后“村改居”時期的社區(qū)組織治理能力研究

曹妲鑰　康之國

摘要：“村改居”是我國農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型的一種管理模式。由于“村改居”社區(qū)組織難以適應轉(zhuǎn)型對其治理能力的要求，導致社區(qū)治理面臨基層服務型黨組織建設(shè)薄弱、社區(qū)自治功能弱化、社區(qū)服務職能模糊化、社區(qū)干部隊伍的綜合素質(zhì)較低和管理理念滯后等諸多問題。采取針對性措施提升“村改居”社區(qū)組織的治理能力，主要是提升社區(qū)黨組織的服務能力、居委會的社區(qū)自治能力、股份合作經(jīng)濟組織的管理能力、其他社區(qū)組織的社區(qū)服務能力等。

關(guān)鍵詞：“村改居”；社區(qū)組織；治理能力

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A 文章編號：1008-7168（2015）02-0085-05

一、后“村改居”時期的社區(qū)組織及職能定位

“村改居”是我國農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型的一種管理模式，即在村委會的基礎(chǔ)上，通過基層組織改建、集體資產(chǎn)股份化運作、村民身份變更等工作，實現(xiàn)村委會轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裎瘑T會或社區(qū)委員會。

“村改居”主要發(fā)生在城中村、城鄉(xiāng)接合部和較發(fā)達的小城鎮(zhèn)等地方。我國改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城市化進程不斷推進。特別是進入21世紀后，加快城市化進程成為我國發(fā)展的重點。加快城市化進程，既要加快促進農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變，又要加快城市自身的建設(shè)發(fā)展。許多農(nóng)村的土地全部或大部分被征用，在地理上被納入了城市的空間范圍，形成了眾多的城中村。在這些城中村里，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要以第二、三產(chǎn)業(yè)為主，村民的生產(chǎn)、生活方式等方面已實現(xiàn)了高度的城市化，為“村改居”奠定了基礎(chǔ)。與此同時，在城鎮(zhèn)化進程中，各城市不斷在內(nèi)部進行區(qū)劃調(diào)整和拆遷，而在外部快速向四周擴張，城市周邊的農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械貐^(qū)，大批農(nóng)村勞動力從土地上解放出來，成為城鎮(zhèn)的一員。此外，在一些發(fā)達地區(qū)，大量的新城鎮(zhèn)如雨后春筍般涌現(xiàn)，農(nóng)村地域中城市要素逐漸增長，隨之而來的是撤村改制、撤村建居、撤村并鎮(zhèn)等，大量的村莊城鎮(zhèn)化、社區(qū)化。

與城市社區(qū)相近，“村改居”后的社區(qū)治理主體是多元化的社區(qū)組織。社區(qū)組織是指在社區(qū)地域內(nèi)面向社區(qū)居民開展工作滿足社區(qū)居民需要的各種組織的統(tǒng)稱。“村改居”后的社區(qū)組織主要包括四種類型：一是以社區(qū)為管理對象的組織，如社區(qū)黨組織、街鎮(zhèn)行政組織以及政府下派在社區(qū)承擔相關(guān)管理職能的組織；二是社區(qū)居民自我管理的群眾性、自治性組織，如居民委員會、業(yè)主委員會等；三是社區(qū)集體經(jīng)濟組織，如集體經(jīng)濟合作社等；四是在社區(qū)內(nèi)活動并參加和承擔某種社區(qū)事務管理的組織，如社區(qū)社會組織、物業(yè)服務企業(yè)等。

一般村委會改為居委會后，原村黨支部和村委會相應撤銷，按照便于服務管理、便于開發(fā)社區(qū)資源、便于社區(qū)居民自治的原則，建立起基層黨組織。社區(qū)黨組織（黨支部、黨總支、黨委）是黨在社區(qū)全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是社區(qū)各類組織和各項工作的領(lǐng)導核心。“村改居”后的社區(qū)黨組織主要職責是：宣傳和執(zhí)行黨的路線方針政策；討論決定本社區(qū)建設(shè)與管理中的重要問題；領(lǐng)導社區(qū)居民自治組織，推進社區(qū)居民自治；組織黨員和群眾參加社區(qū)建設(shè)；化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定；加強社區(qū)黨組織自身建設(shè)，做好黨員的教育管理和發(fā)展黨員工作等。

改制后的“村改居”社區(qū)居委會，從法定意義和管理體制上說已屬于城市社區(qū)居委會了，因而依據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的有關(guān)要求，應逐步建立完善“居委會”會議、議事協(xié)商會議、居民自治章程、居民監(jiān)督委員會等各項規(guī)章制度。在組織結(jié)構(gòu)和組織制度上與城市社區(qū)居委會銜接，并逐步過渡到成熟的城市社區(qū)居委會。社區(qū)居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層性群眾性自治組織。社區(qū)居委會的主要職責是：宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策；辦理本居住區(qū)居民的公共事務和公益事業(yè)；調(diào)解民間糾紛；協(xié)助維護社會治安；協(xié)助政府或者它的派出機關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救助等工作。

社區(qū)股份合作組織是以合作制為基礎(chǔ)，實行資本、技術(shù)、土地、信息及勞動相結(jié)合的新型集體經(jīng)濟組織運營形式。社區(qū)股份合作組織作為專門經(jīng)濟組織，負責對原村（居）委會經(jīng)營的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、房產(chǎn)等經(jīng)濟實體和集體資產(chǎn)進行管理經(jīng)營，其主要職責是：通過社員代表大會，決定股份合作社的經(jīng)營方針、發(fā)展規(guī)劃、重大投資決策、年度計劃及其執(zhí)行情況、財務預（決）算和年終分配方案；董事會在社員代表大會閉會期間具體行使職能的決策機構(gòu)和經(jīng)營管理機構(gòu)；通過監(jiān)事會對集體資產(chǎn)的投資、經(jīng)營、收益、分配和非經(jīng)營性開支等實行有效監(jiān)督，防止集體資產(chǎn)流失，維護全體社員的合法權(quán)益。

“村改居”后構(gòu)建的以黨組織、自治組織、集體經(jīng)濟組織為主體的社區(qū)組織體系，形成了社區(qū)黨組織領(lǐng)導、居委會和合作社相對獨立運行的治理機制，實現(xiàn)了“黨、政、經(jīng)”三分離。黨組織是領(lǐng)導核心，成員通過選舉依法進入社區(qū)居委會、集體經(jīng)濟合作社社委會等組織任職；居委會在社區(qū)黨組織領(lǐng)導下，抓好居民自治；集體經(jīng)濟合作社在社區(qū)黨組織領(lǐng)導下，代表集體經(jīng)濟組織成員行使集體土地等集體資產(chǎn)所有權(quán)，并按章程經(jīng)營管理本社的各種資產(chǎn)，辦理集體土地承包、流轉(zhuǎn)等相關(guān)事宜；其他社會組織在社區(qū)黨組織領(lǐng)導下按照各自章程開展工作。

“村改居”后的社區(qū)組織工作重心逐漸由發(fā)展經(jīng)濟向社區(qū)管理和公共服務轉(zhuǎn)變。從城市社區(qū)居委會的職能看，其主要是處理本社區(qū)居民的公共事務和公益事項，組織教育居民實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的自治活動。“村改居”的過程實質(zhì)上也是其職能分解和轉(zhuǎn)變的過程，村委會原本承擔的經(jīng)濟職能在社區(qū)居委會中開始剝離，并逐步轉(zhuǎn)變角色，更多地擔負起有關(guān)社區(qū)管理和公共服務的職能。

二、后“村改居”時期社區(qū)治理面臨的主要問題

“村改居”社區(qū)組織多年來在社區(qū)治理方面取得的成效是值得肯定的：在積極協(xié)助政府相關(guān)部門做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救助等工作，調(diào)動居民群眾參與民主管理，推進社區(qū)居民自治，發(fā)展股份合作經(jīng)濟，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安等方面，發(fā)揮了不可替代的作用。然而，無論是城中村、城市郊區(qū)，還是發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)，“村改居”社區(qū)實際是一種轉(zhuǎn)型社區(qū)，其復雜性也給社區(qū)組織治理能力帶來挑戰(zhàn)，許多“村改居”社區(qū)組織難以適應轉(zhuǎn)型對其治理能力的要求，導致社區(qū)治理面臨諸多問題，這主要體現(xiàn)在以下五方面。endprint

（一）基層服務型黨組織建設(shè)薄弱。由于“村改居”社區(qū)處于轉(zhuǎn)型之中，各方面工作頭緒繁雜、任務繁重，社區(qū)黨組織的自身建設(shè)跟不上形勢發(fā)展的需求，對黨員的教育和管理力不從心。重要的是，“村改居”后的社區(qū)黨建與農(nóng)村黨建在工作重點上有著很大的不同。隨著以農(nóng)民變市民為重要特征的“村改居”的推進，村民期待的最大實惠就是市民待遇和享受城市生活。他們盼望社區(qū)服務在服務方式、服務內(nèi)容、服務渠道以及服務能力等方面有較大的改進與完善，對社區(qū)黨組織寄予厚望。這就要求“村改居”后的社區(qū)黨組織盡快建立服務群眾的工作體系，為社區(qū)居民的生活和發(fā)展提供良好的服務?！按甯木印焙蟮纳鐓^(qū)黨組織工作重心應從行政村黨組織直接領(lǐng)導經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)變到社區(qū)黨組織的服務發(fā)展、服務群眾、協(xié)調(diào)利益關(guān)系上來；應關(guān)心社區(qū)居民并及時為居民群眾排憂解難，維護好社區(qū)居民的生存與發(fā)展的權(quán)利，讓群眾有工作可做、有利可得。否則，問題就會越積越多，使社區(qū)黨組織工作陷于被動。因此，加強服務型基層黨組織建設(shè)刻不容緩。

（二）社區(qū)居民參與被動化，社區(qū)自治功能弱化?！按甯木印焙蟮纳鐓^(qū)居民一般分為三類：第一類是由村民直接轉(zhuǎn)變身份成為市民；第二類是二十世紀八九十年代由單位或自主購地建房，居住在當?shù)赜泄ぷ鲉挝坏摹皢挝蝗恕保坏谌愂且蚍康禺a(chǎn)開發(fā)建設(shè)小區(qū)而入住的“外來人”。第一類人雖然身份轉(zhuǎn)變了，但由于受多年來的村級管理體制的局限，除了戶籍發(fā)生改變外，對參與社區(qū)事務表現(xiàn)淡漠。第二類居民雖然從理論上講具有社會歸屬感和社會參與意識，但他們多數(shù)只對自己的單位有認同感、責任感和歸屬感，對所在社區(qū)事務并未發(fā)揮積極作用。第三類居民只是居住在社區(qū)，對參與社區(qū)事務興趣不大。“村改居”后的社區(qū)，在居委會班子的選舉上，大多是由上級安排候選人，由居民進行投票間接選舉的方式產(chǎn)生。不少居民只是被動參與，如果沒有觸及自己切身利益，一般不會把自己的立場充分表達出來。居委會從工作方式到工作職責，都是高度行政化的，這使社區(qū)自治功能嚴重弱化。

（三）社區(qū)服務體系不健全，社區(qū)服務職能模糊化?！按甯木印焙?，社區(qū)公共服務基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，生活服務網(wǎng)點缺乏規(guī)劃，與城市社區(qū)公共服務設(shè)施相比還有一定的差距。如社區(qū)醫(yī)療站房屋比較簡陋、人員不足、缺乏基本的醫(yī)療設(shè)備，疾病防治和醫(yī)療措施等衛(wèi)生服務工作難以有效開展。社區(qū)自治組織是“村改居”后承擔社區(qū)服務職能的主要主體，其開展的工作主要有：根據(jù)社會需求培訓和提高社區(qū)居民尤其是失地居民的基本素質(zhì)和工作技能；創(chuàng)造條件拓寬就業(yè)渠道實現(xiàn)居民充分就業(yè)；針對社區(qū)流動人口多、社會矛盾多的特點加強流動人口管理和服務等。但在實際中并沒有形成工作機制的常態(tài)化，一些社區(qū)居委會社區(qū)服務職能模糊，把本應體現(xiàn)服務功能的社區(qū)當成了政府的基層管理部門，形成了社區(qū)服務管理工作的錯位。同時，作為社區(qū)服務主體之一的社區(qū)社會組織缺失，也影響了社區(qū)的服務工作。許多社區(qū)沒有或很少發(fā)展社區(qū)志愿者協(xié)會、社區(qū)社會組織等，缺乏開展經(jīng)常性的志愿服務和專業(yè)技術(shù)服務。

（四）社區(qū)干部隊伍綜合素質(zhì)較低，管理理念滯后?！按甯木印焙蟮拇蟛糠稚鐓^(qū)干部隊伍的構(gòu)成基本上來自原村“兩委”班子成員。他們在年齡結(jié)構(gòu)、文化水平、觀念素質(zhì)、服務協(xié)調(diào)能力等方面和現(xiàn)代城市社區(qū)的要求仍存在明顯的差距，很難適應社區(qū)建設(shè)的創(chuàng)新和發(fā)展，主要是社會工作、社區(qū)工作專業(yè)技能缺失，學習能力較低，缺乏社區(qū)管理經(jīng)驗_3]。在思想上，對城市社區(qū)職責與功能的認識普遍比較模糊，處理問題的思維與方法大都停留在原村委會模式的層面上，創(chuàng)新能力不強。所以，許多完成“村改居”工作的新建社區(qū)，缺乏實質(zhì)性改革舉措，管理者的思維方式、服務觀念、處理問題的方法仍然是“村改居”前的模式。這種工作方法簡單粗暴，缺少社區(qū)服務意識，不能滿足社區(qū)居民的多元化需求，容易導致社區(qū)居民對社區(qū)的認同感降低。

（五）集體資產(chǎn)管理面臨諸多困境?！按甯木印焙蟮募w資產(chǎn)一般都是通過股份合作制改革來處置的。經(jīng)過一段時間的改革和運行后，這種股份合作制經(jīng)濟暴露出不少問題。一是股份合作組織管理機制不健全。股份經(jīng)濟合作組織內(nèi)民主管理、民主決策、民主監(jiān)督及配置制度還需要進一步健全，董事會、監(jiān)事會的政社合一，不能保證合作社的民主決策、民主監(jiān)督。相當一部分社員主動參與管理的意識薄弱，影響了社員有效地行使其民主權(quán)利，少數(shù)人說了算，在一定程度上淡化了合作社的屬性。二是股份合作組織尚未形成一套能夠使集體資產(chǎn)保值增值的運行機制，尚未形成適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求的集體資產(chǎn)管理的激勵、約束機制。三是股權(quán)缺乏流動性。股份合作制經(jīng)濟還不是完全獨立的市場主體，股權(quán)轉(zhuǎn)讓原則上在股份經(jīng)濟合作社內(nèi)部成員之間進行，外面的資本不能進入，社區(qū)內(nèi)的資本也不能流出。這在一定程度上抑制了股份合作制經(jīng)濟的發(fā)展活力。

三、后“村改居”時期提升社區(qū)組織治理能力的路徑

“村改居”是加速城市化進程的需要，也是農(nóng)村社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的需要。因此，加強后“村改居”時期的社區(qū)治理，必須提升社區(qū)組織的治理能力。

（一）強化基層服務型黨組織建設(shè)，提升社區(qū)黨組織服務能力。一要找準社區(qū)黨建工作的“切人點”。要把有效解決社區(qū)中存在的關(guān)系居民生產(chǎn)、生活的熱點和難點問題作為黨建工作的重點，把黨建工作滲透到社區(qū)工作的全過程，使社區(qū)黨組織在社區(qū)中真正起到服務居民的作用。“村改居”后的社區(qū)居民在安居、就業(yè)、社會保障等方面還存在突出的問題，這些問題解決不好極可能誘發(fā)社會不穩(wěn)定，需要引起社區(qū)黨組織的高度重視。保障和改善民生工作需要基層黨組織以人為本，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方關(guān)系，積極改善民生。二要適應新形勢，探索新思路，建立新制度，完善社區(qū)黨組織服務機制。要不斷完善服務設(shè)施、拓展服務范圍、豐富服務內(nèi)容和創(chuàng)新服務載體，努力為社區(qū)居民的生活和發(fā)展提供良好的服務。三要增強黨組織服務居民的能力?！按甯木印焙螅迕駥ι鐓^(qū)服務的需求更加多元、要求也比較高。社區(qū)黨組織要從居民的實際需求出發(fā)，增強黨員服務意識。要多與居民群眾交朋友，使居民群眾有事找你辦，有話找你說，有難找你幫，真正成為居民群眾的貼心人，有效提升社區(qū)服務能力。endprint

（二）強化社區(qū)自治功能，提升居委會社區(qū)自治能力。社區(qū)居委會既是城鎮(zhèn)管理工作的“細胞”，也是連接居民和政府的橋梁與紐帶。要強化社區(qū)自治功能，提升居委會社區(qū)自治能力，必須在多方面開展工作。一要增強居民參與自治的意識。要通過各種輿論宣傳導向，幫助他們認清自身參與對社區(qū)治理的重要意義，不斷增強其參與的主動性和積極性。二要完善參與機制。鎮(zhèn)政府及街道辦等職能部門應以謙虛的態(tài)度和包容、開放的胸懷來鼓勵居民參與，善于借助網(wǎng)絡(luò)、熱線電話等工具收集他們對社區(qū)治理的意見和建議，建立居民意見的收集、回應機制。三要推進民主決策規(guī)范化，保障居民群眾決策權(quán)。社區(qū)事務應廣泛征求社區(qū)居民意見，如涉及居民切身利益的事項、重大活動開展、社區(qū)環(huán)境整治等，社區(qū)居民委員會應事前召開民主聽證會，廣泛聽取社區(qū)居民的意見和建議，實行民主決策。四要明確社區(qū)居委會工作職責，依法落實自治任務。如推行居務公開，組織居民積極參與社會治安綜合治理，調(diào)解民間糾紛，及時化解社區(qū)居民間的矛盾，促進家庭和睦、鄰里和諧等。

（三）完善社區(qū)服務體系，提高其他社區(qū)組織社區(qū)服務能力。社區(qū)服務體系的完善是“村改居”后社區(qū)的一項重要工作。在社區(qū)服務基礎(chǔ)設(shè)施方面，要逐步建立起社會救助、社會福利、社會保障體系。要從滿足居民多樣化的物質(zhì)文化生活需要出發(fā)，逐步建立起以社區(qū)服務站為依托、社區(qū)志愿者組織服務為補充的服務網(wǎng)絡(luò)。要完善社區(qū)衛(wèi)生服務站、圖書室、警務室等服務設(shè)施。在社區(qū)服務主體方面，社區(qū)自治組織應根據(jù)社會需求，培訓和提高社區(qū)居民尤其是失地居民的基本素質(zhì)和工作技能，創(chuàng)造條件拓寬就業(yè)渠道。要豐富社區(qū)服務內(nèi)容，積極開展面向老年人、兒童、低收入者、優(yōu)撫對象的服務，不斷增加便民利民的服務項目?！按甯木印焙蟮纳鐓^(qū)應積極引導其他社會組織力量共同參與到社區(qū)的服務中，根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況完善和鼓勵社會組織進駐社區(qū)政策，培育社區(qū)社會組織等。在社區(qū)養(yǎng)老服務和社區(qū)文化服務等方面，通過政府購買或政府與之合作等形式，進一步提升和轉(zhuǎn)變社區(qū)服務模式。社區(qū)居委會應主動為其他社區(qū)組織開展服務和活動提供幫助，指導和監(jiān)督社區(qū)內(nèi)社會組織、業(yè)主委員會、業(yè)主（代表）大會開展工作，及時協(xié)調(diào)解決矛盾糾紛，維護各方合法權(quán)益。

（四）不斷提高社區(qū)干部隊伍的綜合素質(zhì)和管理能力。社區(qū)干部隊伍建設(shè)是“村改居”后社區(qū)建設(shè)與管理的重要工作。培養(yǎng)好建設(shè)好管理好一支素質(zhì)高、群眾信賴、管理能力強的社區(qū)干部隊伍，是推進“村改居”后社區(qū)建設(shè)的必要條件。一要實施社區(qū)干部“素質(zhì)提升”工程，把素質(zhì)較好、群眾信任的社區(qū)干部安排到適當崗位上，穩(wěn)妥清退文化程度低、年齡偏大的干部。二要加強培訓，提升社區(qū)干部的管理水平。由于社區(qū)工作的職責和工作重點不同于村委會的管理，要積極通過講座、集中培訓等形式加強對他們的培訓，使其熟悉有關(guān)工作制度、工作方法、工作程序等，提升其社區(qū)管理和社區(qū)服務的水平。“村改居”后社區(qū)干部培訓要重在豐富培訓內(nèi)容，諸如黨的建設(shè)、社會管理、公共服務、法律法規(guī)、和諧創(chuàng)建、群眾工作和維護穩(wěn)定等方面的培訓。三要引人人才，充實和優(yōu)化社區(qū)工作者隊伍。要通過在城鎮(zhèn)和街道辦事處選拔一些具有豐富社區(qū)管理經(jīng)驗的干部擔任社區(qū)黨組織領(lǐng)導、居民委員會主任。通過選派大學生村官、社會公開選聘等形式進一步充實社區(qū)工作者隊伍，完善人員年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)。四要切實提高社區(qū)工作者待遇，健全保障機制，增強社區(qū)工作者隊伍對優(yōu)秀年輕人才的吸引力，使年紀輕有潛力素質(zhì)高的社區(qū)工作者能安心基層，拓展服務領(lǐng)域，提升服務能力。

（五）深化集體資產(chǎn)管理改革，提高股份合作經(jīng)濟組織管理能力。一要健全股份合作組織管理機制。為使社區(qū)股份合作組織健康發(fā)展，充分發(fā)揮其職能，必須建立科學而合理的決策機制。股東代表大會是企業(yè)最高權(quán)力機構(gòu)，應掌握企業(yè)的控制權(quán)和決策權(quán)，避免這些權(quán)力被少數(shù)大股東和社區(qū)領(lǐng)導控制。在完善民主管理機制的基礎(chǔ)上，采取適當方式提高股民多入股的積極性。要加強監(jiān)事會的建設(shè)，使其獨立于其他機構(gòu)，以充分發(fā)揮其監(jiān)事職能。二要建立健全各項規(guī)章制度，規(guī)范股份合作經(jīng)濟組織的行為，完善股份合作經(jīng)濟組織的運行機制。股份合作經(jīng)濟組織要盡快制定和完善各項規(guī)章制度，建立起激勵約束機制、經(jīng)營決策機制、保值增值機制等運行機制，調(diào)動經(jīng)營管理者積極性，保證集體資產(chǎn)經(jīng)營管理者的長期行為，盤活集體資產(chǎn)。三要完善股權(quán)流動機制。可逐步放開股份合作企業(yè)股權(quán)交易市場，允許股份合作企業(yè)部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押或買賣，這樣才能使股東的“虛權(quán)”成為真正的“實權(quán)”，維護股東權(quán)益。股份經(jīng)濟合作組織應依法建立健全民主理財和財務公開制度、嚴肅財經(jīng)紀律，自覺接受監(jiān)事會與居民的監(jiān)督，提高股份制經(jīng)濟管理能力。

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