公共政策視角下的政治信任建構(gòu)

李國(guó)青+張玉強(qiáng)

摘 要：從公共政策視角探討政治信任，對(duì)于提升政治信任具有重要意義。在公共政策視角下，政治信任主要包括政策問(wèn)題建構(gòu)信任、政策規(guī)劃信任、政策執(zhí)行信任、政策評(píng)估信任以及政策終結(jié)信任五個(gè)方面。政治信任主要來(lái)源于公共政策動(dòng)態(tài)運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)中。提升政治信任的途徑主要有：建立和完善政策利益訴求表達(dá)回應(yīng)機(jī)制；建立健全科學(xué)、高效的政策決策機(jī)制；厘清府際關(guān)系和完善執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制；培育和發(fā)展第三方評(píng)估等。

關(guān)鍵詞：政治信任；公共政策；決策科學(xué)化；決策民主化；監(jiān)督機(jī)制

中圖分類號(hào)：D63-3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2016）11-0008-05

目前，政治信任日益成為一個(gè)世界性的話題，作為政治體制的潤(rùn)滑劑，政治信任對(duì)于促進(jìn)政治民主、維護(hù)治理合法性具有至關(guān)重要的作用。然而，世界上的任何一個(gè)國(guó)家又都面臨著不同程度的信任耗散問(wèn)題。那么，政治信任的內(nèi)涵是什么？如何提升政治信任？學(xué)界已有大量研究。而公共政策作為政府治理最為重要的手段直接面向廣大公眾，其公正性和有效性與否必然對(duì)政治信任產(chǎn)生重要影響。從某種程度講，政治信任就體現(xiàn)為對(duì)政策的信任。因此，從公共政策視角出發(fā)，研究政治信任的來(lái)源和提升，對(duì)于轉(zhuǎn)型期我國(guó)政治信任水平的提高具有重要意義。

一、問(wèn)題的提出

改革開放30多年來(lái)，中國(guó)政府在社會(huì)治理方面取得了舉世矚目的成就，國(guó)家在劇烈的社會(huì)變革時(shí)期整體上處于相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)中，這充分證明了民眾對(duì)執(zhí)政黨、政治體制以及政治制度的信任。但是，隨著政治經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，政治信任越來(lái)越受到各方面的挑戰(zhàn)。首先，從政治系統(tǒng)方面來(lái)講，腐敗幾乎成為阻礙政治信任的主要瓶頸之一，而且近年來(lái)有朝著家族式腐敗的方向發(fā)展，“腐敗作為民眾深惡痛絕的政治丑惡現(xiàn)象，直接動(dòng)搖民眾對(duì)執(zhí)政者的信心。”[1]可以說(shuō)腐敗不僅耗散著民眾對(duì)黨、政府以及政治制度的信任，而且也對(duì)政治系統(tǒng)的合法性基礎(chǔ)造成一定程度的侵蝕。如何有效治理腐敗，無(wú)疑是對(duì)政治信任的挑戰(zhàn)。其次，在社會(huì)方面，30多年的改革開放，盡管經(jīng)濟(jì)得到了迅速發(fā)展，但社會(huì)中卻出現(xiàn)了一定程度的失衡，城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距以及貧富差距的不斷升級(jí)既是對(duì)政府能力的挑戰(zhàn)，更是對(duì)政治信任的透支。由此引發(fā)的群體性事件和上訪事件都對(duì)政治信任提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)，“民眾對(duì)中央政府的信任與上訪次數(shù)呈負(fù)相關(guān)，上訪次數(shù)越多，信任度越低?！盵2]

社會(huì)現(xiàn)實(shí)對(duì)學(xué)界的研究提出了要求，學(xué)者們從不同的視角對(duì)政治信任問(wèn)題進(jìn)行了研究。具體來(lái)講，現(xiàn)有的研究視角和研究方法主要集中在以下幾方面：從政治傳播媒介的視角研究政治信任；從社會(huì)轉(zhuǎn)型的角度研究政治信任；從農(nóng)民上訪角度研究政治信任與農(nóng)民上訪之間的關(guān)系；從公共管理視角研究政治信任 ；從群體性事件視角研究群體性事件與政治信任之間的內(nèi)在聯(lián)系，等等。①在這些研究中，學(xué)者們也從自己的研究視角與研究方法出發(fā)相應(yīng)探討了提高政治信任的路徑。誠(chéng)然，現(xiàn)有的相關(guān)研究對(duì)于理解政治信任的生成機(jī)制、內(nèi)在邏輯以及如何提高政治信任無(wú)疑是有益的。但是，公共政策作為政治信任的一項(xiàng)重要內(nèi)容，不僅是評(píng)價(jià)政治信任的重要維度，更是提升政治信任的重要途徑和一道重要橋梁。因此，研究政治信任問(wèn)題，就必然要對(duì)公共政策進(jìn)行研究。然而，就現(xiàn)有的研究來(lái)看，從公共政策的視角出發(fā)來(lái)研究政府公信力方面的學(xué)者相對(duì)較多。而且其研究也缺乏相應(yīng)的完整性，僅僅從政策設(shè)計(jì)和政策執(zhí)行兩個(gè)維度分析政治信任以及如何提升政治信任。但是，政府公信力與政治信任并不是完全相同的概念，②并且就現(xiàn)實(shí)的政策制定而言，政府也并非政策制定的唯一主體，政黨、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等都是制定公共政策的主體。因此，從公共政策視角出發(fā)研究政治信任并探討二者之間的互動(dòng)耦合具有重要意義。

事實(shí)上，政治信任貫穿于公共政策動(dòng)態(tài)運(yùn)行過(guò)程的始終，公共政策的各個(gè)環(huán)節(jié)都涉及到政治信任，因此，單純從公共政策設(shè)計(jì)和公共政策執(zhí)行兩個(gè)角度研究政治信任是不夠的，應(yīng)該擴(kuò)展到公共政策問(wèn)題認(rèn)定、公共政策議程以及公共政策評(píng)估和公共政策調(diào)整、公共政策終結(jié)。也就是說(shuō)，政治信任既包括政策制定信任和政策執(zhí)行信任，也要包括政策問(wèn)題認(rèn)定信任、政策議程信任和政策評(píng)估信任等諸多環(huán)節(jié)。因?yàn)榫同F(xiàn)實(shí)的公共政策運(yùn)行的實(shí)際情況來(lái)看，公共政策問(wèn)題選擇恰當(dāng)、準(zhǔn)確、全面與否，政策評(píng)估的客觀、有效與否，政策調(diào)整與終結(jié)的及時(shí)、合理與否，都將極大程度地影響民眾的政治信任。因此，需要對(duì)如何從公共政策的視角出發(fā)研究政治信任進(jìn)行重新審視。需要在繼承現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，從公共政策的視角出發(fā)，具體針對(duì)公共政策運(yùn)行過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)，來(lái)重新分析政治信任的內(nèi)涵、政治信任的來(lái)源以及政治信任的提升途徑。

二、公共政策與政治信任的相關(guān)性

政治信任與公共政策是否存在相關(guān)性，是能否從公共政策視角出發(fā)研究政治信任的前提和基礎(chǔ)。對(duì)二者之間的相關(guān)性進(jìn)行分析，主要是厘清公共政策與政治信任之間是否存在一定的內(nèi)在聯(lián)系，進(jìn)而說(shuō)明從公共政策視角出發(fā)研究政治信任的可能性。目前國(guó)內(nèi)有些學(xué)者也僅從公共政策視角出發(fā)研究政府公信力，而沒有對(duì)二者的相關(guān)性做出深度說(shuō)明。一般來(lái)講，探討公共政策與政治信任的相關(guān)性，可以從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面進(jìn)行論證。

從理論方面來(lái)講，主要分析政治信任內(nèi)涵與公共政策之間的關(guān)系。 政治信任源于英文Political Trust，國(guó)內(nèi)外學(xué)者從不同的角度對(duì)其進(jìn)行了闡述。Hetherington認(rèn)為，政治信任就是“公民對(duì)政府或政治系統(tǒng)運(yùn)行產(chǎn)生出與他們期望相一致結(jié)果的信念”。[3]我國(guó)學(xué)者馬德勇認(rèn)為，政治信任就是“對(duì)政治組織（如政黨）、政府機(jī)構(gòu)（政府、國(guó)會(huì)）、軍隊(duì)的信任”。[4]宋少鵬、麻寶斌認(rèn)為，“政治信任不僅指公民對(duì)政府的信任，也包括政府對(duì)公民的信任以及公民之間的信任。”[5]劉昀獻(xiàn)認(rèn)為，政治信任是“對(duì)政治體系及政治生活方式的信心，對(duì)政治制度、政府及政策的信任”。[6]

雖然學(xué)者們根據(jù)自己研究的需要從不同的角度對(duì)政治信任的內(nèi)涵進(jìn)行了界定，但大體上都是從政治信任的對(duì)象入手，即“信任誰(shuí)”的問(wèn)題，包括對(duì)政黨、政府、軍隊(duì)、政策的信任等等。從這一層面理解政治信任是正確的、合理的，抓住了政治信任與政府信任差別的本質(zhì)所在，但是不夠全面。要全面深刻地理解政治信任，僅僅認(rèn)識(shí)政治信任的對(duì)象是不夠的，更重要的是要看民眾通過(guò)什么樣的手段和渠道去認(rèn)識(shí)政治系統(tǒng)。如果渠道和手段具有透明性、公正性、合理性和合法性，往往就能贏得較高的政治信任。反之，對(duì)政治體制的認(rèn)同和信任就會(huì)相對(duì)減弱。從政治輸出角度來(lái)看，民眾認(rèn)識(shí)和了解政治系統(tǒng)的手段和渠道有很多，而公共政策則是諸多手段和渠道中非常重要的一種。國(guó)家治理的諸多活動(dòng)往往都與公共政策聯(lián)系在一起并且通過(guò)公共政策實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)或解決社會(huì)問(wèn)題。如果公共政策制定具有透明性、合法性，能夠解決政策問(wèn)題，緩和社會(huì)矛盾，則能提升民眾的政治信任水平。反之，則會(huì)侵蝕政治信任。因此，公共政策是政治信任的內(nèi)在要求，對(duì)政治信任的理解，公共政策是其重要的一個(gè)視角。

從實(shí)踐角度來(lái)看，一個(gè)國(guó)家的政治信任水平高低與公共政策密切相關(guān)。從某種意義上講，公共政策能力越強(qiáng)，這個(gè)國(guó)家的政治信任水平也就越高，反之，政治信任就會(huì)流失。東亞奇跡的取得在很大程度上就在于保持了基本政策的正確性。[7]而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又帶來(lái)一定的政治信任。

因此，理論和實(shí)踐的考察都表明公共政策與政治信任有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，公共政策信任是政治信任的重要組成，是政治信任的核心和關(guān)鍵，探討政治信任如果不涉及公共政策，是沒有根基的。

三、政治信任的內(nèi)涵分析

按照政策周期的相關(guān)論著來(lái)看，整個(gè)公共政策運(yùn)行過(guò)程包括政策問(wèn)題建構(gòu)、政策規(guī)劃、政策執(zhí)行、政策評(píng)估和政策終結(jié)等若干環(huán)節(jié)。通過(guò)這些環(huán)節(jié)的相互協(xié)調(diào)與互動(dòng)，才能達(dá)到解決社會(huì)問(wèn)題，維護(hù)公共利益，使政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等方面朝著公共善的方向發(fā)展。而政治信任也是從這些諸多政策環(huán)節(jié)中體現(xiàn)出來(lái)。因此，從公共政策的角度來(lái)講，政治信任就是指民眾對(duì)政治系統(tǒng)有效制定、執(zhí)行和評(píng)估公共政策，以解決社會(huì)問(wèn)題的一種心理期待和理性評(píng)價(jià)。具體而言，政治信任主要包括以下五個(gè)方面。

一是政策問(wèn)題建構(gòu)信任。所謂政策問(wèn)題建構(gòu)信任指民眾對(duì)政治系統(tǒng)準(zhǔn)確建構(gòu)政策問(wèn)題的信任。政策問(wèn)題建構(gòu)是一個(gè)居于中心的指導(dǎo)系統(tǒng)或定向機(jī)制，直接影響到后續(xù)政策分析階段能否成功。[8]由于政治系統(tǒng)解決公共問(wèn)題資源、能力的有限性，所以并非所有的公共問(wèn)題都能夠成為政策問(wèn)題，只有那些具有全局性、緊迫性和公益性的公共問(wèn)題才能進(jìn)入決策層的視野并最終成為政策問(wèn)題。如果政策問(wèn)題建構(gòu)準(zhǔn)確，將事關(guān)全局的、緊迫的并且被大多數(shù)民眾所察覺的公共問(wèn)題變成政策問(wèn)題，政治系統(tǒng)必然會(huì)在一定程度上贏得信任。政策問(wèn)題建構(gòu)信任具有兩個(gè)特征：一是政策問(wèn)題建構(gòu)的空間性，即政策問(wèn)題必須是全局性的公共問(wèn)題，民眾表現(xiàn)出強(qiáng)烈的利益訴求，這樣才能避免局部性政策問(wèn)題造成的資源浪費(fèi)，贏得民眾的認(rèn)同。二是政策問(wèn)題建構(gòu)的時(shí)間性，過(guò)早或過(guò)遲都不利于贏得信任。過(guò)早則公共問(wèn)題還沒有變成政策問(wèn)題的必要，過(guò)遲則已經(jīng)產(chǎn)生負(fù)面影響，人們開始對(duì)政策產(chǎn)生懷疑。

二是政策規(guī)劃信任。所謂政策規(guī)劃信任就是指民眾對(duì)政策方案體現(xiàn)公共利益、反映多數(shù)公眾利益訴求的信任。政策問(wèn)題確定后，政策規(guī)劃就成為公共政策分析的重要環(huán)節(jié)。在這一環(huán)節(jié)中，通過(guò)對(duì)政策問(wèn)題進(jìn)行分析研究，從而提出政策方案。因此，政策方案是否能夠解決政策問(wèn)題，維護(hù)公共利益是政策獲得信任的關(guān)鍵所在。政策規(guī)劃信任具體又可以分為以下兩個(gè)方面：一是政策規(guī)劃目標(biāo)信任，一個(gè)“善”的政策目標(biāo)必然是以問(wèn)題為導(dǎo)向的，如果不能依據(jù)實(shí)際問(wèn)題確定政策目標(biāo)，那么出臺(tái)的政策方案也是不能解決任何問(wèn)題的，最終耗散的也只能是民眾的政治信任。二是政策規(guī)劃正義性信任，政策規(guī)劃應(yīng)該是為社會(huì)上多數(shù)公眾謀利益的，而非僅限于少數(shù)人，否則也會(huì)造成人們對(duì)政策的不信任。

三是政策執(zhí)行信任。所謂政策執(zhí)行信任就是對(duì)政策執(zhí)行者能夠按照政策目標(biāo)合理、公平、高效地執(zhí)行公共政策的認(rèn)同和信賴。政策執(zhí)行是政策方案從主觀變成客觀的紐帶，任何政策方案如果不付諸實(shí)施，也只能是被束之高閣的一紙空文，沒有任何價(jià)值。如果政策執(zhí)行者能夠按照良善的政策目標(biāo)，高效地將這種價(jià)值目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的政策效果，并表現(xiàn)出較高的績(jī)效水平時(shí)，必然會(huì)贏得民眾的認(rèn)可和支持。就此而言，政策執(zhí)行信任包括兩方面內(nèi)容：一是政策執(zhí)行者信任，任何的公共政策不可能依靠抽象的政府而得以實(shí)施，實(shí)施的主體只能是具體的公職人員。因此其服務(wù)態(tài)度、素質(zhì)如何必然是影響政治信任的一個(gè)重要因素。二是政策執(zhí)行績(jī)效信任，只有那些投入產(chǎn)出比更優(yōu)的公共政策，才不會(huì)受到民眾的批評(píng)和責(zé)難。鑒于政策執(zhí)行生態(tài)的復(fù)雜、多變，政策執(zhí)行也是政治信任最容易流失的一個(gè)環(huán)節(jié)。

四是政策評(píng)估信任。政策評(píng)估信任就是對(duì)評(píng)估主體能夠運(yùn)用科學(xué)有效的評(píng)估方法和手段對(duì)政策效果進(jìn)行評(píng)估的理解和認(rèn)同。政策方案無(wú)論在執(zhí)行中成功與否，都要接受來(lái)自公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部、人大、大眾媒介以及民眾的監(jiān)督，實(shí)施政策評(píng)估既是對(duì)政策實(shí)施效果進(jìn)行反思的過(guò)程，更是調(diào)動(dòng)民眾參與熱情、獲得政治信任的重要途徑。政策評(píng)估信任包括兩個(gè)方面：一是對(duì)政策評(píng)估主體的信任，如果評(píng)估主體缺乏獨(dú)立性、評(píng)估形式化、主體單一化，必然會(huì)損害評(píng)估主體的權(quán)威性，喪失民眾的信任。二是對(duì)政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的信任，如果政策評(píng)估指標(biāo)僵化、單一，會(huì)激化潛藏的社會(huì)矛盾，透支政治信任。

五是政策終結(jié)信任。政策終結(jié)信任就是對(duì)政策制定者能夠把已經(jīng)過(guò)時(shí)、失效或者引發(fā)重大不良后果的政策予以修正和終止的信任。一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)了既定的政策目標(biāo)，完成了其應(yīng)有的歷史使命的政策，如果不及時(shí)終結(jié)，必將造成資源的浪費(fèi)。一項(xiàng)背離政策目標(biāo)、造成重大不良后果的政策，不僅不是解決政策問(wèn)題的良藥，反而是侵蝕政治信任的毒藥，危害社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定。這種現(xiàn)象在轉(zhuǎn)型期的表現(xiàn)尤為明顯，政策的終結(jié)與替代不僅檢驗(yàn)著政府能力，而且更是對(duì)政治信任的考驗(yàn)。

需要指出的是，對(duì)政治信任內(nèi)涵的理解不應(yīng)該僅僅看到其程序性的一面，即民眾對(duì)公共政策制定、執(zhí)行、評(píng)估等環(huán)節(jié)的心理期待和信任，還應(yīng)看到其價(jià)值性的一面， 即民眾對(duì)“善”的政策目標(biāo)以及政策建構(gòu)良善公共生活的期待和相信。因此，現(xiàn)實(shí)中的政治信任是程序性與價(jià)值性的有機(jī)統(tǒng)一。

四、政治信任的來(lái)源因素

從公共政策角度來(lái)講，政治信任主要包括“政策問(wèn)題建構(gòu)信任”“政策規(guī)劃信任”“政策執(zhí)行信任”“政策評(píng)估信任”“政策終結(jié)信任”五個(gè)方面。那么這五方面政治信任的強(qiáng)弱受哪些因素影響？如果能夠確定這些影響因素，并厘清其與政治信任的關(guān)系，也就確定了政治信任的來(lái)源，從而也就找到了提升政治信任的方法和途徑。政治信任植根于公共政策運(yùn)行中，然而政策的各環(huán)節(jié)具有不同的任務(wù)和工作內(nèi)容，因此不同環(huán)節(jié)的政治信任必然具有不同的影響因子。

在政策問(wèn)題建構(gòu)階段，政治信任主要體現(xiàn)在能夠保證政策問(wèn)題認(rèn)定和建構(gòu)過(guò)程的公正性，即政治系統(tǒng)能及時(shí)有效地搜索不同政策利益相關(guān)者要求和意見，并允許其通過(guò)恰當(dāng)?shù)耐緩降靡员磉_(dá)。而能否做到這一點(diǎn)，關(guān)鍵在于政策利益相關(guān)者的利益訴求表達(dá)回應(yīng)機(jī)制。如果政策利益訴求表達(dá)回應(yīng)機(jī)制完整、暢通，相關(guān)利益訴求都能通過(guò)一定的渠道納入到?jīng)Q策者視野，既是對(duì)政治系統(tǒng)決策能力的提升，更是對(duì)民眾參與熱情的肯定，必然會(huì)贏得民眾的認(rèn)同和信賴。相反，如果沒有利益訴求表達(dá)回應(yīng)機(jī)制，或者利益訴求表達(dá)回應(yīng)機(jī)制不健全、暢通，必然會(huì)造成相關(guān)利益訴求成為“沉默的聲音”，影響政治系統(tǒng)的合法性。

在政策規(guī)劃階段，政治信任主要來(lái)源于政策方案的公共性和可行性，而能否實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，則會(huì)受到政策決策體制的影響。一般而言，政策決策機(jī)制中有兩個(gè)因素會(huì)對(duì)政治信任產(chǎn)生重要影響：一個(gè)是決策問(wèn)責(zé)制度。如果決策問(wèn)責(zé)制度健全完善，決策者都對(duì)自己的決策行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，必然會(huì)減少政策規(guī)劃過(guò)程中的“拍腦袋”決策現(xiàn)象 ，贏得民眾的理解和信賴；另一個(gè)是決策的科學(xué)化、民主化。如果在決策中能夠允許不同背景、社會(huì)階層的民眾參與進(jìn)來(lái)，充分表達(dá)其意見和想法，并且就專業(yè)技術(shù)問(wèn)題邀請(qǐng)相關(guān)的專家學(xué)者參與討論，也會(huì)在一定程度上確保政策方案的公共性和可行性。

在政策執(zhí)行階段，政治信任主要體現(xiàn)在政策執(zhí)行的有效性以及實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的程度上，而要想實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，則會(huì)受到府際關(guān)系與政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制的影響。首先，從府際關(guān)系看，雖然政府不是公共政策執(zhí)行的唯一主體，但卻是其中最重要的主體，政府也并非“鐵板一塊”，而是處于“四分五裂”之中，因此大部分的公共政策執(zhí)行均會(huì)涉及到府際關(guān)系。如果各級(jí)政府間具有相同的利益并處于同一利益格局中，地方政府對(duì)政策的認(rèn)同和信賴則會(huì)促進(jìn)政策得到有效執(zhí)行。相反，如果其處于不同的利益格局中，地方政府定會(huì)利用自由裁量權(quán)扭曲、篡改公共政策，損害政策權(quán)威，最終也會(huì)造成“央強(qiáng)地弱”的政治信任結(jié)構(gòu)，潛藏一定的政治風(fēng)險(xiǎn)。其次，從執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制來(lái)講，如果政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制不健全，就有可能加重政策執(zhí)行中的腐敗問(wèn)題，這不僅會(huì)使政策執(zhí)行偏離政策預(yù)定的軌道，而且也會(huì)增加政治不信任。

在政策評(píng)估階段，政治信任主要體現(xiàn)在政策評(píng)估結(jié)果的客觀性和公正性上，能否做到這一點(diǎn)，則與政策評(píng)估組織有關(guān)。在這里應(yīng)強(qiáng)調(diào)評(píng)估組織的獨(dú)立性，即能夠獨(dú)立于政策的制定部門和執(zhí)行部門，能夠獨(dú)立自主地開展政策評(píng)估，克服傳統(tǒng)的“既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”式的政策評(píng)估體制弊端，這樣才能保證政策評(píng)估結(jié)果的客觀性和公正性，否則評(píng)估結(jié)果很難令人信服。

在政策終結(jié)階段，政治信任主要體現(xiàn)在能夠?qū)σ呀?jīng)過(guò)時(shí)、失效或者引發(fā)重大不良后果的公共政策予以終結(jié)或替代，以維護(hù)政策變動(dòng)期的社會(huì)秩序。該階段政治信任來(lái)源是以上四項(xiàng)政治信任的綜合，政策利益訴求表達(dá)回應(yīng)機(jī)制、政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制和獨(dú)立的政策評(píng)估組織可以準(zhǔn)確地搜索到政策執(zhí)行中需要終結(jié)和調(diào)整的問(wèn)題，而解決這些問(wèn)題又必須依靠科學(xué)化、民主化的政策決策體制。因此，以上四項(xiàng)政治信任的來(lái)源綜合構(gòu)成了政策終結(jié)信任的來(lái)源。

改革開放30多年來(lái)，總體上講，我國(guó)的政治信任度仍保持在世界前列，但是，也存在著一些影響政治信任的因素值得我們重視。在政策問(wèn)題建構(gòu)上，政策問(wèn)題的提出主要是政府機(jī)構(gòu)，普通民眾的訴求難以或不被政策制定者采納和接受，尤其是農(nóng)民利益訴求長(zhǎng)期被忽視，近年來(lái)不斷出現(xiàn)的群體性事件、集體上訪就說(shuō)明了這一點(diǎn)。在政策規(guī)劃上，“拍腦袋”決策依舊存在 ，“形象工程”“豆腐渣工程”和“半拉子工程”屢見不鮮，不斷透支著民眾的政治信任。在政策執(zhí)行上，一些地方政府處于地方利益的考慮，扭曲、篡改中央政策，“上有政策，下有對(duì)策”似乎是這一現(xiàn)象最好的闡釋，不斷考驗(yàn)著中央政府的耐心和信心。在政策評(píng)估上，“既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的評(píng)估體系使得評(píng)估結(jié)果的公正性和客觀性失色。所有這些問(wèn)題都在不斷地侵蝕著民眾的政治信任，因此，很有必要尋求解決這些問(wèn)題的有效途徑，以提升政治信任。

五、提升政治信任的途徑

從公共政策視角來(lái)講，針對(duì)政治信任的來(lái)源以及在政策過(guò)程中存在的問(wèn)題，當(dāng)前，提升我國(guó)政治信任水平，應(yīng)注重以下幾方面的努力和嘗試。

1.建立和完善政策利益訴求表達(dá)回應(yīng)機(jī)制。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，社會(huì)利益格局日益趨向多元化、多層次發(fā)展，而公共政策又是一項(xiàng)涉及諸多利益群體的舉措，因此利益訴求的合理、充分表達(dá)就顯得尤為重要。尤其是弱勢(shì)群體利益訴求的表達(dá)，他們大多要么身體殘疾，生活困難，要么有病無(wú)醫(yī)，要么因城鎮(zhèn)化而一夜之間失去其世代相依的土地。如果對(duì)其利益訴求表達(dá)不重視、不回應(yīng)，必然引發(fā)劇烈的社會(huì)矛盾。具體來(lái)講，可以從以下幾方面著手：一是拓寬利益訴求表達(dá)渠道。在充分發(fā)揮人大、政協(xié)、信訪在利益訴求表達(dá)中主渠道作用的同時(shí)，應(yīng)積極推進(jìn)利益訴求表達(dá)的多渠道、多途徑建設(shè)，辦好“市長(zhǎng)熱線”“市長(zhǎng)信箱”等專欄，發(fā)揮傳媒、民間組織在民眾利益搜集、表達(dá)方面的重要作用。此外，網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)影響力與日俱增，其在利益訴求表達(dá)方面的作用不可低估。二是規(guī)范利益訴求表達(dá)方式。近年來(lái)，社會(huì)上利益訴求的表達(dá)非制度化十分嚴(yán)重，這不僅是對(duì)政治信任基礎(chǔ)的“摧殘”，更給社會(huì)造成難以愈合的“傷疤”。對(duì)此，要進(jìn)一步明確公權(quán)力在處理利益訴求時(shí)的方式和限度，避免激化矛盾。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，倡導(dǎo)理性維權(quán)，通過(guò)合理、合法的方式表達(dá)政策利益訴求。

2.建立科學(xué)、高效的政策決策機(jī)制。在政策規(guī)劃階段，為提升政治信任，關(guān)鍵在建立科學(xué)、高效的決策機(jī)制，具體應(yīng)該有以下兩方面嘗試：一是建立健全決策者問(wèn)責(zé)制度。首先，按照“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，科學(xué)劃分決策者享有的權(quán)力和應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。同時(shí)，鑒于實(shí)際政策制定中更多的“黨的一把手”說(shuō)了算的情況，單純對(duì)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)有失公平，因此應(yīng)該使黨內(nèi)問(wèn)責(zé)與行政問(wèn)責(zé)相互配合，并實(shí)行對(duì)重大決策終身追責(zé)。其次，明確問(wèn)責(zé)主體，形成一個(gè)在黨領(lǐng)導(dǎo)下的，包括人大、政府、公眾和輿論在內(nèi)的全方位問(wèn)責(zé)主體體系，實(shí)現(xiàn)同體問(wèn)責(zé)與異體問(wèn)責(zé)的互動(dòng)耦合，形成問(wèn)責(zé)合力。二是建立健全科學(xué)、民主的決策參與機(jī)制。首先，建立專家學(xué)者參與決策制度，明確其參與決策的方式、范圍以及權(quán)利和義務(wù)，讓專家學(xué)者在自己的專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)就政策可能遇到的問(wèn)題和如何規(guī)避這些障礙提出意見，降低政策在未來(lái)執(zhí)行中的不確定性，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化。其次，建立公眾參與決策制度，保證政策符合公共利益的要求，實(shí)現(xiàn)決策民主化。需要注意的是，專家學(xué)者參與決策旨在確保政策的科學(xué)性，公眾參與則是民主的內(nèi)在要求。然而，在現(xiàn)實(shí)中二者的關(guān)系很難平衡，常常出現(xiàn)以政策科學(xué)性替代政策民主性的現(xiàn)象，即用政策的專業(yè)化排斥公眾參與，或以政策民主化代替政策科學(xué)化的現(xiàn)象，即用公共利益否定政策的理性趨向，這兩種現(xiàn)象都是對(duì)政策科學(xué)民主化的誤解。因此，在政策規(guī)劃時(shí)應(yīng)恰當(dāng)處理其關(guān)系，實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)統(tǒng)一，這樣才能有效地提升政治信任。

3.厘清府際關(guān)系，完善執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。一是理順府際關(guān)系。重新調(diào)整和建構(gòu)中央與地方之間的關(guān)系，新型的府際關(guān)系應(yīng)是確保政策有效執(zhí)行的多中心合作互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。中央政府在制定公共政策過(guò)程中，要充分吸納、借鑒地方的利益訴求，使政策執(zhí)行方式由強(qiáng)制執(zhí)行逐步向溝通協(xié)作方式轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到“這種伙伴關(guān)系，是建立在政府縱向間共同利益基礎(chǔ)上的一種工作關(guān)系，并不能因此否定中央政府的政治權(quán)威”。[9]二是建立健全政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。政策執(zhí)行監(jiān)督本質(zhì)上就是對(duì)公權(quán)力如何使用的制約，關(guān)鍵在于形成一個(gè)黨委、政府、人大和社會(huì)公眾等在內(nèi)的全方位的監(jiān)督機(jī)制，具體應(yīng)做到：確保正式監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，所謂正式監(jiān)督機(jī)構(gòu)就是相對(duì)于政治系統(tǒng)內(nèi)部而言，主要包括人大、黨的各級(jí)紀(jì)委和政府各級(jí)監(jiān)察部門。要防范其在政策執(zhí)行中的依附性造成監(jiān)督的畏首畏尾，進(jìn)而導(dǎo)致監(jiān)督“虛脫”，影響黨和政府的公信力；確保非正式監(jiān)督有序化、制度化，所謂非正式監(jiān)督就是在政治系統(tǒng)外部形成的對(duì)公權(quán)力的約束和監(jiān)督。將社會(huì)公眾、大眾傳媒和社會(huì)組織納入到政策執(zhí)行監(jiān)督體系中，并明確其監(jiān)督方式、監(jiān)督權(quán)利和義務(wù)等，強(qiáng)化政策執(zhí)行的監(jiān)督力度，使政策得到有效執(zhí)行。

4.培育和發(fā)展第三方評(píng)估。第三方評(píng)估作為政治系統(tǒng)的外部制衡機(jī)制以其專業(yè)性、客觀性、權(quán)威性在政策評(píng)估中發(fā)揮著獨(dú)特作用。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)的國(guó)情出發(fā)，培育和發(fā)展第三方評(píng)估應(yīng)該注重以下幾點(diǎn)：一是培育良好的評(píng)估生態(tài)。政府應(yīng)該鼓勵(lì)和支持評(píng)估性中介組織的發(fā)展，在現(xiàn)階段第三方評(píng)估尚不發(fā)達(dá)的情況下，應(yīng)該做到：在資金來(lái)源方面，鼓勵(lì)社會(huì)資金的注入，在經(jīng)濟(jì)條件許可的地方，可以將第三方評(píng)估經(jīng)費(fèi)納入政府購(gòu)買公共服務(wù)目錄中，為第三方評(píng)估的發(fā)展提供資金保證。與此同時(shí)，要做到信息公開，包括評(píng)估前和評(píng)估后信息公開。政府應(yīng)及時(shí)提供評(píng)估所需要的信息，同時(shí)也應(yīng)將第三方評(píng)估組織的相關(guān)信息向社會(huì)公布，接受人民群眾的監(jiān)督，贏得群眾的信任和支持。二是培養(yǎng)專業(yè)化的第三方評(píng)估人才隊(duì)伍。政策評(píng)估是一項(xiàng)專業(yè)化、高難度的政策分析環(huán)節(jié)，因此專業(yè)化的評(píng)估隊(duì)伍就顯得十分重要。目前，我國(guó)在這方面還比較薄弱。為此，應(yīng)該充分發(fā)揮高等院?？蒲袡C(jī)構(gòu)在這方面的作用，大力培養(yǎng)公共政策評(píng)估方面的人才，為實(shí)現(xiàn)政策評(píng)估的專業(yè)化提供人才保障。

注釋：

①參見：齊衛(wèi)平.社會(huì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)政治信任的動(dòng)態(tài)建構(gòu)及其路徑[J].中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（4）；胡榮.農(nóng)民上訪與政治信任的流失[J].社會(huì)學(xué)研究，2007，（3）；胡元梓.中國(guó)民眾何以偏好信訪——以沖突解決理論為視角[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2011，（3）；姜曉秋，陳德權(quán).公共管理視角下政府信任及其理論探究[J].社會(huì)科學(xué)輯刊，2006，（4）；任堃.危機(jī)管理視角下的當(dāng)代中國(guó)政府形象構(gòu)建[D].濟(jì)南：山東大學(xué)，2010；王芳霞，王蕾.公共管理視角下的政府信任問(wèn)題研究[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2009，（10）；劉孝云.群體性事件中的政治信任問(wèn)題分析[J].探索，2009，（5）；張明軍、陳朋.2011年中國(guó)社會(huì)典型群體性事件的基本態(tài)勢(shì)及學(xué)理沉思[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義（雙月刊），2012，（1）。

② 一般認(rèn)為，政府公信力是指政府的號(hào)召力和影響力，是政府能力的主要體現(xiàn)。而政治信任一般包括對(duì)國(guó)家、政治制度、政治體制、政府、政策、公務(wù)員的認(rèn)可和信任。因此，政府公信力只涉及政府層面，不包括對(duì)國(guó)家、政治體制等的信任。

參考文獻(xiàn)：

[1] 張書維，景懷斌.政治信任的制度—文化歸因及政府合作效應(yīng)[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014，（5）.

[2] Lianjiang Li. Political Trust and Petitioning in the Chinese Countryside [J]. Comparative Politic， 2008，40（2）.

[3] Marc J Hetherington. The Political Relevance of Political Trust[J].The American Political science Review，1998，92（4）.

[4] 馬得勇.政治信任及其起源——對(duì)亞洲8個(gè)國(guó)家和地區(qū)的比較研究[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較（雙月刊），2007，（5）.

[5] 宋少鵬，麻寶斌.論政治信任的結(jié)構(gòu)[J].行政與法，2008，（8）.

[6] 劉昀獻(xiàn).當(dāng)代中國(guó)的政治信任及其培育[J].中國(guó)浦東干部學(xué)院，2009，（4）.

[7] 世界銀行.東亞奇跡：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與公共政策[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1995∶239.

[8] 威廉·N·鄧恩.公共政策分析導(dǎo)論[M].謝明，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010∶120.

[9] 劉祖云.政府間關(guān)系：合作博弈與府際治理[J].學(xué)海，2007，（1）.

【責(zé)任編輯：黎 峰】