律的起點(diǎn)看到了民意，從公權(quán)力的源頭看到了民主”。但是實(shí)際上，委托效果的評(píng)估正是目前地方立法工作中較薄弱的環(huán)節(jié)，甚至常常在輿論“一片叫好聲”掩蓋了對(duì)效果的客觀(guān)評(píng)估。因?yàn)檫@種輿論贊譽(yù)更多側(cè)重在委托的形式而不是委托內(nèi)容和委托效果上。這說(shuō)明，當(dāng)前委托立法仍是探索中的新鮮事物，具有一定的生命力，也說(shuō)明在某一段時(shí)期，委托形式本身在某種程度上發(fā)揮著比委托效果更為重要的作用。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，需要有一套科學(xué)成熟的、客觀(guān)量化的評(píng)估指標(biāo)體系，這套指標(biāo)體系需要考慮人大和第三方在委托中和委托后的自我評(píng)估，還包括其他主體的評(píng)估。

四、結(jié)論與反思

梳理委托第三方參與地方立法的歷史進(jìn)展與現(xiàn)實(shí)探索，我們可以知道：

第一，委托第三方參與地方立法絕非偶然。在克服“部門(mén)立法”弊端、探索“立法回避”的過(guò)程中，在某個(gè)階段，委托立法本身在某種程度上比委托立法效果更重要。委托立法的背后是社會(huì)各方利益的糾纏博弈，民眾參與立法的強(qiáng)烈沖動(dòng)，以及社會(huì)主義法治建設(shè)的必然選擇。

第二，委托第三方參與地方立法的現(xiàn)實(shí)效果不容忽視。既有實(shí)踐證明，委托第三方參與地方立法，不僅突破了以往“部門(mén)立法”的既定模式，實(shí)現(xiàn)了科學(xué)立法，還促進(jìn)了公民的有序參與，推進(jìn)了民主立法，極大推進(jìn)了地方性法規(guī)從粗放化向精細(xì)化的轉(zhuǎn)變。

第三，委托第三方參與立法不是提升地方立法質(zhì)量唯一的“靈丹妙藥”，委托立法是否真正實(shí)用有效受諸多因素影響。社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜境況和國(guó)家治理的要求對(duì)地方立法提出了更高的要求，要想讓第三方立法真正發(fā)揮作用，我們還有許多事情要做。

當(dāng)前，不僅要在人大主導(dǎo)立法上下功夫，還要在完善第三方參與立法的制度建構(gòu)上下功夫，要逐漸明確委托立法的領(lǐng)域、階段、標(biāo)準(zhǔn)。要將委托立法納入更加科學(xué)規(guī)范的地方法規(guī)建設(shè)過(guò)程體系中，還必須不斷促進(jìn)委托過(guò)程的公開(kāi)與透明。

參考文獻(xiàn)：

[1] 李強(qiáng)明.不宜過(guò)度依賴(lài)委托第三方參與立法[N].人民代表報(bào)，2015-07-11（3）.

[2] 廣東省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì).組建“九基地、一聯(lián)盟、四中心”探索人大主導(dǎo)、社會(huì)參與立法工作新機(jī)制[J/OL].中國(guó)人大網(wǎng)，2015-09-28.http：//www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2015-09/28/content_1947307.htm.

[3] “委托第三方起草法規(guī)草案”將常態(tài)化[N].南方日?qǐng)?bào)，2014-11-03.

[4] 王君宏，張雙山.地方立法的“重慶特色”——重慶市人大不斷探索完善地方立法工作機(jī)制[J].中國(guó)人大，2014，（5）.

[5] 查慶九.委托立法：如何擺脫利益追逐？[N].法制日?qǐng)?bào)，2007-04-03（3）.

[6] 鄭泰安，鄭文睿.第三方評(píng)估立法的有效性研究——以黨的依法治國(guó)決定為主線(xiàn)的考察[J].社會(huì)科學(xué)研究，2015，（6）.

【責(zé)任編輯：張亞茹】