云南紅河州棚戶區(qū)改造的經(jīng)驗啟示

劉宇

【摘要】棚戶區(qū)改造是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有機(jī)組成部分和重要抓手，邊疆民族地區(qū)的棚戶區(qū)改造對于消減貧困、促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化具有重要意義。云南省紅河州作為全國城鎮(zhèn)化綜合改革試點州，近兩年在棚戶區(qū)改造中積累了大量有益經(jīng)驗，對于邊疆民族地區(qū)棚戶區(qū)改造提供了有益的實踐啟示。

【關(guān)鍵詞】棚戶區(qū)改造 邊疆民族地區(qū) 新型城鎮(zhèn)化 【中圖分類號】F292 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

中央城鎮(zhèn)化工作會議提出解決“三個一億人”問題，其中棚戶區(qū)改造是新型城鎮(zhèn)化有機(jī)組成部分和重要抓手，如何以棚戶區(qū)改造為突破口來破解新型城鎮(zhèn)化難題是擺在我們面前的一個重大現(xiàn)實挑戰(zhàn)，而邊疆民族地區(qū)如何以棚戶區(qū)改造為著力點來推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化更是難上加難。云南省紅河哈尼族彝族自治州作為西部唯一、全國30個自治州唯一的城鎮(zhèn)化綜合改革試點州，通過近兩年的大規(guī)模棚改，積累了豐富經(jīng)驗，也為邊疆民族地區(qū)的棚戶區(qū)改造提供了有益啟示和借鑒。

云南紅河州棚戶區(qū)改造的主要做法與經(jīng)驗

紅河州位于云南省東南部，北接昆明、南接越南，山區(qū)面積占85%?？?cè)丝?60萬人，有哈尼族、彝族、苗族、瑤族、傣族等10個世居少數(shù)民族，少數(shù)民族占總?cè)丝诘?0.1%。所轄4市9縣中，有7個縣是國家集中連片貧困縣，有貧困人口71.6萬人。全州常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到42.8%。2014年，國家發(fā)改委批復(fù)《云南省紅河州城鎮(zhèn)化健康發(fā)展綜合改革試點總體方案》，紅河州成為全國城鎮(zhèn)化綜合改革試點州。2014年是紅河州大規(guī)模棚改元年，紅河棚改具有規(guī)模大、項目多、分布廣、分布不平衡、類型復(fù)雜、單獨平臺運作等特點。其中，2013年成立的紅河州棚戶區(qū)改造投資有限公司，為州屬國有獨資公司，負(fù)責(zé)全州棚改投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營、管理，是全國唯一一個以州市為平臺獲得國家開發(fā)銀行貸款的建設(shè)主體。2014年，公司獲得國家開發(fā)銀行貸款50.22億元。紅河州棚戶區(qū)改造的主要做法與經(jīng)驗有如下五個方面：

第一，科學(xué)規(guī)劃，分類實施。在規(guī)劃方面做到“三個突出”：一是突出交通優(yōu)先。棚改項目的選擇首先考慮交通可達(dá)性、群眾出行方便性，提前規(guī)劃好公交網(wǎng)絡(luò)的覆蓋、公共停車場等問題。二是突出配套完善。以經(jīng)營城市的理念搞棚改，在棚改規(guī)劃上引入現(xiàn)代城市生活方式，不僅實現(xiàn)從“舊房”到“新房”的轉(zhuǎn)變，而且實現(xiàn)“舊區(qū)”到“新區(qū)”的轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)“農(nóng)村人”到“城市人”的轉(zhuǎn)變，著力防止棚改中配套不全、綠地不足和人口密度、建筑密度、容積率過高等問題。三是突出綠色生態(tài)。良好的生態(tài)是紅河最大的優(yōu)勢，紅河州按照“節(jié)能、節(jié)地、環(huán)?！钡脑瓌t和“綠色生態(tài)型和環(huán)境友好型”的標(biāo)準(zhǔn)，大力推廣新技術(shù)、新工藝、新材料和新設(shè)備。

第二，政府主導(dǎo)，市場運作。紅河州形成了“州政府、各縣市政府、州棚戶區(qū)改造投資有限公司”三駕馬車?yán)锔牡哪Ｊ健Ｖ菡闪⒘思t河州棚戶區(qū)改造領(lǐng)導(dǎo)小組，組長由州長擔(dān)任，分管副州長擔(dān)任常務(wù)副組長，負(fù)責(zé)全州棚改工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、項目備案審查和督促檢查指導(dǎo)等工作。各縣市人民政府作為責(zé)任主體，負(fù)責(zé)棚改項目認(rèn)定、征收補償安置、公開選定社會投資人，以及派駐工作人員到工程項目部實施質(zhì)量安全、工程監(jiān)理、財務(wù)管理等工作。州棚投公司作為融資承貸平臺，實行公司化管理、市場化運作，負(fù)責(zé)項目融資，根據(jù)開行審批的授信額度和貸款發(fā)放條件，做好項目資金的審核、撥付、監(jiān)管和協(xié)調(diào)指導(dǎo)等工作。

第三，重塑城市，轉(zhuǎn)型發(fā)展。在棚改中注重“三個結(jié)合”：一是與城市綜合體建設(shè)相結(jié)合。對符合棚改條件的城市綜合體項目優(yōu)先安排，對具備建設(shè)成城市綜合體條件的棚改項目積極申報，做到雙促進(jìn)、共發(fā)展。二是與美麗家園建設(shè)相結(jié)合。紅河州把棚戶區(qū)改造作為美麗家園建設(shè)的重要內(nèi)容加以推進(jìn)，以“做特民居、做美村莊、做優(yōu)集鎮(zhèn)、做強(qiáng)城市”為目標(biāo)，以“人口、產(chǎn)業(yè)、公共資源”三個聚集為核心，全面推進(jìn)房、村、鎮(zhèn)、城四個層次的建設(shè)，著力改變城鄉(xiāng)面貌、提高人居質(zhì)量、美化生活環(huán)境，讓人民群眾生活居住得更體面、更舒適、更幸福。三是與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型相結(jié)合。近兩年的棚改建設(shè)對重塑城市、拉動投資產(chǎn)生積極效果。2014年，紅河州全年規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資1228億元，同比增長53.2%；其中包括棚改在內(nèi)的房地產(chǎn)開發(fā)投資315億元，同比增長51.6%。紅河棚改對轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)也產(chǎn)生了積極效果，紅河州三次產(chǎn)業(yè)的比重由2013年的17.8：52.5：29.7調(diào)整為2014年的17.4：51.6：31。2015年上半年，三次產(chǎn)業(yè)的比重為10.7：48.6：40.7。以旅游業(yè)為龍頭的服務(wù)業(yè)近兩年得到快速發(fā)展。

第四，綠色通道，快速審批。紅河州針對棚戶區(qū)項目規(guī)劃慢、建設(shè)慢等問題，充分發(fā)揮州棚改領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，針對問題及時召開專題協(xié)調(diào)會，對涉及棚改項目的規(guī)劃審批流程問題及時研究、梳理，棚改項目的審批環(huán)節(jié)按照“從優(yōu)、從簡、從快”的原則辦法，縮短審批時限，優(yōu)化審批流程，急事急辦、特事特辦，盡心竭力為棚戶區(qū)改造“減負(fù)增速”。

第五，以人為本，民族團(tuán)結(jié)。一是始終堅持以人為本，以實現(xiàn)好、維護(hù)好棚戶區(qū)群眾利益作為棚改的出發(fā)點和落腳點，充分尊重群眾意愿，依法保障被拆遷人的合法權(quán)益。二是與民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)建設(shè)緊密結(jié)合。今年1月，習(xí)近平總書記考察云南并作重要講話，要求云南建設(shè)成為“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)排頭兵、面向南亞東南亞的輻射中心”。紅河州認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書記考察云南重要講話精神，堅持棚戶區(qū)改造與民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)同時規(guī)劃、同時推進(jìn)、同步實施，在棚改中不讓一個民族掉隊，不讓一個貧困地區(qū)掉隊。目前，紅河11個世居民族均有示范性的棚改項目，并且在民族地區(qū)的棚改項目中突出民族特色、傳承民族文化、保留民族建筑風(fēng)格。

以“五個棚改”統(tǒng)籌推進(jìn)邊疆民族地區(qū)棚戶區(qū)改造

第一，著力推進(jìn)“民生棚改”。棚戶區(qū)改造是重大的民生工程，其根本出發(fā)點就是讓棚戶區(qū)群眾早日實現(xiàn)“安居夢”，住上更好的房子、過上更好的日子。邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，老百姓收入水平低，更需要將“惠民生”作為棚改的第一要務(wù)。要堅持“各民族都是一家人，一家人都要過上好日子”的理念，“不能讓一個民族掉隊，不能讓一個貧困地區(qū)掉隊”，逐步實現(xiàn)棚改對本地區(qū)各個民族的全覆蓋。要充分考慮居民就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)、出行等需要，合理規(guī)劃棚戶區(qū)改造安置房選址，盡可能安排在交通便利、配套設(shè)施齊全的地段。要充分考慮棚戶區(qū)群眾搬遷后的生產(chǎn)生活，要讓群眾“搬得進(jìn)、住得起”，能夠體面地生產(chǎn)生活。在推進(jìn)“民生棚改”中要注重規(guī)劃引領(lǐng)，防止形成新的“棚戶區(qū)”。規(guī)劃要堅持政府主導(dǎo)，把棚戶區(qū)改造規(guī)劃與促進(jìn)城市發(fā)展、促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級有機(jī)結(jié)合起來。

第二，著力推進(jìn)“發(fā)展棚改”。棚戶區(qū)改造既是重大的民生工程，又是重大的發(fā)展工程，可以帶來“四大機(jī)遇”：拉動經(jīng)濟(jì)的重大機(jī)遇、重塑城市的重大機(jī)遇、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重大機(jī)遇、促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大機(jī)遇。棚改可以帶動房地產(chǎn)投資，進(jìn)而帶動建筑建材、冶金制造、交通運輸?shù)认嚓P(guān)行業(yè)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。改造建成的新小區(qū)，將成為消費的集中地，帶動社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造保安、保潔、物業(yè)、餐飲等崗位，安置大量人員就業(yè)。棚改是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要抓手，農(nóng)村人口市民化進(jìn)入城市后，必須解決他們的住房需求，否則會帶來諸如“拉美陷阱”那樣的社會問題。我國大規(guī)模實施棚戶區(qū)改造，能在千百萬困難群眾告別“憂居”的同時，形成新的經(jīng)濟(jì)增長點，同步發(fā)揮其助推經(jīng)濟(jì)、實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展和民生不斷改善的積極效應(yīng)。

第三，著力推進(jìn)“綠色棚改”。邊疆民族地區(qū)大多是祖國的生態(tài)屏障，良好的生態(tài)是其最大優(yōu)勢和競爭力。因此，邊疆民族地區(qū)棚改一定要堅守“既要金山銀山，更要綠水青山”的理念，大力推進(jìn)“綠色棚改”：一是建立綠色用地制度。邊疆民族地區(qū)往往山地多、平地少，土地資源珍貴，棚改建設(shè)要采用集約用地方式，提高土地利用率。二是建設(shè)綠色建筑。要按照“節(jié)能、節(jié)地、環(huán)保”的原則，大力推廣新技術(shù)、新工藝、新材料和新設(shè)備，進(jìn)一步完善新建安置小區(qū)供水、供電、供氣、通訊、污水垃圾處理等市政設(shè)施和商業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等配套公共服務(wù)設(shè)施。三是實現(xiàn)綠色生態(tài)。在棚改小區(qū)積極倡導(dǎo)低碳、環(huán)保、健康的生活方式。四是建立綠色通道。棚改工作時間緊、任務(wù)重、要求高，行政審批相關(guān)部門要對棚改“開綠燈”，急事急辦，特事特辦。

第四，著力推進(jìn)“陽光棚改”。棚戶區(qū)改造涉及千家萬戶，事關(guān)廣大居民切身利益。只有讓群眾最大程度地了解政策，使整個棚改過程在陽光下運作，才能使腐敗行為無藏身之處。 一是陽光動遷。棚改規(guī)劃編制、征收補償方案、安置房源選擇等全過程向老百姓公開，通過制作公示牌、設(shè)立宣傳欄、張貼通告通知等形式，及時向群眾公布拆遷改造相關(guān)政策規(guī)定，現(xiàn)場解答群眾疑問，堅持每一項政策、措施的出臺，都征求拆遷居民的意見建議，每一個環(huán)節(jié)、每一道程序的執(zhí)行都在公開透明的環(huán)境下開展。二是陽光建設(shè)。所有項目建設(shè)均采取公開招標(biāo)的方式運行。落實工程質(zhì)量責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，特別是抗震設(shè)施等強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格建筑材料驗核制度，防止假冒偽劣建筑材料流入建筑工地。健全項目信息公開制度。項目法人對住房質(zhì)量負(fù)終身責(zé)任?？辈?、設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位依法對建設(shè)工程質(zhì)量負(fù)相應(yīng)責(zé)任，推行單位負(fù)責(zé)人和項目負(fù)責(zé)人終身負(fù)責(zé)制。三是陽光監(jiān)督。棚改項目接受人大依法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、財政審計紀(jì)委監(jiān)察專項監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。通過“陽光棚改”，有效預(yù)防棚改三大風(fēng)險：政治風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和工程質(zhì)量風(fēng)險。

第五，著力推進(jìn)“和諧棚改”。今年6月，習(xí)近平總書記在貴州考察期間指出：“黨中央制定的政策好不好，要看鄉(xiāng)親們是哭還是笑?！闭咭鋵嵑?，還需要有素質(zhì)過硬的干部，因此要把棚改工作作為干部受教育、群眾得實惠的過程，推動干部作風(fēng)大轉(zhuǎn)變、干群關(guān)系民族關(guān)系進(jìn)一步融洽、社會進(jìn)一步和諧。棚改要堅持群眾路線，充分發(fā)揮群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性。要按照“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)”的標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)棚改，實現(xiàn)“漢族與少數(shù)民族一家親”“少數(shù)民族與少數(shù)民族之間一家親”。要把基層黨支部建在棚改一線上，充分發(fā)揮基層黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。各地政府要高度重視做好棚戶區(qū)改造的信訪維穩(wěn)工作，選派干部深入一線，深入每家每戶了解情況、掌握動態(tài)，把問題解決在基層、化解在前端。信訪維穩(wěn)部門要對棚改工作定期研究，增強(qiáng)工作的預(yù)見性、主動性和針對性。要實行棚戶區(qū)改造社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制，未通過風(fēng)險評估的不得拆遷建設(shè)。

（作者為清華大學(xué)社會學(xué)系在站博士后，助理研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①劉博：《棚戶區(qū)改造模式與融資問題分析》，《中國物價》，2015年第3期。

責(zé)編/楊鵬峰 美編/于珊