在京外國留學(xué)生法制化管理存在的問題

張春燕

【摘要】在京的外國留學(xué)生是一個(gè)特殊群體，為了規(guī)范對(duì)他們的管理，目前我國已經(jīng)制定了一系列針對(duì)外國留學(xué)生的法律規(guī)范，但在管理在京留學(xué)生的工作方面仍然存在著一些亟待解決的問題，涉及到留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金管理、就業(yè)管理、居住管理、社會(huì)管理等各個(gè)方面。伴隨著北京邁向國際化大城市的進(jìn)程，我們應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)法制對(duì)于留學(xué)生管理工作的必要性和緊迫性，盡快構(gòu)建并完善適合留學(xué)生特點(diǎn)的法律規(guī)范體系。

【關(guān)鍵詞】在京外國留學(xué)生 留學(xué)生管理 法制化管理

【中圖分類號(hào)】D920.4 ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

作為中國的首都，北京是中國的政治、文化和教育中心，擁有我國最先進(jìn)的教育資源，名校云集，對(duì)外國留學(xué)生有著巨大的吸引力，尤其是2010年北京市實(shí)施“留學(xué)北京行動(dòng)計(jì)劃”以來，選擇到北京留學(xué)的外國留學(xué)生每年都呈現(xiàn)出遞增的趨勢，北京目前已成為全國接受留學(xué)生數(shù)量最多的城市之一。作為一個(gè)特殊群體，外國留學(xué)生在其留學(xué)北京期間會(huì)遇到日常生活中方方面面的問題，如獎(jiǎng)學(xué)金的申請、參加社團(tuán)或宗教活動(dòng)、居留居住、工作就業(yè)等。為了規(guī)范對(duì)在京外國留學(xué)生的管理，北京市政府頒布了《關(guān)于外國留學(xué)生工作的若干規(guī)定》以及《外國留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金管理暫行辦法》等多個(gè)地方規(guī)范性文件，除此之外，國務(wù)院各部門出臺(tái)的一些部門規(guī)章或規(guī)范性文件也是對(duì)在京外國留學(xué)生管理的法律淵源，如1985年10月制訂的《外國留學(xué)生管理辦法》，1992年出臺(tái)的《關(guān)于妥善解決外國留學(xué)生在華非法居留問題的通知》，以及2000年頒布的《高等學(xué)校接受外國留學(xué)生管理規(guī)定》。

從總體上看，相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施為推動(dòng)在京留學(xué)生教育的發(fā)展發(fā)揮了巨大的作用，但隨著改革開放的不斷深入和國際交往的不斷擴(kuò)大，這些法律規(guī)范無論從內(nèi)容上還是從數(shù)量上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于北京留學(xué)生教育的迅猛發(fā)展，表現(xiàn)為大多數(shù)規(guī)定不是專門針對(duì)外國留學(xué)生的，而且多為原則性的一般規(guī)定，普遍適用于所有的外國人;有些法律規(guī)范已經(jīng)嚴(yán)重滯后，不能適應(yīng)新的發(fā)展需要;還有一些法律規(guī)范仍然空白，需要根據(jù)實(shí)踐進(jìn)一步補(bǔ)充和完善等等。①伴隨著北京建設(shè)中國特色世界城市的進(jìn)程，在京外國留學(xué)生法制化管理中存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

在京外國留學(xué)生就業(yè)管理中存在的問題

在2013年新《出境入境管理法》頒布之前，我國對(duì)外國留學(xué)生在留學(xué)期間的打工行為實(shí)施非常嚴(yán)格的限制，即不允許他們在我國直接就業(yè)，只允許從事與其知識(shí)特長或所學(xué)專業(yè)相關(guān)的科研、文化等勤工儉學(xué)活動(dòng)。如《高等學(xué)校接受外國留學(xué)生管理規(guī)定》要求，外國留學(xué)生在其留學(xué)期間只能參加勤工儉學(xué)，不得就業(yè)、經(jīng)商或是從事其他營利性活動(dòng);為防止外國留學(xué)生在留學(xué)期間變相就業(yè)或是在簽證結(jié)束后以非法身份就業(yè)，該規(guī)定還指出外國留學(xué)生在學(xué)業(yè)結(jié)束后必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)出境;如果外國留學(xué)生想在中國就業(yè)，只能待留學(xué)期滿畢業(yè)回國，有一定工作經(jīng)歷后，再以就業(yè)者的身份來中國就業(yè)?！侗本┦嘘P(guān)于外國留學(xué)生工作的若干規(guī)定》第十六條也規(guī)定了未經(jīng)批準(zhǔn)在校的外國留學(xué)生不得在中國就業(yè)、經(jīng)商，學(xué)業(yè)結(jié)束后應(yīng)及時(shí)回國，不得逾期居留;其所在學(xué)校也不得介紹在校的外國留學(xué)生外出謀職。

之所以對(duì)外國留學(xué)生的就業(yè)行為進(jìn)行嚴(yán)格管理，主要是因?yàn)榻邮芡鈬魧W(xué)生的高校和政府主管部門對(duì)外國留學(xué)生的就業(yè)行為存在一些模糊的認(rèn)識(shí)：或是基于現(xiàn)實(shí)的考慮，認(rèn)為在當(dāng)前總體就業(yè)形勢比較嚴(yán)峻的大環(huán)境之下，放松對(duì)外國留學(xué)生就業(yè)的管控可能會(huì)有損我國公民的利益，不利于我國就業(yè)市場的穩(wěn)定;或是從傳統(tǒng)教育思想的出發(fā)，認(rèn)為外國留學(xué)生的就業(yè)行為屬于不務(wù)正業(yè)，如若放松管理則會(huì)一放就亂。②在這些觀念的影響下，執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中，并不對(duì)勤工助學(xué)與非法就業(yè)行為加以區(qū)分，只要外國留學(xué)生進(jìn)行收取報(bào)酬的勞務(wù)行為，就會(huì)被視為非法就業(yè)進(jìn)行處理。

但在實(shí)踐中外國留學(xué)生打工的現(xiàn)象依然非常普遍，甚至有不少外國留學(xué)生瞞著學(xué)校暗中打工。尤其是2008年世界金融危機(jī)爆發(fā)之后，以勤工助學(xué)的名義賺錢已成為外國留學(xué)生改善學(xué)習(xí)條件、保障生活安定的重要途徑。實(shí)際上，允許外國留學(xué)生勤工助學(xué)已經(jīng)成為國際通行的做法，如德國、法國、美國、日本、韓國等國都允許外國留學(xué)生利用假期時(shí)間打工，甚至規(guī)定即使在正常學(xué)習(xí)期間在不超規(guī)定時(shí)限的前提下也可以打工。③以便吸引更多的外國留學(xué)生入境讀書，刺激國內(nèi)的教育事業(yè)及相關(guān)行業(yè)的發(fā)展。

在這種情形下，為了滿足與時(shí)俱進(jìn)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需求，新《出境入境管理法》第四十二條明確提出，國務(wù)院教育主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門建立相應(yīng)的外國留學(xué)生勤工助學(xué)管理制度，對(duì)勤工助學(xué)的崗位范圍和時(shí)限作出規(guī)定。這是我國首次以立法的形式對(duì)外國留學(xué)生的勤工助學(xué)情況進(jìn)行了明確。另外，新《外國人入境出境管理?xiàng)l例》（以下簡稱《出入境管理?xiàng)l例》）也對(duì)外國留學(xué)生的勤工儉學(xué)、實(shí)習(xí)等行為進(jìn)行了規(guī)范，實(shí)際上也對(duì)外國留學(xué)生的就業(yè)問題賦予了合法性。該條例第二十二條規(guī)定，入境的外國留學(xué)生如需在校外勤工儉學(xué)或?qū)嵙?xí)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其所在學(xué)校同意，并向公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)提出申請;如果持學(xué)習(xí)類居留證件的外國人所持居留證件未加注勤工助學(xué)等規(guī)定信息的（如實(shí)習(xí)地點(diǎn)、期限等），不得在校外勤工助學(xué)或?qū)嵙?xí)。第二十六條還進(jìn)一步明確了，招收外國留學(xué)生的用人單位、以及外國留學(xué)生本人都有及時(shí)向所在地縣級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行報(bào)告的義務(wù)。

新《出境入境管理法》及《出入境管理?xiàng)l例》的實(shí)施，無疑會(huì)使外國留學(xué)生勤工助學(xué)行為合法化，并使執(zhí)法機(jī)關(guān)的管理工作有章可循。但同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，更具操作性的細(xì)則和管理辦法尚未出臺(tái)，建議相關(guān)部門在制定相關(guān)規(guī)則時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡量和國際通行的做法接軌，引導(dǎo)外國留學(xué)生的就業(yè)行為向著健康有序的方向發(fā)展。

在京外國留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金管理中存在的問題

外國留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金制度是對(duì)留學(xué)生進(jìn)行法制化管理的重要組成部分，高額的獎(jiǎng)學(xué)金是吸引外國留學(xué)生選擇來京留學(xué)的一個(gè)重要因素。近些年來，我國對(duì)來華外國留學(xué)生的獎(jiǎng)學(xué)金經(jīng)費(fèi)支持不斷擴(kuò)大，從來源上看主要有四類：中國政府獎(jiǎng)學(xué)金在外國留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金中所占的比例最大，地方政府獎(jiǎng)學(xué)金、高校獎(jiǎng)學(xué)金以及企業(yè)獎(jiǎng)學(xué)金是中國政府獎(jiǎng)學(xué)金的有益補(bǔ)充。④盡管考慮到外國留學(xué)生生活需要及物價(jià)上漲等因素，教育部與財(cái)政部于2008年6月聯(lián)合下發(fā)文件對(duì)外國留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了大幅的提高，⑤但總體而言，由于長期以來我國的外國留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金主要由中央政府提供，在覆蓋范圍與發(fā)放額度上與發(fā)達(dá)國家相比仍有較大差距，在國際留學(xué)生市場缺乏吸引力。

為了進(jìn)一步促進(jìn)北京市外國留學(xué)生教育的發(fā)展，吸引更多外國留學(xué)生來京學(xué)習(xí)，北京市政府于2005年批準(zhǔn)設(shè)立了“北京市外國留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金”，并撥款3000萬元的財(cái)政資金作為啟動(dòng)資金，這是我國首個(gè)由地方政府設(shè)立的留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金。⑥2007年北京市政府頒布了《北京市外國留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目管理暫行辦法》，該辦法指出，北京市人民政府對(duì)京學(xué)習(xí)的以及擬來京學(xué)習(xí)的外國留學(xué)生提供學(xué)費(fèi)資助，獎(jiǎng)學(xué)金按資助額度的不同分為五檔，標(biāo)準(zhǔn)由《北京市外國留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金實(shí)施辦法》規(guī)定;獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)由北京市政府專項(xiàng)撥款，并鼓勵(lì)多渠道聯(lián)合資助以及學(xué)校安排配套經(jīng)費(fèi)，由市教育委員會(huì)和市財(cái)政局組成外國留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。

從目前的發(fā)展?fàn)顩r來看，北京外國留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金的資源已經(jīng)從單一的中央政府獎(jiǎng)學(xué)金發(fā)展到市政府獎(jiǎng)學(xué)金、高等學(xué)校獎(jiǎng)學(xué)金、大企業(yè)獎(jiǎng)學(xué)金等相互補(bǔ)充的態(tài)勢。⑦外國留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金體系建設(shè)正在逐步加強(qiáng)，為在京外國留學(xué)生規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大提供了可靠的保障。但是，與國際發(fā)達(dá)國家的高等學(xué)校相比，獎(jiǎng)學(xué)金的金額仍然很低，其范圍僅限于對(duì)學(xué)費(fèi)的資助，普及率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還應(yīng)繼續(xù)加大投入，使獎(jiǎng)學(xué)金體系成為北京留學(xué)生事業(yè)發(fā)展的重要推動(dòng)力量。

在京外國留學(xué)生居住管理中存在的問題

外國留學(xué)生與本國學(xué)生不同，他們來自不同的國家，有著不同的文化背景和風(fēng)俗習(xí)慣，在我國接受外國留學(xué)生的初期，由于留學(xué)生人數(shù)并不多，對(duì)留學(xué)生居住的管理主要采取的是封閉方式，即留學(xué)生的吃、住等日常生活均須在學(xué)校內(nèi)部解決，不允許他們在校外居住。⑧但是隨著留學(xué)生人數(shù)的快速增長，許多學(xué)校有限的經(jīng)費(fèi)已經(jīng)無法趕上日益龐大的外國留學(xué)生人數(shù)的發(fā)展速度，大多數(shù)留學(xué)生選擇在校外居住，致使傳統(tǒng)的以學(xué)校為主的留學(xué)生居住管理工作逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛晒?、學(xué)校、社區(qū)等相關(guān)部門共同管理，這無形中加大了對(duì)留學(xué)生居住管理的難度，表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：一是由于管理部門對(duì)校外住宿留學(xué)生的管控能力相對(duì)薄弱，這些留學(xué)生因治安問題、合同糾紛、鄰里矛盾等產(chǎn)生的違法行為要遠(yuǎn)高于校內(nèi)住宿的留學(xué)生;⑨二是由于越來越多的留學(xué)生選擇在學(xué)校周邊的社區(qū)租房居住，導(dǎo)致留學(xué)生聚居區(qū)的形成，這些聚居區(qū)由于社區(qū)內(nèi)人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，流動(dòng)性大，逐漸成為了一個(gè)治安形勢嚴(yán)峻，社會(huì)矛盾凸顯的復(fù)雜社區(qū)。如北京市五道口地區(qū)已成為北京市留學(xué)生數(shù)量最多、處理留學(xué)生事務(wù)最多的外國留學(xué)生聚居區(qū)。⑩

針對(duì)這些問題的出現(xiàn)，2000年教育部、外交部和公安部聯(lián)合發(fā)布《高等學(xué)校接收外國留學(xué)生管理規(guī)定》，其第三十八條指出“外國留學(xué)生可以在校外住宿，但應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定到所居住地的公安機(jī)關(guān)辦理登記手續(xù)?！?007年北京市出臺(tái)的《北京市關(guān)于外國留學(xué)生工作的若干規(guī)定》第十五條也要求外國留學(xué)生居住地點(diǎn)變更后，應(yīng)在10日內(nèi)到公安機(jī)關(guān)辦理變更手續(xù)，這些規(guī)定均為外國留學(xué)生的居住管理提供了法律上的依據(jù)。

但在實(shí)踐中，由于外國留學(xué)生在校外居住的地點(diǎn)相對(duì)分散，再加上許多留學(xué)生不太了解相關(guān)的法律規(guī)定，致使實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)的登記管理制度并不能及時(shí)有效地得到遵守，容易形成管理的空白，從而產(chǎn)生治安案件或是其他社會(huì)隱患的產(chǎn)生。因此，有學(xué)者建議在未來的留學(xué)生居住管理工作中，應(yīng)當(dāng)建立公安機(jī)關(guān)、高校、社區(qū)、教育管理部門等相關(guān)留學(xué)生管理部門共享的留學(xué)生管理信息庫;并構(gòu)建以公安機(jī)關(guān)出入境管理部門、留學(xué)生聚居區(qū)派出所為主，學(xué)校、教育主管部門、留學(xué)生聚居區(qū)居委會(huì)、物業(yè)公司、留學(xué)生代表共同參與的一種網(wǎng)格化管理模式。

在京外國留學(xué)生社會(huì)管理中存在的問題

近些年來，外國留學(xué)生教育已成為北京教育國際合作交流的一項(xiàng)重要內(nèi)容，而北京市也逐步建立起了一套來華留學(xué)教育管理服務(wù)的法律法規(guī)體系。但是，留學(xué)生的管理工作不僅包括教育管理，還包括對(duì)留學(xué)生的社會(huì)管理。其中社會(huì)管理同樣非常重要，涉及到政府、社會(huì)的多個(gè)方面，主要包括外國留學(xué)生的結(jié)社管理以及宗教活動(dòng)管理等各項(xiàng)事宜。

結(jié)社自由、集會(huì)自由、宗教信仰自由都是世界各國憲法普遍承認(rèn)的公民的基本自由權(quán)利。外國留學(xué)生之間有著共同的外部環(huán)境，同時(shí)又遠(yuǎn)離自己熟悉的社會(huì)環(huán)境，人際關(guān)系發(fā)生了變化，這種狀況會(huì)容易使他們形成社團(tuán)。為了保障外國留學(xué)生的基本自由權(quán)利，《高等學(xué)校接收外國留學(xué)生管理規(guī)定》第四十條規(guī)定：允許外國留學(xué)生在遵守相關(guān)法律法規(guī)的前提下，進(jìn)行出版、結(jié)社、集會(huì)、游行、示威等活動(dòng);外國留學(xué)生在我國境內(nèi)進(jìn)行宗教活動(dòng)必須遵守《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動(dòng)的管理規(guī)定》。2007年北京市出臺(tái)的《北京市關(guān)于外國留學(xué)生工作的若干規(guī)定》中也規(guī)定了學(xué)校應(yīng)尊重留學(xué)生的民族習(xí)慣和宗教信仰，外國留學(xué)生提前報(bào)請學(xué)校批準(zhǔn)后，可在校內(nèi)指定地點(diǎn)和范圍內(nèi)舉辦慶祝其國慶日、獨(dú)立日等慶?；顒?dòng);外國留學(xué)生過宗教生活應(yīng)遵守《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動(dòng)管理規(guī)定》;在校留學(xué)生未經(jīng)中國政府主管機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，不得成立跨學(xué)校、跨地區(qū)的學(xué)生組織;不得從事傳播宗教等與留學(xué)生身份不符的活動(dòng)。

從北京市的外國留學(xué)生社團(tuán)現(xiàn)狀來看，比較大的學(xué)生組織已形成規(guī)模，如“非洲同學(xué)會(huì)”、“日本人會(huì)”、“韓國學(xué)生會(huì)”等等。這些學(xué)生社團(tuán)多以駐京的外國商社和使館的支持為基礎(chǔ)，并收取會(huì)費(fèi)作為活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，開展聯(lián)誼和文體等活動(dòng)。隨著外國留學(xué)生人數(shù)的不斷增加，這些社團(tuán)的人數(shù)逐年呈上升趨勢。他們中的大多數(shù)人能遵守我國法律，但也有少數(shù)人無視我國法律者。但從我國規(guī)范外國留學(xué)生結(jié)社活動(dòng)的法律規(guī)范來看，目前僅有一些原則性的規(guī)定，基本的做法似乎是采取“不承認(rèn)、不取締、不發(fā)生關(guān)系、不承擔(dān)任何義務(wù)和責(zé)任”的態(tài)度，這種現(xiàn)狀不僅不利于我國改革開放的現(xiàn)實(shí)需要，也不利于我國依法治國良好國際形象的樹立。

同樣的問題也存在于對(duì)外國留學(xué)生宗教活動(dòng)的管理當(dāng)中，一方面，對(duì)留學(xué)生宗教活動(dòng)管理方面的法律應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步具體化，明確外國留學(xué)生在宗教信仰及宗教活動(dòng)方面的權(quán)利與義務(wù)，使他們在組織或進(jìn)行相應(yīng)的活動(dòng)時(shí)有法可依，具有可操作性;另一方面，還需規(guī)定違法行為的處罰種類、措施以及幅度，為執(zhí)法部門的執(zhí)法工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

綜上所述，北京具有豐富的高等教育資源，在全國來華留學(xué)教育事業(yè)中具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。在建設(shè)現(xiàn)代化世界城市的新形勢下，北京已經(jīng)制定了一系列的外國留學(xué)生管理法規(guī)政策，在規(guī)范外國留學(xué)生教育方面起到了很好的作用，但是當(dāng)前在發(fā)展留學(xué)生工作方面仍然存在著一些亟待解決的問題，涉及到留學(xué)生的獎(jiǎng)學(xué)金管理、就業(yè)管理、居住管理、社會(huì)管理等方方面面，我們應(yīng)充分認(rèn)識(shí)法律規(guī)制對(duì)留學(xué)生管理工作的必要性和緊迫性，盡快構(gòu)建并完善適合留學(xué)生特點(diǎn)的法律管理體系。

（作者單位：外交學(xué)院國際法系;本文受北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目《北京建設(shè)中國特色世界城市中的外國人管理機(jī)制研究》的資助，項(xiàng)目編號(hào)：12FXA001）

【注釋】

①⑧許軍珂：“關(guān)于完善外國留學(xué)生法制化管理的幾點(diǎn)建議”，《河北北方學(xué)院學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2010年第12期。

②③金一超：“外國留學(xué)生勤工助學(xué)管理工作之探討”，《安徽工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2007年第1期。

④馬方來：“中韓外國留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金政策比較及其啟示”，《黑龍江教育學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009年第12期。

⑤詳見《教育部、財(cái)政部關(guān)于調(diào)整外國留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（教財(cái)[2008]7號(hào)）第一條、第二條。

⑥⑦郭素紅：“優(yōu)化北京高校外國留學(xué)生教育的問題及對(duì)策”，《北京社會(huì)科學(xué)》，2011年第3期。

⑨張伶華：“淺析外國留學(xué)生校外住宿的管理—以武漢大學(xué)為例”，《科技創(chuàng)業(yè)月刊》，2012年第6期。

⑩趙蕓：“外國留學(xué)生社區(qū)管理模式探析”，《遼寧警專學(xué)報(bào)》，2013 年第11期。

李錳：“從在京外國留學(xué)生社團(tuán)情況談‘外國人結(jié)社法’的立法必要性”，《公安大學(xué)學(xué)報(bào)》，1996年第9期。

魏少春：“談外國留學(xué)生居留管理問題”，《遼寧警專學(xué)報(bào)》，2010年第11期

責(zé)編 /張曉