基層民主更加健全目標評價標準的新思考

摘 要：基層民主更加健全，是我黨在政治文明建設中的一個重要目標，也是構建小康社會的目標之一，怎樣理解和全面把握“更加健全”的目標，需要制定一套評價標準的指標體系，按照一級指標、二級指標和三級指標的內(nèi)容設置，通過合理的評價分值的分布，構建出基層民主更加健全評價標準的框架。

關鍵詞：基層民主;更加健全;評價標準

中圖分類號：D035.2 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）30-0005-02

黨的十六大提出的“基層民主更加健全”的要求，成為全面建設小康社會目標之一，黨的十八大繼續(xù)把“民主制度更加健全”作為全面建成小康社會的目標之一，表明我黨把“更加健全”視為我國政治民主發(fā)展的一個目標來看待。但如何科學認定和把握“更加健全”這個發(fā)展目標的科學含義，亟須構建一套科學合理的評價機制和評價標準，否則難以準確認定小康社會目標全面建成的完整性。對基層民主目標的評價，是實現(xiàn)“民主更加健全”的基礎。基層民主是人民直接行使民主權利的重要形式，而村級民主是否更加健全是基層民主推進的重點。

一、中國共產(chǎn)黨關于基層民主發(fā)展目標的認識

中國共產(chǎn)黨不斷豐富和發(fā)展馬克思主義的民主理論，領導本國人民進行村民自治的偉大實踐，并逐步提出了村民自治發(fā)展的目標任務。

毛澤東早在20世紀20年代的湖南自治運動中就發(fā)現(xiàn)，自治的基礎在于群眾，并重視農(nóng)民協(xié)會運動，讓農(nóng)民建立自己的自治管理機構，直接參與民主管理，其目的就是要擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利。

鄧小平同志重視基層民主的發(fā)展狀況。提出：“要切實保障工人農(nóng)民個人的民主權利，包括民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督。不但應該使每個車間主任、生產(chǎn)隊長對生產(chǎn)負責、想辦法，而且一定要使每個工人農(nóng)民都對生產(chǎn)負責任、想辦法”，在這段論述中首先提出了中國農(nóng)村自治的主要內(nèi)容。1987年8月在會見意大利共產(chǎn)黨領導人約蒂和贊蓋里時指出：“把權力下放給基層和人民，在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民，這就是最大的民主，我們講社會主義民主，這就是一個重要的內(nèi)容”[1]252。對于基層民主未來的目標發(fā)展，鄧小平主張穩(wěn)步推進策略，他說“即使搞普選，也要有一個逐步的過度，要一步一步來”[1]220。目的是充分調(diào)動群眾的積極性，增強活力，提高效率。

黨的十二大把高度的社會主義民主目標作為根本任務，實際上難以達到這個要求，因此黨的十三大提出“為把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義現(xiàn)代化國家而奮斗”的目標。把“高度”二字去掉了，表明我黨能實事求是對待社會主義的發(fā)展目標。為了穩(wěn)定推進目標的實現(xiàn)，六屆全國人大常委會審議通過的村委會組織法（試行），對村委會組織和村民自治規(guī)定了具體的內(nèi)容、原則及其框架，該法從程序上依法確保村委會各項工作得以順利實施，這是我國農(nóng)村基層民主政治建設的基本法律，正式將村民自治形式納入法制的軌道，從此使基層民主建設有了法律上的保障。

黨的十四大把“積極推進政治體制改革，使社會主義民主和法制建設有一個較大的發(fā)展”作為社會主義民主的發(fā)展目標。并且強調(diào)了民主集中制的決策和監(jiān)督的環(huán)節(jié)、發(fā)揮基層民主的作用，特別把“決策的科學化、民主化”作為實行民主集中制的一個重要環(huán)節(jié)，也是社會主義民主政治建設的一項重要任務。

黨的十五大提出了通過“依法治國”來實現(xiàn)“發(fā)展社會主義民主政治”的偉大舉措，把發(fā)展基層民主作為我國政治體制改革和民主法制建設的重要組成部分。因此江澤民同志視村民自治為中國之創(chuàng)舉，指出：“代表制民主和直接民主相結合，是我國社會主義民主政治的重要特征，也是一個重要創(chuàng)造”[2]。1998年9月，他在安徽考察工作時發(fā)表的重要講話時指出：“要在農(nóng)村基層實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”，進一步明確了基層民主建設的內(nèi)容和發(fā)展方向。

黨的十六大報告把“社會主義民主更加完善，基層民主更加健全”作為全面建設小康社會的一個重要發(fā)展目標，黨的十七大報告把基層群眾自治制度確立為我國民主政治的四項制度之一，把堅持和完善基層群眾自治制度作為堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路的重要內(nèi)容，并且對基層民主的發(fā)展目標做了具體而明確地規(guī)定，提出“基層民主制度更加健全”的目標定位，還強調(diào)自治中民主監(jiān)督這一關鍵環(huán)節(jié)。黨的十八大報告強調(diào)要發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。使村民自治發(fā)展目標越來越明確和具體，為農(nóng)村廣大基層干部和村民對實現(xiàn)這一宏偉目標增加了信心和決心。

黨的十八大把“民主制度更加完善，民主形式更加豐富，人民積極性、主動性、創(chuàng)造性進一步發(fā)揮”當作全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標。

由此可見，黨在社會主義基層民主建設目標的認識上，是經(jīng)過實踐—認識—再實踐—再認識的基礎上所形成的共識，在探索中發(fā)展和豐富了馬克思主義關于人民自治理論，三十多年來的中國特色的村民自治發(fā)展模式的偉大嘗試，體現(xiàn)了黨領導社會主義基層民主政治走向更加健全目標的一次歷史性跨越。

二、科學把握基層民主目標“更加健全”的內(nèi)涵

所謂基層民主，是指處在一個國家最底層的社會組織的公民享受并直接進行一種自我管理、自我教育、自我監(jiān)督和自我服務的自治管理活動。

基層民主表現(xiàn)在兩個方面：一是民主的直接性，就是人民群眾直接行使基層組織重大事務的決定權和監(jiān)督權;二是民主的廣泛性，就是公民參與基層民眾事務管理的各個方面，包括政治、經(jīng)濟、文化、教育、生態(tài)等。

民主是抽象和具體的二者有機統(tǒng)一。抽象的東西難以精確比較，雖然可以用文字進行表達，卻很難用精確的數(shù)據(jù)表示清楚[3]。但是民主的具體一面卻有著極為豐富的內(nèi)容，這些具體的內(nèi)容完全可以通過數(shù)據(jù)進行比較，因此，對基層民主發(fā)展目標進行全面科學地評估和考核是完全可行的，也是必要的。

基層民主“更加健全”的含義，可以從以下三個方面來加深理解。

一是特定的地域性。就是指在一定的區(qū)域范圍之內(nèi)，即在中國所轄的領域范圍之內(nèi)，不包括中國的基層民主與國外的基層民主相互之間的橫向比較。但可以在中國本土范圍內(nèi)進行橫向比較，如江西省村民自治與福建省村民自治的二者比較。

二是特定的時空性。即縱向比較，指同一個基層組織單位在不同時間段的發(fā)展情況的對比。通過前后兩個不同時間段的情況比較，可以掌握和了解后一階段各項指標是否比前一階段的情況更加健全。

三是民主內(nèi)容的規(guī)定性。指對比的雙方所設定比較的內(nèi)容必須是一致的，在相同的內(nèi)容范圍進行比較，包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、民眾民主意識程度和民主效果反饋等六個方面。

只有全面地理解“基層民主更加健全”發(fā)展目標的科學內(nèi)涵，才能在實踐中真正把握全面建成小康社會發(fā)展目標的整體性和一致性，“更加”健全是相對于不健全來說的，“更加健全”在于總體上的發(fā)展趨勢是否在進步的，是否朝著更高、更好、更完美的發(fā)展目標前進的。這個目標是與其他目標同時推進的，它與經(jīng)濟建設目標的標準不是完全等同的。因此，評價中國基層民主更加健全目標的客觀性，主要采取“對比分析法”，把客觀事物加以比較，關鍵看內(nèi)容對比的規(guī)模大小，水平的高低，速度的快慢以及各種關系的協(xié)調(diào)等，假如后一階段比前一階段有進步或者有向前發(fā)展的數(shù)據(jù)表示，就可以認定這一客觀的結論就是“更加健全”了[3]。

三、基層民主“更加健全”評價標準的設想

社會主義民主的具體層面，既有形式上的表現(xiàn)，更有內(nèi)容上的深度。民主問題雖然不像經(jīng)濟指標那么具體，可用數(shù)字來說明，但也具有其評價的標準，這個標準是相對而言的，要準確把握對村級民主“更加健全”的科學定位，需要各地方有關國家機關根據(jù)本地區(qū)鄉(xiāng)村的實際情況，制定一套對基層民主建設達到“更加健全”的評價指標體系，按照本地政府制定的十二五規(guī)劃要求，在現(xiàn)實的基礎上有計劃、分步驟地實施，通過檢查和評比，可以督促和加快基層民主建設的進程，從而使之與經(jīng)濟建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）評價的可比性原則

可比性原則是用于會計核算中應堅持的一個重要原則，主要包括不同企業(yè)會計指標的可比性和同一企業(yè)不同時期會計指標的可比性兩個方面。不同企業(yè)會計指標的可比性，稱為統(tǒng)一性;同一企業(yè)不同時期會計指標的可比性，則稱為一貫性。統(tǒng)一性強調(diào)的是橫向比較，即同行業(yè)不同地區(qū)比較;一貫性強調(diào)的是縱向比較，即同行業(yè)不同會計期間比較所提供的會計信息。

將可比性原則用于基層民主更加健全的評價標準中，由于被評價的主體不同，可分為兩個層面：一是作為中國特色社會主義基層民主這個整體主體來說，主要側重于縱向比較;二是作為基層民主某個具體的單一主體來說，既可以縱向比較也可以橫向比較。這樣評價具有一定的合理性和客觀性。

（二）評價的時間基點劃分

首要明確一個基點，什么叫基點，現(xiàn)代漢語中指事物發(fā)展的基礎或者起點?？梢赃M一步理解為，一事物之所以為該事物的最根本的立足點和出發(fā)點，是該事物不能被其他事物代替的基礎[4]58-59。以此為基礎來分析中國特色社會主義基層民主建設目標評估的基點。

評價“更加健全”，必須通過比較才能掌握。比較要有比較的對象，一是縱向比較，從時間的段落上來觀察，選擇一個較恰當、合理的時間點作為比較的基點，可以把實現(xiàn)目標的時間點與過去某一時間基點相比較，基點的劃分應該與國家社會發(fā)展規(guī)劃結合起來，比如2020年社會主義民主更加健全和完善的目標，應該與現(xiàn)在和過去某一個或者兩個時間基點相比較，即與2010年或者2015年比較，這樣比較才是合理科學的。二是橫向比較，除了在時間上的縱向比較以外，各省市之間還可以互相進行比較，主體不同，但時間段落相同。

（三）評價內(nèi)容的統(tǒng)一規(guī)定性

內(nèi)容是評價的重點，由一級評價指標、二級評價指標和三級評價指標構成。其中一級評價指標有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、村民民主意識程度和民主效果反饋等六大塊，每一大塊指標需要有若干具體的二級指標，二級指標需要有若干三級指標，然后確定才能測試出其結果。

一級指標：民主選舉。反映該指標的二級指標內(nèi)容之一：民主選舉活動的參與率，三級指標：主動參與“海選”的人數(shù)，主動參與正式選舉的人數(shù);委托他人選舉人數(shù)，通過做思想政治工作后參與的人數(shù)等。就民主選舉一個方面，可用如下圖表表示。

村級民主建設“更加健全”的評價指標體系，只是一個初步設計的框架結構，有待于在評價的實踐過程中不斷完善，逐步使之科學化和規(guī)范化。

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