依法治國背景下農(nóng)村基層民主建設(shè)思考

庾文焰　程爐

【摘要】依法治國是民主政治的必然要求，也是現(xiàn)代政治文明的基本標志。農(nóng)村基層民主本質(zhì)上是一種以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理模式，同時也是一種按民主理念設(shè)計的具有現(xiàn)代意義的鄉(xiāng)村民主制度，要求法律在其中發(fā)揮積極作用?；仡欈r(nóng)村基層民主建設(shè)的成效、現(xiàn)狀及不足，展望并探討農(nóng)村基層民主未來的發(fā)展走向，同時開拓適合我國國情的農(nóng)村基層民主的多種實現(xiàn)形式，具有重要的理論和實踐意義。

【關(guān)鍵詞】基層民主 依法治國 鄉(xiāng)村自治

【中圖分類號】D6 ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

依法治國和基層民主建設(shè)的內(nèi)涵與現(xiàn)狀

“依法治國就是依照體現(xiàn)人民意志和社會發(fā)展規(guī)律的法律治理國家，而不是依照個人意志、主張治理國家;要求國家的政治、經(jīng)濟運作、社會各方面的活動統(tǒng)統(tǒng)依照法律進行，而不受任何個人意志的干預(yù)、阻礙或破壞。簡單來說，依法治國就是依照法律來治理國家，法律就是一個尺子;但是以法治國是指用法律治理國家，法律就是一部真理?！雹佟耙婪ㄖ螄谋举|(zhì)是崇尚憲法和法律在國家政治、經(jīng)濟和社會生活中的權(quán)威，徹底否定人治，確立法大于人、法高于權(quán)的原則，使社會主義民主制度和法律不受個人意志的影響?！雹凇耙婪ㄖ螄睂r(nóng)村基層民主建設(shè)有著十分重要的作用和意義，法律是基層民主建設(shè)的一個標桿和尺度，必須依法促進民主建設(shè)向前發(fā)展。

“人民民主是社會主義的生命，發(fā)展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標?！雹邸稗r(nóng)村基層民主指農(nóng)村基層組織實行四個民主、兩個公開，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，以及村務(wù)和政務(wù)公開。同時，農(nóng)村基層民主是我國社會主義民主法制建設(shè)和政治體制改革的一項重要內(nèi)容?！雹苋缃?，中國農(nóng)村的基層民主是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，村民自治的逐步完善，人民依法直接行使民主權(quán)利的實現(xiàn)，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)積極性的增加，自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的貫徹落實，都凸顯出農(nóng)村基層民主建設(shè)對我國政治文明建設(shè)的深遠影響。農(nóng)村基層民主的發(fā)展對于促進我國的政治文明建設(shè)起著重大作用，同時也關(guān)系到農(nóng)村矛盾的解決和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。此外，農(nóng)村基層民主的進步也會推動經(jīng)濟的建設(shè)與發(fā)展，反過來，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展也會促進農(nóng)村基層民主的進步。

十一屆三中全會以來，我國在農(nóng)村的經(jīng)營制度和生產(chǎn)方式發(fā)生了很大改變，農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性空前高漲，生產(chǎn)力得到快速發(fā)展。同時，村干部加強民主思想的引導(dǎo)，村務(wù)公開和民主管理制度推行，民主監(jiān)督機制逐步形成，農(nóng)民群眾積極參與村務(wù)決策，民主法制意識也得到了提高。近年來，在黨中央、國務(wù)院的大力推動下，農(nóng)村基層民主建設(shè)進程有所加快，法制化、制度化、程序化的實現(xiàn)力度大大增加。但是現(xiàn)階段，農(nóng)村基層民主建設(shè)中也存在諸多問題。

基層民主建設(shè)的成就。首先，民主選舉的實現(xiàn)。在“依法治國”的背景下，民主選舉的踐行一定要重視法制。依照法律，嚴守法律的尺度，實行村民推薦村民代表、選舉村干部，實現(xiàn)村民參與村干部的民主選舉，發(fā)揮了全體村民參與村級組織建設(shè)的積極性，也將村干部的選舉置于廣大村民的監(jiān)督之下，使村干部的選舉變得更加公開、透明和公正，從而提高了村干部選舉的代表性、科學性、民主性，進而有利于推進村級組織建設(shè)取得更大的發(fā)展。

其次，民主決策的實現(xiàn)。各村依照法律，在“依法治國”的大基調(diào)下，從實際出發(fā)，聯(lián)系村民的切身利益，共同研究決定村級組織建設(shè)的重大事項，特別是事關(guān)全村經(jīng)濟發(fā)展、村民共同利益的重大事項，有利于增強村級組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力和向心力?！耙皇乱蛔h”是實現(xiàn)村民民主決策的重要方式，大力推行“一事一議”這種民主決策的形式，改善過去少數(shù)人總攬大權(quán)、包攬村務(wù)的不民主現(xiàn)象，調(diào)動農(nóng)民主動參與村級組織建設(shè)的積極性，維護農(nóng)民的切身利益，為民主決策機制的形成提供保障和支持。

再次，民主管理的實現(xiàn)。在“依法治國”的指導(dǎo)下依法管理，村民選出代表自己意志的人來擔任村干部，維護村民的根本利益，加強村級組織建設(shè)，推行村級事務(wù)、財務(wù)向村民公開并由村民共同管理，落實村務(wù)民主管理?！皼]有規(guī)矩不成方圓”，各地按照《村民委員會組織法》，結(jié)合各地的實際情況，制定符合當?shù)貭顩r的村民自治條例和章程，為村民進行政治參與、行使民主權(quán)利提供了法律準則，在很大程度上規(guī)范了村民的自治行為。

最后，民主監(jiān)督的實現(xiàn)。響應(yīng)“依法治國”的號召，依據(jù)法律，完善民主監(jiān)督的法律法規(guī)。推行村級財務(wù)、事務(wù)向村民、村民代表公開后，村干部接受村民的監(jiān)督，行為舉止受到了一定約束，工作作風和生活作風也更加正派，村干部和農(nóng)民群眾之間的關(guān)系得到了顯著的改善，這也在很大程度上調(diào)動了村民民主監(jiān)督的積極性。

基層民主建設(shè)存在的問題。首先，政治冷漠現(xiàn)象嚴重，法制觀念淡薄。在現(xiàn)實生活中，農(nóng)民對參與政治并不感興趣，一部分村民存在政治冷漠現(xiàn)象，公民意識、法律意識和民主意識淡薄，對村內(nèi)公務(wù)毫不關(guān)心。只要不影響他們正常的勞作和生活，村民對村里的事情一般會采取應(yīng)付和敷衍了事的態(tài)度，不在乎村干部的管理是否合法，不愿意花費時間和精力來考慮農(nóng)村公共管理問題。相比之下，他們更愿意去關(guān)注自身的經(jīng)濟利益。在民主選舉中，良好的民主政治環(huán)境和法律環(huán)境難以形成，村民往往抱有一種“誰當都一樣”的思想，村中民主氣氛低迷，村民法律意識缺乏，民主生活也就更無從談起。

其次，農(nóng)村流動人口法律意識薄弱制約“依法治國”的實現(xiàn)。目前，農(nóng)村在外打工的人口流動性大，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，外出打工的人數(shù)還在不斷增加，大多數(shù)農(nóng)民很長時間都不會回自己的戶籍所在地，加上這些流動人口的維權(quán)意識不強，對流動人口的民主權(quán)利和合法權(quán)益的實現(xiàn)造成了威脅。這樣一來，導(dǎo)致農(nóng)村基層民主建設(shè)的法制化進程十分緩慢，嚴重影響了農(nóng)村民主建設(shè)的發(fā)展。

再次，少數(shù)基層干部素質(zhì)低，民主法制思想不能被很好的宣傳。當前，我國農(nóng)村中少數(shù)基層村干部的文化程度低，缺乏法律知識和意識，自身素質(zhì)也相對較低。主要表現(xiàn)在：第一，在當今我國農(nóng)村，尤其是一些偏遠的山村，干部的文化素質(zhì)較低，工作能力有限;第二，農(nóng)村地區(qū)的交通和信息在一定程度上存在閉塞的情況，農(nóng)村干部接觸外部信息的機會少，加之我國傳統(tǒng)封建思想觀念根深蒂固，在一定程度上束縛了農(nóng)村干部的思想和行動，從而導(dǎo)致他們?nèi)狈Ψe極主動性和創(chuàng)新性;第三，少數(shù)村干部從自身利益出發(fā)，為官態(tài)度不端正，思想上存在想要通過當官來改善自己的經(jīng)濟條件的想法，工作缺少責任感，為民服務(wù)意識淡薄。

農(nóng)村基層民主建設(shè)的阻礙

改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展取得了巨大的突破，市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展促進了農(nóng)村基層民主的發(fā)展進步。雖然經(jīng)濟的發(fā)展給農(nóng)村的基層民主建設(shè)帶來了新的面貌，然而面對新的黨情、國情、世情，面對“依法治國”要求，基層民主建設(shè)受到的阻礙也越來越多。

農(nóng)村村民自治的法制存在缺陷。制度存在問題和不足，會導(dǎo)致管理和建設(shè)困難重重，雖然近年來我國村民自治制度建設(shè)取得了很大的進步，但是也存在著許多不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同村委會之間的合法關(guān)系沒有被重視，也沒有被擺正，按照相關(guān)法律和規(guī)定，兩者本應(yīng)該是“指導(dǎo)”與“被指導(dǎo)”的關(guān)系。但在現(xiàn)實中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有正確地看待自己的職權(quán)，過度干涉村民委員會的工作，使兩者的關(guān)系變成了“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系，從而導(dǎo)致村委會的工作無法正常開展。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村基層民主建設(shè)中扮演著至關(guān)重要的積極角色，另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又可能成為農(nóng)村基層民主建設(shè)的障礙。國家雖然賦予了村委會自治的地位，但是政府可以打著“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”這面旗子，對抗“村民自治性”，由此導(dǎo)致村民的民主權(quán)利和自治權(quán)利在一定程度上被邊緣化，阻礙農(nóng)村基層民主的建設(shè)與發(fā)展。

基層組織集權(quán)嚴重，“人治”思想突出，法律被漠視。一些農(nóng)村地區(qū)的基層權(quán)力集中在黨支部書記一人手中，村務(wù)不依法公開，辦事不民主不合法。還有一些地區(qū)是村委會主任獨斷專行，漠視法律法規(guī)，包攬所有職權(quán)。這樣一來，就導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，產(chǎn)生矛盾甚至激化矛盾，基層民主的進程受到了很大的阻礙。

村民文化水平不高，法制意識薄弱。列寧曾說：“文盲是處在政治之外的，不識字就不可能有政治。”除了政策上的一些原因以外，村民的素質(zhì)是我國現(xiàn)階段農(nóng)村基層民主建設(shè)中出現(xiàn)的諸多問題的重要原因。在農(nóng)村，很多人由于各種各樣的原因沒有讀很多書，整體文化水平較低，這使得很多村民的民主意識十分淡薄，甚至對對民主毫無認識，在這種情況下民主僅僅是形同虛設(shè)。

政策貫徹度差，“法治”實現(xiàn)程度低。目前階段，關(guān)于國家和政府出臺的政策、方針、路線，村級組織或者村干部沒有能切實地將宣傳工作做到位，對涉及到農(nóng)民自身利益的法規(guī)、政策在農(nóng)村基層貫徹的力度和深度不夠，很少有村民知道這些方針、政策和路線，加之有些村干部對政策沒有進行深入的學習和理解，向村民宣傳和講述的時候不能夠做到準確、真實，最終使有關(guān)政策和法律法規(guī)得不到很好的貫徹落實。

基層民主建設(shè)的應(yīng)對策略

隨著“依法治國”作為國家治理的基本方略地位的確立，農(nóng)村基層民主建設(shè)受到了越來越多的關(guān)注，這要求我們重視法律在基層民主建設(shè)中的作用，依法開拓多種適合我國國情的農(nóng)村基層民主實現(xiàn)形式。筆者針對我國農(nóng)村基層民主建設(shè)中存在的問題和不足，提出如下建議：

理清鄉(xiāng)村組織的關(guān)系，依法明確職權(quán)范圍。嚴格依法選舉、依法決策、依法監(jiān)督、依法管理和依法協(xié)商。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要明確自己的職權(quán)，按照法律規(guī)定的方式發(fā)揮自己的作用，用法律法規(guī)等來進行指導(dǎo)村委會的工作。為防止村委會自治權(quán)受到不合法干預(yù)，國家應(yīng)用法律的手段來保護村委會的自治權(quán)。

妥善處理村“兩委”的關(guān)系，依法規(guī)范其工作。村級黨組織要轉(zhuǎn)變思想觀念，明確自身功能，努力實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，完成從直接管理生產(chǎn)和全面干預(yù)農(nóng)村社會事務(wù)到以利益協(xié)調(diào)為主的轉(zhuǎn)變。在村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，村委會應(yīng)該充分發(fā)揮自身的作用，向村民普及基本法律法規(guī)知識，進行法律意識的宣傳與培育，進而推動和保障基層民主的健康發(fā)展。

加大法律知識宣傳力度，依法推進農(nóng)民素質(zhì)的提高。我們要盡全力解決制約農(nóng)民發(fā)揮政治參與能力的因素，努力改變由于文化水平低下和法律意識淡薄而導(dǎo)致的政治冷漠和政治無能現(xiàn)象。因此，大力發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)迫在眉睫，普及法律知識勢在必行，只有不斷提高農(nóng)民政治參與的意識和能力，才可以全力扭轉(zhuǎn)政治淡漠的局面，確保農(nóng)民權(quán)益得到保障。

提高村干部的綜合素質(zhì)，依法完善基層干部的激勵約束制度。目前，大多數(shù)基層村干部的綜合素質(zhì)不高，這種狀況難以適應(yīng)村干部對村民自治有著極強影響的現(xiàn)實。村干部的素質(zhì)對基層民主的發(fā)展起著十分重要的作用，必須重視并強調(diào)村干部的帶頭示范作用，對農(nóng)村干部進行有效率的定期培訓，賞罰分明，在激勵村干部達到工作績效同時也要約束村干部的某些不良行為，為基層民主的發(fā)展提供保障。

完善相關(guān)的法律法規(guī)，依法規(guī)范基層民主的法律環(huán)境。從內(nèi)部原因來說，基層民主的發(fā)展需要增強自身的創(chuàng)新力，就外部因素而言，基層民主的發(fā)展需要一個良好的外部環(huán)境，法律的肯定、支持和規(guī)范尤其重要。地方村民自治有關(guān)規(guī)定的完善有著十分重大的意義，我們要在現(xiàn)有的法律制度范圍內(nèi)，補充和發(fā)展與基層民主有關(guān)的法律，完善村民自治的地方性法規(guī)，制定民間組織管理法，提高民間組織管理的立法層級。

“依法治國”背景下農(nóng)村基層民主建設(shè)的發(fā)展方向

基層民主建設(shè)要依法實現(xiàn)從制度建設(shè)到能力建設(shè)的重心轉(zhuǎn)換。目前，我國基層民主建設(shè)取得了很大成就，體制機制創(chuàng)新使得制度建設(shè)的成績斐然。但村民能力的提升是制度良性運行的關(guān)鍵，所以如果要使制度創(chuàng)新內(nèi)化為村民生活的一部分，就要加大能力建設(shè)力度，改變農(nóng)民在民主建設(shè)過程中的被動局面，更要依法推進各項工作?；鶎用裰鞯陌l(fā)展進步與農(nóng)民的民主意識、民主素質(zhì)、表達合作等能力的提升息息相關(guān)，也與“依法治國”密切關(guān)聯(lián)，所以基層民主的重心要在依法的前提下轉(zhuǎn)移到加強農(nóng)民能力建設(shè)上來。只有提高農(nóng)民的政治參與能力和表達合作能力等行為能力，正確利用和處理這種因能力提升而產(chǎn)生的自下而上的壓力，才能為基層民主建設(shè)的制度創(chuàng)新提供不竭的動力。

基層民主建設(shè)要依法把握從個體參與到組織化參與這個關(guān)鍵。農(nóng)民分散化的個體參與，降低了農(nóng)民自身在鄉(xiāng)村自治中的主體作用，弱化了農(nóng)民對鄉(xiāng)村社會組織資源的把握和占有能力，強化了農(nóng)民對鄉(xiāng)村兩級權(quán)力體系的依附，不利于“依法治國”的實現(xiàn)。為了保障農(nóng)民利益表達和維護機制，維護農(nóng)村的穩(wěn)定與和諧，就必須提高村民參與公共事務(wù)、行使民主權(quán)利的組織化程度和規(guī)范化程度，同時要培育和發(fā)展相對應(yīng)的組織，為村民的理性政治參與提供資源和途徑。

基層民主發(fā)展要依法認識外動力與內(nèi)動力的關(guān)系。基層民主建設(shè)和發(fā)展的根本，是要充分認識并順利完成由制度推動的外動力到制度運行中的內(nèi)動力的轉(zhuǎn)換?；鶎用裰髦卫韯?chuàng)新的模式是一種供給主導(dǎo)型的強制性變遷，由于內(nèi)部動力的不足，制度缺乏相應(yīng)的保障和支撐，因而其實效性大打折扣。除此之外，這種外部輸入型制度變遷極易因地方政治精英的調(diào)動、政策的變化等外在因素而宣告中止。因此在民主制度運行中，不僅要注重制度的理想性，還要把鄉(xiāng)村傳統(tǒng)、地方性文化納入到制度體系建設(shè)當中，整合利用鄉(xiāng)土文化等傳統(tǒng)資源，使基層民主創(chuàng)新的內(nèi)生力能夠不斷地自我強化。

（作者單位：玉溪師范學院政法學院法學系，江西經(jīng)濟管理干部學院工商管理系;本文系云南省應(yīng)用型法律人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新實驗區(qū)項目成果，項目編號：云教高[2010]78號文）

【注釋】

①“十八大報告將‘依法治國’方略提到新高度”，新華網(wǎng)，2014年4月6日。

②“依法治國首先是依憲治國”，法制網(wǎng)，2012年12月14日。

③“高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗—胡錦濤同志在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告摘登”，《華北民兵》，2007年11月1日。

④陳佳：《毛澤東人民民主思想及其發(fā)展》，西華大學碩士學位論文，2012年。

責編 / 于巖（實習）