法國城市建設(shè)管理經(jīng)驗與啟示

王麗薇

【摘要】法國城市建設(shè)與管理十分科學(xué)、規(guī)范、嚴(yán)肅，既可以讓人感受到自然的親切和環(huán)境的優(yōu)美，也可以讓人感受到建筑的特色和藝術(shù)的魅力，非常具有代表性。文章總結(jié)了法國城市建設(shè)與管理的六大主要特點，并從思想理念、規(guī)劃、環(huán)境、管理等四個方面得出啟示，為我國城市建設(shè)與管理提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】法國 城市建設(shè)管理 經(jīng)驗 啟示

【中圖分類號】F299.1 ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

城市的出現(xiàn)是人類走向成熟和文明的標(biāo)志，也是人類群居生活的高級形式。中國幅員廣闊、城市眾多，據(jù)統(tǒng)計，截至2013年底，有地級行政區(qū)劃333個、縣級行政區(qū)劃2860個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)劃41636個。伴隨著中國新型城鎮(zhèn)化的高速推進(jìn)，2013年中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.73%，這也意味著，超過一半的人口居住在城鎮(zhèn)里面。有鑒于此，加強城市建設(shè)與管理，完善城市功能、改善人居環(huán)境、促使外來人口融入城市，成為一個亟待解決的重要課題。

他山之石，可以攻玉。在城市建設(shè)和管理方面，美國、法國、英國、德國等歐美發(fā)達(dá)國家無疑走在我們前列，筆者試圖以法國為例，分析總結(jié)其成功做法與經(jīng)驗，希望給我國的城市建設(shè)與管理以有益啟迪。

法國城市建設(shè)與管理的做法與經(jīng)驗

法國地處歐洲西部，領(lǐng)土面積551602平方公里，人口約6320萬，是西歐面積最大的國家，地理位置得天獨厚，擁有非常豐富的自然與文化遺產(chǎn)。法國城市建設(shè)與管理十分科學(xué)、規(guī)范、嚴(yán)肅，既可以讓人感受到自然的親切和環(huán)境的優(yōu)美，也可以讓人感受到建筑的特色和藝術(shù)的魅力，非常具有代表性。概括起來，法國城市建設(shè)與管理主要有以下六大特點：

突出規(guī)劃先導(dǎo)，引領(lǐng)城市建設(shè)。做好規(guī)劃指導(dǎo)城市健康有序發(fā)展具有非常重要的意義。在規(guī)劃編制問題上，法國城市做到了“五個注重”。一是注重超前編制規(guī)劃。法國的主要城市規(guī)劃編制工作的起點很高，超前性很強，基本上都是按照一百年甚至是幾百年不落后的要求來編制城市規(guī)劃。法國大部分城市在18、19世紀(jì)就完成了規(guī)劃編制工作，并且延續(xù)至今，少有改動。以巴黎為例，巴黎是在1860年完成城市規(guī)劃編制的，至今已沿用了150余年。規(guī)劃超前性還體現(xiàn)在先地下后地上。法國城市規(guī)劃全部是從地下開始的，政府在城市道路的地下空間規(guī)劃建設(shè)一個寬敞的隧道，將排水、供電、供氣、供熱、通訊等各種管線集于一體，寬的隧道有兩三個車道，所有的城市基礎(chǔ)設(shè)施功能聚集于管線，這樣不僅有效避免了城市地上蛛網(wǎng)密布，也給今后的管線檢修、維修提供方便，在法國永遠(yuǎn)看不到城市道路維修時被開膛破肚的場面。還是以巴黎為例，巴黎早在1830年就開始規(guī)劃地下隧道，1850年開始建設(shè)，到1950年全部建成，總里程達(dá)2400余公里。①

二是注重環(huán)境保護(hù)。法國的城市在開展規(guī)劃前都要根據(jù)自身的地理條件和發(fā)展環(huán)境進(jìn)行充分論證，所有規(guī)劃項目都要優(yōu)先考慮環(huán)境保護(hù)，包括保護(hù)可耕種的土地、建立濕地及森林保護(hù)區(qū)等，充分體現(xiàn)了人與自然的和諧發(fā)展。

三是注重資源保護(hù)與利用。法國城市將新老城區(qū)發(fā)展結(jié)合起來，將城市新區(qū)的發(fā)展與資源保護(hù)結(jié)合起來。巴黎老城中沿河分布區(qū)域主要規(guī)劃為市民居住休閑用地，合理利用城市空間;建設(shè)和改造小區(qū)時，將商業(yè)服務(wù)網(wǎng)點、停車場、交通換乘樞紐等建在地下，既合理利用了地下空間，又方便了居民生活與出行;在改造塞納河左岸130公頃土地時，又將空間利用延伸到“天上”，在這個區(qū)域所有鐵路沿線的上部空間建設(shè)高架交通設(shè)施及建筑，把鐵路包裹在里面，使城市鐵路與塞納河相連，融為有機整體。

四是注重控制社會分化。法國城市往往將中高檔房和社會性住房（類似于我國的經(jīng)濟適用房）交錯建設(shè)，推動社會不同階層毗鄰而居，避免在居住環(huán)境上出現(xiàn)“兩級分化”，避免弱勢群體過分集中居住帶來的就業(yè)、治安等社會矛盾。

五是注重依法管理規(guī)劃。法國政府部門嚴(yán)格按照法定程序主持編制城市規(guī)劃，通過專家評審后交由議會審批執(zhí)行，規(guī)劃一旦通過評審審批，任何人都不能隨意更改。法國城市定期對規(guī)劃進(jìn)行修訂，修訂的程序非常嚴(yán)謹(jǐn)，包括調(diào)查研究、充分征求意見、確定規(guī)劃修編的具體內(nèi)容，同時必須通過轄區(qū)所有行政區(qū)劃的認(rèn)可、履行必要的法律程序方能生效。

突出地方特色，彰顯城市魅力。法國每個城市的建設(shè)思路和建筑物風(fēng)格都不一樣，獨具一格，鮮有雷同。一是城市風(fēng)格協(xié)調(diào)而又個性十足。法國的城市建筑有想象力和創(chuàng)造力，既洋溢著歐洲的人文思想，又帶有法蘭西民族特有的浪漫情調(diào)。如巴黎市中心區(qū)的建筑基調(diào)是米白、米黃色，層頂一律是青灰色，既有歷史底蘊，看上去非常莊重、高雅，又顯得統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

二是單體建筑有機融入城市整體。在法國城市，除博物館、火車站、音樂廳、教堂等城市標(biāo)志性建筑外，單體建筑看上去都平淡無奇，但建筑與建筑之間相互融合和呼應(yīng)，營造出統(tǒng)一和諧的整體美。

三是建筑風(fēng)格古典與時尚相融合。在法國，每個城市的古典建筑與現(xiàn)代建筑的關(guān)系都處理得很好，相互之間遙相呼應(yīng)、相得益彰，形成獨特的城市魅力。像巴黎，塞納河兩岸都是體現(xiàn)不同時期歷史風(fēng)格、鱗次櫛比的古建筑，而拉德芳斯新城區(qū)則高樓林立、充滿時尚，以“前衛(wèi)文化”著稱的新凱旋門，門前一條筆直道路與巴黎縱軸線上的凱旋門相連，相互呼應(yīng)、美不勝收。

突出文化保護(hù)，保留城市記憶。法國有悠久的歷史、燦爛的文化，文化藝術(shù)的繁榮對法國城市建設(shè)及建筑風(fēng)格帶來深刻的影響。按照保留城市記憶、凸顯文化底蘊的思路，法國城市全面加強了文化保護(hù)。一是注重保護(hù)具有本地特色的古代建筑。法國在推進(jìn)城市化進(jìn)程中，十分尊重和保護(hù)體現(xiàn)傳統(tǒng)文化與民族特色的古建筑，并將古建筑、舊城區(qū)的保護(hù)與城市發(fā)展有機結(jié)合，形成獨具特色的城市景觀及豐富旅游資源，吸引了世界各地成千上萬的游客前往觀光游覽。

二是在發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)行傳承。法國將尊重和保護(hù)傳統(tǒng)文化與推進(jìn)城市的建設(shè)發(fā)展結(jié)合起來，在保護(hù)的前提下發(fā)展，許多城市建造了鱗次櫛比的高樓大廈，完善了立體交通網(wǎng)絡(luò)，在古典和浪漫氣息中煥發(fā)出無限生機與活力。

三是依法保護(hù)城市文物。法國在19世紀(jì)末就以保護(hù)工業(yè)革命前的重要文物古跡為目標(biāo)，制定了《文物保護(hù)法》，在20世紀(jì)40年代，又制定了保護(hù)文物周邊環(huán)境的法律，此后，還制定了影響深遠(yuǎn)的《歷史街區(qū)保護(hù)法》，從而形成一整套文化遺產(chǎn)保護(hù)體系，并通過政策扶持、制度約束等手段，增強了民眾文化遺產(chǎn)保護(hù)的自覺性。②

突出環(huán)境保護(hù)，增進(jìn)人與自然和諧。法國城市建設(shè)貫穿著環(huán)保理念，城市自然生態(tài)保護(hù)完好。一是法國人民的環(huán)保意識十分強烈。法國城市的自行車普及率之高，令中國這個自行車王國自嘆不如，為鼓勵和引導(dǎo)自行車出行，法國的城市道路建有自行車道，路旁設(shè)有自行車存放點，在一些公共場所還建有大型自行車存放庫，鐘愛自行車代步在法國蔚然成風(fēng)。

二是城市建設(shè)崇尚自然。堅持顯山露水原則，幾乎所有的建筑物都是依附在原有的地形地貌上，既摒棄了豪華奢侈，也鮮有都市大廣場和寬馬路，每座城市就像是一幅大圖畫貼附自然山水上，一派自然和諧的山水風(fēng)光，十分恬靜宜人。

三是城市綠化清新自然。在法國，城市綠化與生態(tài)保護(hù)有機結(jié)合，每座城市樹木繁多，大部分是容易養(yǎng)護(hù)、凈化空氣能力強的喬木。城市綠化形式多樣、不拘一格，無論是屋頂、墻頭，還是窗臺，到處見縫插綠，種植花草。城市公園眾多，綠地和草坪隨處可見，不出200米范圍總能找到一塊綠地。

四是環(huán)境質(zhì)量很高。法國城市在垃圾與污水處理、噪音控制方面力度很大。每座城市都建有大型現(xiàn)代化垃圾焚燒廠，高溫焚燒無法二次利用的垃圾，將其所產(chǎn)生的熱能用于發(fā)電供熱，實在無法利用的廢棄物深埋處理。高水平建設(shè)污水處理廠，污水經(jīng)過處理后或達(dá)標(biāo)排放，或用于灌溉，殘渣經(jīng)過處理后轉(zhuǎn)化為肥料，污水的氣味也經(jīng)密封處理后排放，有效避免污染空氣。既注意控制噪聲污染，又通過技術(shù)手段吸收噪聲，使人們在城市里感受不到喧囂與嘈雜。

突出規(guī)范管理，提升城市品位。管理規(guī)范有序是法國城市的一個鮮明特征，這使得法國城市很有品位、適宜人居。一是市容市貌管理規(guī)范有序。在法國城市，絕對沒有違章搭建、違規(guī)占道的現(xiàn)象。咖啡館經(jīng)過審批可在街邊露天擺放，政府還為達(dá)到一定稅收的咖啡店專門搭建固定棚屋，拓展經(jīng)營空間。經(jīng)過審批的臨時攤點可以在指定的地點分時經(jīng)營，在規(guī)范管理基礎(chǔ)上為市民提供便利服務(wù)。廣告設(shè)置十分規(guī)范，并與周邊建筑相融，市容市貌統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

二是衛(wèi)生管理措施有力。垃圾分類收集處理已形成完整體系，且回收機制十分健全，所有垃圾必須送到指定的回收點，分類放進(jìn)不同的回收箱，廢舊物品回收中心遍布法國所有城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，負(fù)責(zé)對廢舊物品進(jìn)行分類處理。法國所有交通道路幾乎全部干干凈凈，看不到隨意亂扔的垃圾。

三是交通管理井井有條。法國建設(shè)了四通八達(dá)的路網(wǎng)，交通極其高速便捷。城市道路寬度適中、密度較高，紅綠燈、斑馬線健全，紅綠燈設(shè)置在人視線平行的位置上，斑馬線有凸紋，方便盲人行走，管理設(shè)計十分人性化。法國城市道路實行單向行駛，道路兩側(cè)和中間隔離帶都用來做停車位，較好解決了停車難問題。同時，法國的公共交通體系完備，尤其是地鐵交通十分先進(jìn)，極大地方便了市民出行。

突出城鄉(xiāng)界限，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。在法國，城市就是城市，農(nóng)村就是農(nóng)村，雖然在經(jīng)濟上沒有明顯的差別，但界線十分明顯，這與我國的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)有著很大的差別。城市普遍人流、車流、物流密集，建筑林立，道路四通八達(dá)，十分繁華和喧鬧;鄉(xiāng)村則十分松散、寧靜，綠地花園遍布，精致的別墅散落其間，空氣清新宜人，是放松休閑的好處所，城市和鄉(xiāng)村絕不雷同、相得益彰、不可替代。

法國城市建設(shè)與管理帶給我們的啟示

必須進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展觀念。一是轉(zhuǎn)變規(guī)劃設(shè)計理念。城市規(guī)劃建設(shè)不能追求高大洋，而要充分利用當(dāng)?shù)氐淖匀环A賦和歷史文化傳統(tǒng)來進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計，將自然形態(tài)風(fēng)貌、傳統(tǒng)文化傳承與城市的開發(fā)建設(shè)融合起來，促進(jìn)人與自然的共生共榮。不能千城一面，而要彰顯城市個性與特色，尊重與保護(hù)城市傳統(tǒng)文化，加強文化遺產(chǎn)的保護(hù)與開發(fā)，充分考慮經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀及區(qū)域特色、風(fēng)俗習(xí)慣，塑造獨特的城市形象和精神，體現(xiàn)出民族的、區(qū)域的特點。二是轉(zhuǎn)變片面追求規(guī)模效應(yīng)的理念。城市建設(shè)不能追求攤大餅式發(fā)展，而要按照產(chǎn)城融合的思路，發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)，完善城市功能，避免城市空心化。三是轉(zhuǎn)變片面追求速度的理念。城市建設(shè)不可能一蹴而就，而要有科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)謹(jǐn)論證、法定程序和質(zhì)量保證。這方面我們要向法國學(xué)習(xí)，超前規(guī)劃，周密論證，嚴(yán)格按照先地下后地上、先規(guī)劃后建設(shè)、先論證后實施的要求來推進(jìn)城市建設(shè)，避免違反科學(xué)規(guī)律、出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象。

必須做精城市規(guī)劃，發(fā)揮好規(guī)劃的引領(lǐng)作用。在規(guī)劃問題上，重點是抓好“三個”落實。一是真正落實科學(xué)發(fā)展觀。堅持把科學(xué)發(fā)展、科學(xué)規(guī)劃作為今后城市發(fā)展的“基本法”，切實做到規(guī)劃工作與城市發(fā)展高度一致。按照經(jīng)濟、社會、自然和人的和諧發(fā)展高度一致的要求，切實解決好城市發(fā)展與功能系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的矛盾;按照近期利益和長遠(yuǎn)利益高度一致的要求，將現(xiàn)有寶貴資源看好、管好、利用好，為子孫后代留下一個美麗城市。二是真正落實規(guī)劃的龍頭地位。這方面必須體現(xiàn)兩個字，一個是“先”字，就是說規(guī)劃是工作的起點，一切空間要素的安排均發(fā)軔于規(guī)劃，任何項目都先由規(guī)劃來統(tǒng)籌;另一個是“關(guān)”字，就是指規(guī)劃是工作的終點，是最后的閘口，任何項目能否實施，都取決于規(guī)劃，裁定于規(guī)劃，通過不了規(guī)劃這一關(guān)，就不能立項。三是真正落實規(guī)劃的工作責(zé)任。落實好規(guī)劃的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，督促城市領(lǐng)導(dǎo)帶頭應(yīng)用規(guī)劃，嚴(yán)格按照規(guī)劃辦事，不搞長官意志，隨意更改和調(diào)整規(guī)劃。落實好規(guī)劃的執(zhí)行責(zé)任，加大對違反規(guī)劃、違規(guī)建設(shè)行為的查處力度，切實保證規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。

必須做美城市環(huán)境，提升城市的承載力和吸引力。重點是抓好城市功能、生態(tài)文明和城市文化軟實力“三大”建設(shè)?！肮δ芑ㄔO(shè)”，通過加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)促進(jìn)生產(chǎn)功能、消費功能、就業(yè)功能和服務(wù)功能與城市的規(guī)模、容量全面配套。在打造便捷通暢的城市綜合交通體系上苦下功夫，推動城市港口、鐵路、公路、地下通道等設(shè)施一體化建設(shè)，實現(xiàn)城市各功能區(qū)“內(nèi)暢外聯(lián)”。加大舊城改造力度，把舊城改造與保障性住房建設(shè)有機結(jié)合起來，努力改善舊城區(qū)居住、生活環(huán)境。強化城市的公共服務(wù)功能，按照城市的空間布局、人口規(guī)模，建設(shè)適度超前的公共服務(wù)設(shè)施項目，確保所有公共設(shè)施和場所能為城市居民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，不斷促進(jìn)城市基本公共服務(wù)均等化?！吧鷳B(tài)文明建設(shè)”，就是牢固樹立發(fā)展是硬道理、生態(tài)是硬任務(wù)的理念，按照黨的十八大提出生態(tài)文明建設(shè)的總要求，加快美麗城市建設(shè)，構(gòu)建藍(lán)天、碧水、青山、綠地的城市生態(tài)體系。“文化軟實力建設(shè)”，就是堅持將文化軟實力建設(shè)與旅游開發(fā)相結(jié)合，規(guī)劃建設(shè)生態(tài)山水風(fēng)景區(qū)，塑造依山親水、靚麗宜人的城市風(fēng)貌。堅持將文化軟實力建設(shè)與建筑風(fēng)格相結(jié)合，在城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的各個環(huán)節(jié)中融入地域文化元素，彰顯城市個性。堅持將文化軟實力建設(shè)與提升居民文明素養(yǎng)相結(jié)合，大力弘揚城市精神，努力建設(shè)至善、至美、至上城市。

必須做細(xì)城市管理，不斷提高城市品位。建出形，管出神，只有建管并重，一個城市才能形神具備。在城市管理上，應(yīng)堅持以“四化”管理為重點，在城市品位、城市形象、生態(tài)發(fā)展、民生需求等方面不斷提高城市生活的舒適度。一是建立長效化管理機制。完善層級分明的城市管理構(gòu)架，構(gòu)建以社區(qū)自治管理為基礎(chǔ)、專業(yè)管理相對集中、綜合管理重心下移的城市綜合管理體系，完善“日檢查、周通報、月排名”城市管理檢查考評獎懲機制，努力實現(xiàn)城市管理責(zé)任“全覆蓋”。二是凸顯信息化發(fā)展方向。堅持以智慧城市建設(shè)為抓手，整合和共享各類信息資源，將城市管理的方方面面全部進(jìn)行數(shù)字化處理，推動“數(shù)字城市”、“智慧城市”的轉(zhuǎn)型升級，努力實現(xiàn)科技管理全覆蓋。三是完善網(wǎng)格化管理模式。堅持以人為本、服務(wù)優(yōu)先原則，突出網(wǎng)格化管理在城市管理體系中的重要作用，進(jìn)一步細(xì)化網(wǎng)格化管理的工作職責(zé)、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和要求，實現(xiàn)城市管理與社會管理的有機結(jié)合，全面建立“覆蓋全市、上下聯(lián)動、及時高效、監(jiān)督有力”的網(wǎng)格化管理模式。四是提高社會化管理水平。市民群眾和社會單位的參與程度決定了城市管理水平的高低。在加大宣傳教育的同時，要強化社會聯(lián)動，讓更多公眾了解城管、關(guān)注城管、參與城管。積極探索城市管理市場化的新路子，通過政府購買服務(wù)，培育更多城市管理服務(wù)主體。

（作者單位：寧夏大學(xué)光彩學(xué)院）

【注釋】

①卓健，劉玉民：“法國城市規(guī)劃的地方分權(quán)—1919～2000年法國城市規(guī)劃體系發(fā)展演變綜述”，《國外城市規(guī)劃》，2004年第5期。

②邵甬，阮儀三：“關(guān)于歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的法制建設(shè)—法國歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)制度發(fā)展的啟示”，《城市規(guī)劃匯刊》，2002年第3期

責(zé)編 /張曉