健全完善我國法律援助質(zhì)量保障制度體系研究

張哲　姚淑媛

摘要：法律援助質(zhì)量是法律援助工作的核心，直接關(guān)系到法律援助職能的充分發(fā)揮，關(guān)系到法律援助事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。健全和完善法律援助質(zhì)量保障制度是當(dāng)前我國法律援助工作面臨的重要任務(wù)。文章以法律援助辦案質(zhì)量為研究視角，考察我國法律援助質(zhì)量現(xiàn)狀，分析問題形成的原因，在此基礎(chǔ)上，提出要從立法完善、經(jīng)費保障、隊伍建設(shè)和評估監(jiān)督四個方面切入，探索法律援助質(zhì)量保障的體系構(gòu)建和制度完善，以提高法律援助實施質(zhì)量，完善法律援助制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：法律援助；法律援助質(zhì)量；保障制度；健全完善

中圖分類號：D926.04

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）11-0105-04

法律援助作為一項救助貧弱的現(xiàn)代司法制度，在服務(wù)保障民生、維護社會穩(wěn)定和實現(xiàn)社會公平正義方面發(fā)揮著重要作用。黨的十八屆四中全會決定明確指出：“推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，完善法律援助制度，健全司法救助體系?！彪S著我國法律援助事業(yè)的深入發(fā)展，在法律援助案件數(shù)量迅猛增長的過程中，法律援助的質(zhì)量問題日益受到社會關(guān)注。2015年6月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于完善法律援助制度的意見》，將“提高法律援助質(zhì)量”作為加強法律援助工作的重要內(nèi)容。新形勢下，法律援助的質(zhì)量提升已成為法律援助工作面臨的重要任務(wù)，而健全和完善法律援助質(zhì)量保障制度是加強法律援助質(zhì)量建設(shè)的重中之重，也是實現(xiàn)法律援助事業(yè)新突破的關(guān)鍵所在。

一、法律援助質(zhì)量定義及內(nèi)涵

法律援助是由專門的法律援助機構(gòu)組織法律援助人員和社會志愿者，對某些經(jīng)濟困難的公民或特殊案件的當(dāng)事人給予減免費用的法律幫助，以使公民權(quán)益得以平等實現(xiàn)的法律制度。法律援助對當(dāng)事人雖然是減免費用的，但并不影響援助質(zhì)量，不能因為法律援助制度的公益性而在實效性上打折扣。法律援助要真正實現(xiàn)利民惠民而不成為形象工程或應(yīng)景之物，就必須實實在在地為困難群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的法律幫助，切實解決其法律問題，維護其合法權(quán)益。沒有標(biāo)準(zhǔn)化的法律援助質(zhì)量為支撐，法律援助事業(yè)必然難以取得健康長效發(fā)展。

何謂法律援助質(zhì)量？有學(xué)者認為，法律援助質(zhì)量是指由法律援助機構(gòu)和人員提供的法律援助服務(wù)所應(yīng)具備的品質(zhì)及內(nèi)在的價值要求。[1] 筆者以為，此種表述界定的僅是法律援助服務(wù)質(zhì)量，從廣義上來講，法律援助質(zhì)量應(yīng)包括法律援助服務(wù)質(zhì)量和法律援助管理質(zhì)量。法律援助服務(wù)質(zhì)量系指法律援助人員接受法律援助機構(gòu)指派后，辦理法律援助案件的質(zhì)量情況；法律援助管理質(zhì)量系指對影響辦案質(zhì)量的經(jīng)費、人才和監(jiān)督方面的管理狀況。[2] 管理質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量互為依托、相互促進，管理質(zhì)量是基礎(chǔ)和前提，服務(wù)質(zhì)量是目標(biāo)和成效，只有對管理過程進行嚴(yán)密控制，服務(wù)結(jié)果才會實現(xiàn)達標(biāo)優(yōu)質(zhì)。二者相輔相成，共同構(gòu)成法律援助質(zhì)量的主要內(nèi)容。據(jù)此，我們將法律援助質(zhì)量界定為：法律援助機構(gòu)對提供法律援助的過程進行管理控制，達到標(biāo)準(zhǔn)要求，進而使法律援助服務(wù)產(chǎn)品具備相應(yīng)的專業(yè)品質(zhì)。本文所探討的法律援助質(zhì)量保障制度體系，就是以標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)質(zhì)量為目標(biāo)，嚴(yán)格管理質(zhì)量監(jiān)控，保障提供優(yōu)質(zhì)高效的法律援助產(chǎn)品的各種措施、規(guī)范和機制的總稱。

具體來說，法律援助質(zhì)量內(nèi)涵大致包含三個維度的指標(biāo)。第一，是否執(zhí)行了相關(guān)法律法規(guī)和工作程式。這是“遵守規(guī)范和程序意義上的質(zhì)量”，要求法律援助服務(wù)符合法律規(guī)范的實體和程序要求，突出強調(diào)其“合規(guī)性”。包括：是否嚴(yán)格遵照法律援助事項范圍和經(jīng)濟困難指標(biāo)；是否嚴(yán)格規(guī)范接待、受理、審查、指派等行為；法律援助人員是否嚴(yán)格遵守法定程序和執(zhí)業(yè)規(guī)范。第二，是否維護了當(dāng)事人的合法權(quán)益。這是“顧客滿意意義上的質(zhì)量”，突出強調(diào)其“合需性”。包括：是否依法維護了受援人的訴訟權(quán)利和實體權(quán)益；是否實現(xiàn)了有利于當(dāng)事人的事實清楚，證據(jù)確實充分，適用法律正確，程序權(quán)利充分行使；是否有較高的工作效率，保證了訴訟結(jié)果的執(zhí)行，實現(xiàn)了利益最大化；是否為當(dāng)事人提供了熱情周到的服務(wù)。第三，是否維護了社會和諧穩(wěn)定?！斑@是實現(xiàn)制度價值意義上的質(zhì)量”，突出強調(diào)其“合目的性”。包括：是否有效預(yù)防和化解社會矛盾糾紛，積極修復(fù)破裂關(guān)系、緩和緊張關(guān)系、化解矛盾對立；是否平等保護公民權(quán)利，維護社會公平正義；是否弘揚社會正氣，發(fā)揮法律對道德建設(shè)的促進作用。

二、我國法律援助質(zhì)量現(xiàn)狀和問題分析

法律援助（Legal Aid）萌芽于15世紀(jì)的英國，其從西方文明的搖籃中誕生，經(jīng)過幾百年的發(fā)展，經(jīng)由傳統(tǒng)意義上的社會慈善和社會福利措施，演變?yōu)閲一蛘?zé)任，成為現(xiàn)代意義上的法律援助制度。我國法律援助工作的開展肇始于上世紀(jì)90年代。1994年，司法部提出探索建立符合中國國情的法律援助制度，并在北京、廣州、上海、武漢等一些大中城市開展法律援助試點工作。1995年，廣州市率先建立了第一個由政府設(shè)立的法律援助中心。1996年3月頒布的《刑事訴訟法》和同年5月頒布的《律師法》，正式規(guī)定了法律援助的有關(guān)內(nèi)容。此后，在司法部的積極推動下，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部相繼頒布了一系列關(guān)于刑事和民事法律援助的文件，各地也相繼出臺了有關(guān)法律援助的地方法規(guī)、規(guī)章，極大推動了法律援助工作的發(fā)展進程。2003年9月1日，國務(wù)院《法律援助條例》的頒布實施，在法制范疇內(nèi)規(guī)范了法律援助的發(fā)展方向，標(biāo)志著我國的法律援助從最初的無法可依、自行其是步入了法治的軌道。[3]

作為法律援助的后發(fā)國家，我國法律援助事業(yè)在20年的時間里取得了顯著成就。法律援助案件數(shù)量迅速增長，法律援助范圍不斷擴大，近五年全國共辦理法律援助案件499萬余件，年均增長14%。河北省自2012至2015年共辦理法律援助案件18.7萬件，2015年案件量增長高達35%。數(shù)量增長的同時，質(zhì)量提升亦不容忽視。不可否認，近年來我國的法律援助質(zhì)量建設(shè)取得了一定的成效，但距離三個維度的指標(biāo)仍有相當(dāng)一段距離，質(zhì)量現(xiàn)狀并不樂觀。課題組在河北省調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前法律援助質(zhì)量存在以下幾個方面的問題：一是庭審前準(zhǔn)備工作不足。一些法律援助人員辦案積極性不高，重形式走過場。有些辦案人員違規(guī)省略必要的辦案程序，不閱卷、不會見、不調(diào)查取證，審前準(zhǔn)備工作質(zhì)量堪憂。二是法律援助辦案專業(yè)化程度不高。存在辦案程序公式化、實體問題簡單化、辯護意見格式化、辯護策略模式化等問題，缺乏靈活性和針對性，不能做到因案施策。三是對法律援助質(zhì)量重視程度不夠。一些司法行政機關(guān)未能將法律援助質(zhì)量放在重要位置加以部署和落實，個別法律援助機構(gòu)存在重數(shù)量、輕質(zhì)量的傾向，有些辦案機關(guān)不能積極為法律援助人員提供必要的協(xié)助，使其無法及時獲取案件材料，不能對案件事實、證據(jù)和適用法律進行細致充分的分析論證。以上問題導(dǎo)致法律援助流于形式，受援人得不到有效援助，法律援助辦案質(zhì)量難以取得理想效果，這些都嚴(yán)重影響了法律援助的公信力。

河北省法律援助質(zhì)量存在的問題在一定程度上反映了我國法律援助質(zhì)量的整體狀況。從整個國家的法律援助運行狀況來分析，造成法律援助質(zhì)量問題的原因是深層次多方面的。當(dāng)前，由于法律援助制度在我國發(fā)展時間較短，理論基礎(chǔ)較為薄弱，實踐操作缺少經(jīng)驗，加之受中國傳統(tǒng)法律文化及經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的影響與制約，我國法律援助制度仍不完善?；诹⒎ê蛯嵺`上的缺陷導(dǎo)致的法律援助質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)模糊、法律援助經(jīng)費短缺、法律援助人員力量薄弱等因素，都影響了法律援助質(zhì)量的改善和提升。具體說來，可以歸納為以下幾個方面：

1.法律援助立法層級低，內(nèi)容簡單，缺乏統(tǒng)一性。目前我國關(guān)于法律援助的唯一一部全國性專門立法是國務(wù)院制定的《法律援助條例》，其他相關(guān)規(guī)定則散見于部門法律、地方性法規(guī)、行政規(guī)章及司法解釋中，缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性?！斗稍鷹l例》屬于行政法規(guī)，立法層級較低，法律效力有限。雖然部分省市人大采用地方性法規(guī)的方式，對《法律援助條例》未能涉及的內(nèi)容進行了適當(dāng)?shù)难a充和完善，但畢竟存在著地方性立法的局限性。此外，現(xiàn)有的法律規(guī)范對保障法律援助質(zhì)量的規(guī)定少之又少，并且過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。法律援助作為一項政府責(zé)任，其具體問題必須通過立法的形式加以明確和規(guī)范。沒有全面統(tǒng)一的法律法規(guī)體系有力支撐，法律援助質(zhì)量必然難以得到有效提升。

2.法律援助經(jīng)費短缺，案件補貼標(biāo)準(zhǔn)較低。我國法律援助經(jīng)費的主要來源是政府撥款。根據(jù)最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)，河北省2015年度法律援助財政撥款數(shù)目為1700萬元，占全省法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費投入的68%。盡管政府撥款額每年都在增長，但這種撥款與持續(xù)增長的法律援助需求量相比，仍有很大的資金缺口?！斗稍鷹l例》規(guī)定，政府必須向法律援助工作者支付辦案補貼。近年來隨著辦案成本攀升、群體性案件多發(fā)等因素的出現(xiàn)，多地辦案補貼費用標(biāo)準(zhǔn)已嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平。以河北省為例，2013年修訂的《法律援助經(jīng)費使用管理辦法》規(guī)定，“在本縣（區(qū)）內(nèi)辦案的，刑事案件每件補貼400-600元，民事案件每件補貼500-900元”，雖然較之前調(diào)高了案件補貼標(biāo)準(zhǔn)，但仍低于社會律師平均辦案成本。實踐中有相當(dāng)數(shù)量的法律援助案件由于補貼標(biāo)準(zhǔn)過低，辦案人員不得不貼錢辦案。這在很大程度上挫傷了法律援助工作人員的辦案積極性，直接影響了辦案質(zhì)量。

3.法律援助隊伍專業(yè)化不強，缺少有效的激勵機制?；诜稍馨阜秶笆茉藛T的特定性，法律援助案件類型具有專業(yè)性較強的特點，需要一批從業(yè)意愿強、專業(yè)素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強的工作人員。而囿于有限的補貼和薪酬，優(yōu)秀法律人才參與法律援助的積極性普遍不高。根據(jù)課題組在調(diào)研中獲得的最新數(shù)據(jù)，目前河北省法律援助機構(gòu)實有人員數(shù)目為623人，其中通過司法考試者為374人，占比僅為60%。即便如此，對于有限的法律援助人才，亦未能形成合理的選拔機制、科學(xué)的培訓(xùn)機制和有效的激勵機制，導(dǎo)致法律援助人才供給嚴(yán)重不足。當(dāng)前在基層尤其是農(nóng)村地區(qū)普遍存在著法律援助人員緊缺的狀況，如河北省很多縣區(qū)的法律援助機構(gòu)只有一個工作人員，其在案件指派、錄入、歸檔以及其他日常管理工作方面即占用了絕大部分精力，業(yè)務(wù)工作無暇深入開展。法律援助人才短缺和積極性不足，影響了法律援助工作的專業(yè)化發(fā)展，導(dǎo)致辦案質(zhì)量難以取得理想效果。

4.法律援助質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不清，評估監(jiān)督機制不完善。要對法律援助辦案質(zhì)量進行監(jiān)督，首先要建立一套監(jiān)督依據(jù)的質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)?！斗稍鷹l例》第6條規(guī)定：“律師應(yīng)當(dāng)依照律師法和本條例的規(guī)定履行法律援助義務(wù)，為受援人提供符合標(biāo)準(zhǔn)的法律服務(wù)，依法維護受援人的合法權(quán)益，接受律師協(xié)會和司法行政部門的監(jiān)督?！?據(jù)此條文，法律援助辦案應(yīng)當(dāng)有明確具體的“標(biāo)準(zhǔn)”，這個標(biāo)準(zhǔn)是衡量服務(wù)產(chǎn)品是否合格達標(biāo)的依據(jù)。符合標(biāo)準(zhǔn)即為合格，不符合標(biāo)準(zhǔn)就是不合格，高于標(biāo)準(zhǔn)則為優(yōu)秀。但遺憾的是，這個“標(biāo)準(zhǔn)”是什么，至今未有明確、統(tǒng)一的規(guī)定。[4]“符合標(biāo)準(zhǔn)的法律服務(wù)”不僅是一種宣示性的規(guī)定，更要有一套切實可行的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)予以支撐。缺少統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及評估指標(biāo)等基礎(chǔ)條件，就無法形成統(tǒng)一規(guī)范的法律援助質(zhì)量評估和監(jiān)督機制，導(dǎo)致對案件的監(jiān)督管理和后續(xù)跟蹤缺位，在很大程度上會制約法律援助質(zhì)量的提高。

三、法律援助質(zhì)量保障制度體系的健全和完善

針對我國法律援助質(zhì)量現(xiàn)狀和存在問題，課題組經(jīng)過充分的分析論證，認為立法、經(jīng)費、人才和監(jiān)督機制是影響法律援助辦案質(zhì)量的四大因素。因此，法律援助質(zhì)量建設(shè)須從立法完善、經(jīng)費保障、組織保障和健全評估監(jiān)督機制四個方面著手，使相關(guān)對策和措施標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化，構(gòu)建法律援助質(zhì)量保障制度統(tǒng)一體系，提高法律援助保障能力。

1.立法保障——完善法律援助法律體系。建構(gòu)完善的法律援助質(zhì)量保障制度體系，首要任務(wù)是完善我國的法律援助立法體系?，F(xiàn)行《法律援助條例》屬行政法規(guī)，立法層次較低。其他相關(guān)法律規(guī)范零散籠統(tǒng)，涉及法律援助質(zhì)量方面的規(guī)定更是屈指可數(shù)，《法律援助條例》中只有三處涉及質(zhì)量問題，并且過于簡單，缺乏可操作性。法律援助在我國已經(jīng)開展了20余年，如果說原來的立法重點解決了法律援助制度建立的話，那么保障法律援助的質(zhì)量已成為今日立法的當(dāng)務(wù)之急。[5]

加強法律援助質(zhì)量的立法保障需從提升立法層級和健全法律體系兩個方面著手。首先，要提升立法層級，制定專門的《法律援助法》。縱觀法律援助制度比較發(fā)達的國家，如英、法、韓等相當(dāng)一部分國家都制定了專門的法律援助法。我國制定專門法律的時機業(yè)已成熟，全國人大及其常委會應(yīng)盡快制定《法律援助法》，通過立法提升法律援助的法律地位和效力層級；其次，要對現(xiàn)有的零散的法律規(guī)范進行整理匯編，補充法律援助質(zhì)量保障內(nèi)容，研究各法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)性，修改或刪除相互沖突的條款， 細化和增加法律援助質(zhì)量管理規(guī)范；此外，可借鑒西方國家的立法經(jīng)驗，在憲法中明確規(guī)定法律援助制度，逐步建立起以憲法為綱領(lǐng)，以《法律援助法》為主體，輔以國務(wù)院條例、地方性法規(guī)、部門規(guī)章等多層階的法律規(guī)范體系，從而以科學(xué)嚴(yán)密的立法確保法律援助工作有效開展，切實保障法律援助實施質(zhì)量。

2.經(jīng)費保障——拓寬援助經(jīng)費來源渠道，完善經(jīng)費使用監(jiān)管機制。法律援助經(jīng)費不足嚴(yán)重制約了法律援助工作的開展。在一定程度上，“國家對法律援助的投入直接影響著當(dāng)?shù)胤稍聵I(yè)的興衰”。[6] 為加強法律援助質(zhì)量的經(jīng)費保障，首先要加大政府的財政投入力度，同時廣泛開辟資金籌措渠道，建立以政府撥款為主、多渠道籌資的法律援助經(jīng)費來源機制。

首先，進一步加大政府資金投入?；趪邑?zé)任的邏輯，政府財政撥款應(yīng)是解決援助經(jīng)費的主要渠道，也是援助經(jīng)費最重要的組成部分。加拿大規(guī)定法律援助的基本資金由政府提供，德國、法國的法律援助經(jīng)費全部由國家撥款。在英國與荷蘭，每年用于法律援助的財政撥款均占全國財政支出的l%左右，丹麥占0.5%，香港的法律援助財政撥款則沒有上限。就我國國情和法律援助的現(xiàn)狀而言，法律援助經(jīng)費短缺有財政資金不足的原因，也有地方政府重視不夠的因素。應(yīng)大力推動地方政府落實法律援助責(zé)任，盡快將縣級以上法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費全部納入同級財政預(yù)算，同時應(yīng)加大各級財政撥款的力度，保障法律援助經(jīng)費的基本需求。

其次，廣泛利用社會資源多渠道籌集資金。通過社會捐助籌集法律援助資金，主要有以下兩種渠道：一是設(shè)立法律援助基金。其通過接收企事業(yè)單位、社會團體和其它組織及個人的捐贈，進行合法的投資運作，將其增值部分，包括基金存入金融機構(gòu)收取的利息、購買債券和企業(yè)股票等有價證券的收益，用于法律援助的業(yè)務(wù)開支。目前，我國已設(shè)立了中國法律援助基金會，北京、江蘇、重慶、云南等省市也設(shè)立了法律援助基金會。二是指定用途捐助。工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)等社團組織將自身的經(jīng)費專項用于本行業(yè)需要援助的困難職工、婦女、兒童、殘疾人、老年人等。還有國外相關(guān)慈善組織等捐助資金，指定資助貧困地區(qū)的法律援助工作等等。此外，利用國際組織以項目合作的方式進行資助、公益福利彩票收入的定向使用等多種渠道募集國內(nèi)外資金，也是彌補法律援助資金不足的重要途徑。這些資金的籌集會極大緩解法律援助經(jīng)費不足的問題。

最后，加強法律援助資金的使用監(jiān)管。在法律援助經(jīng)費有限的情況下，加強經(jīng)費監(jiān)管，提高使用效益顯得尤為重要，因而必須完善法律援助經(jīng)費監(jiān)管機制?？煽紤]建立經(jīng)費使用管理和效益考核制度，規(guī)范經(jīng)費使用管理，嚴(yán)格執(zhí)行各項經(jīng)費開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)。法律援助經(jīng)費應(yīng)該單獨建賬，專款專用，禁止將法律援助經(jīng)費與司法行政其他業(yè)務(wù)經(jīng)費混同管理使用。上級法律援助機構(gòu)、主管司法行政機關(guān)、財政部門和審計機關(guān)要加強對法律援助經(jīng)費使用的監(jiān)督，建立效益考核制度和投訴查處機制。

3.組織保障——加強法律援助隊伍建設(shè)，規(guī)范人才激勵和培訓(xùn)機制。法律援助制度建設(shè)和經(jīng)費保障只是為法律援助的實施創(chuàng)造了條件，法律援助受援人的合法權(quán)益最終能否實現(xiàn)，關(guān)鍵在于法律援助的實施，而法律援助實施依靠的是專業(yè)人員隊伍。加強隊伍建設(shè)，是提高法律援助質(zhì)量的組織保證。鑒于我國法律援助人員力量缺乏、法律援助供需矛盾突出的現(xiàn)實境況，應(yīng)多渠道多途徑擴充和增加法律援助人員。可考慮爭取財政部門的支持，探索由政府出資聘請專業(yè)人員進入法律援助機構(gòu)，充實擴大法律援助機構(gòu)人員隊伍。如河北省鹿泉市設(shè)立的法律援助類民辦非企業(yè)——惠民法律援助與研究中心，創(chuàng)新了社會組織參與法律援助的形式，有效保障了案件質(zhì)量。但目前我國對此類民辦非企業(yè)尚無明確的準(zhǔn)入性規(guī)定，建議盡快予以規(guī)范和推廣。

在擴充人員隊伍的同時，要注重建立科學(xué)合理的激勵機制，包括物質(zhì)獎勵和精神鼓勵。物質(zhì)獎勵方面，可考慮實行辦案補貼差額給付制，根據(jù)案件性質(zhì)、難易程度、辦案質(zhì)量等級確定差額補貼的標(biāo)準(zhǔn)，按標(biāo)準(zhǔn)支付辦案補貼，改變案件承辦人員領(lǐng)取法律援助案件補貼一刀切的狀況。精神鼓勵方面，可建立辦案獎勵制度，每年對認真負責(zé)且辦案質(zhì)量水平較高的人員進行表彰，選取典型代表通過媒體宣傳向社會公眾推薦，提升知名度和認可度，從而調(diào)動律師等法律服務(wù)人員承辦援助案件的積極性。

此外，為提高法律援助從業(yè)人員的綜合素質(zhì)，要特別注重從業(yè)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立長效培訓(xùn)機制。如定期組織律師就援助案件辦案情況和工作經(jīng)驗進行交流，聘請富有實踐經(jīng)驗和理論水平的培訓(xùn)授課教師，廣泛采用遠程教育等模式。以提高法律援助人員服務(wù)能力為重點，大力加強教育培訓(xùn)工作力度，突出辦案技能、管理技能、服務(wù)意識等專項業(yè)務(wù)教育和訓(xùn)練，不斷健全培訓(xùn)機制，提高培訓(xùn)水平。

4.監(jiān)督保障——制定法律援助質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，完善質(zhì)量評估監(jiān)督機制。首先，制定法律援助服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是案件辦理的“規(guī)矩”，是開展評估工作的前提和基礎(chǔ)，也是評估案件質(zhì)量的直接依據(jù)，更是規(guī)范和提高辦案質(zhì)量的重要措施。[7] 制定法律援助質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是一項相當(dāng)復(fù)雜的工作，實踐中影響法律援助質(zhì)量的因素很多，而且具有可變性。因而要以科學(xué)、客觀、全面的原則為指導(dǎo)，用先進的方法設(shè)計指標(biāo)體系。結(jié)合前文提到的法律援助質(zhì)量內(nèi)涵的三個維度，完整的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)包括服務(wù)過程的規(guī)范性、服務(wù)行為的時效性、服務(wù)能力的專業(yè)性、服務(wù)結(jié)果的有效性和服務(wù)水平的社會評價等幾項指標(biāo)。各項指標(biāo)應(yīng)以分值折算細化，便于評估。評分結(jié)果應(yīng)進行分級，可分為“優(yōu)良”“合格”“不合格”三個級別。如河北省法律援助中心以司法部法律援助中心的指標(biāo)體系為指引，以現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為基礎(chǔ)，確定了法律援助案件質(zhì)量評估指標(biāo)體系。該體系共8套方案，以“案件性質(zhì)+程序階段”為分類依據(jù)設(shè)置，實操性較強，值得借鑒和推廣。截至2015年1月，全國僅14個省市法律援助試點地方制定了案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，[8]健全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)仍是未來一段時期法律援助質(zhì)量評估體系構(gòu)建的重要內(nèi)容。

其次，完善質(zhì)量評估監(jiān)督機制。法律援助案件質(zhì)量評估，是加強法律援助案件質(zhì)量管理的一項重要內(nèi)容，是切實保障法律援助辦案質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)，也是目前各國普遍采取的法律援助質(zhì)量管理的核心內(nèi)容。自2012年司法部在部分省市開展法律援助案件質(zhì)量評估試點以來，各試點省市的評估工作成效顯著，但距建立成熟完備的質(zhì)量評估機制仍有一段距離。一是在評估政策法規(guī)層面，應(yīng)修改完善并盡快出臺司法部《關(guān)于開展法律援助案件質(zhì)量評估工作的意見》，加強對各地開展案件質(zhì)量評估工作的指導(dǎo)。二是要成立專門的案件質(zhì)量評估機構(gòu)——國家和省級法律援助機構(gòu)設(shè)立專門的案件質(zhì)量評估專家委員會；地市級和縣區(qū)級法律援助機構(gòu)組建專門的案件質(zhì)量評估部門。三是要加強法律援助案件質(zhì)量評估的成果運用和轉(zhuǎn)化，形成案件質(zhì)量評估長效機制，將案件質(zhì)量評估工作常態(tài)化，不斷提高案件質(zhì)量評估的客觀性、公正性、專業(yè)性和權(quán)威性。

法律援助監(jiān)督的宗旨是提高法律援助的實施質(zhì)量，保障受援人得到充分的、高質(zhì)量的法律援助服務(wù)。法律援助辦案質(zhì)量的監(jiān)督包括事前、事中、事后三個階段，因此，要從三個階段對法律援助案件實施全方位的質(zhì)量監(jiān)控，環(huán)環(huán)相扣，有序?qū)嵤?。一是在案件受理階段，法律援助機構(gòu)是否嚴(yán)格按照相關(guān)法律規(guī)定受理、指派案件，對當(dāng)事人的申請材料進行全面的審查。二是在案件辦理過程中，法律援助機構(gòu)是否根據(jù)《辦案計劃》的預(yù)計時間與辦案人員保持聯(lián)系，及時了解案件進展情況。三是案件辦結(jié)后，是否做好案件的歸檔工作，依據(jù)卷宗對律師辦理案件的質(zhì)量進行評定，并將評定結(jié)果與辦案補貼掛鉤。法律援助質(zhì)量監(jiān)督的方式應(yīng)該是多樣化的，可以將定期檢查和經(jīng)常性工作檢查相結(jié)合、全面檢查和專項檢查相結(jié)合，通過多種監(jiān)督方式的合力實施，有效提升法律援助辦案質(zhì)量。

結(jié)語

法律援助質(zhì)量是法律援助工作的生命線，是法律援助的核心和精髓。法律援助的職能和價值能否得以切實發(fā)揮，關(guān)鍵在于法律援助質(zhì)量能否得到充分保障。構(gòu)建和完善法律援助質(zhì)量保障體系是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，決非一蹴而就之事。囿于調(diào)研考察的局限性，限于部分資料的可獲得性，加之課題組分析論證水平的不足，文章提出的初步設(shè)想并不能涵蓋質(zhì)量保障體系構(gòu)架的方方面面，所提及的一些對策和建議也還不夠穩(wěn)妥成熟，這也是后續(xù)研究需要進一步改進和完善的地方。期盼我國盡快建立起一套科學(xué)嚴(yán)密的法律援助質(zhì)量保障制度體系，逐步推動中國特色法律援助制度規(guī)范化、制度化和法治化。

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[6] 張琦.社會弱勢群體的法律援助制度研究[D].南京師范大學(xué)，2007.

[7] 司法部法律援助中心.法律援助案件質(zhì)量評估試點工作報告[J].中國司法，2015，（5）.

[8] 司法部法律援助中心.法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與評估文件匯編[G].2015∶1.

【責(zé)任編輯：張亞茹】