我國(guó)干部人事管理人性假設(shè)的制度變遷與思想淵源

秦曉蕾　魏姝

摘要：我國(guó)的干部人事制度改革歷經(jīng)了66年的政府管理體制錘煉、轉(zhuǎn)型與升華，從新中國(guó)成立初期簡(jiǎn)單的分級(jí)分部管理體制到黨的十八大報(bào)告、十八屆三中全會(huì)關(guān)于干部人事制度改革的戰(zhàn)略，展示了干部人事制度中標(biāo)準(zhǔn)人性假設(shè)與特定時(shí)代背景下干部實(shí)際人性特征從適應(yīng)、沖突到不適應(yīng)的發(fā)展脈絡(luò)，推動(dòng)著干部人事管理的改革，反映了從非人格化的理性管理提升到人性化管理模式的制度轉(zhuǎn)型。未來(lái)我國(guó)干部人事制度改革將致力于建立一個(gè)以公平公正、靈活有彈性、人性化為價(jià)值體系的現(xiàn)代型干部人事制度，它將會(huì)使公務(wù)員職業(yè)化規(guī)范越來(lái)越嚴(yán)格、人才激勵(lì)制度越來(lái)越靈活，并成為人性自利性和公共精神的制度博弈與平衡的過(guò)程。

關(guān)鍵詞：干部人事制度改革；人性假設(shè)；制度變遷

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-7168（2015）02-0037-08

我國(guó)干部人事制度是政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多種復(fù)雜的社會(huì)因素作用的產(chǎn)物，其形成帶有鮮明的時(shí)代特征，這種時(shí)代背景存在于制度表象背后，規(guī)定著行政人員某些標(biāo)準(zhǔn)化的人性特征，并成為干部人事制度的邏輯前提。雖然干部人事制度規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)化人性特征主導(dǎo)著當(dāng)時(shí)的干部管理制度設(shè)計(jì)，但人事制度踐行時(shí)，實(shí)際的干部人性表現(xiàn)可能會(huì)出現(xiàn)與制度設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)化人性相背離的現(xiàn)象，造成有些干部權(quán)力尋租、以權(quán)謀私，帶來(lái)民眾的不滿(mǎn)，形成治理的困境，于是原有干部人事制度中的標(biāo)準(zhǔn)人性假設(shè)與社會(huì)發(fā)展過(guò)程中干部表現(xiàn)的實(shí)際人性特征的高度不適應(yīng)，成為干部人事制度改革的最直接動(dòng)力。干部人事制度人性假設(shè)應(yīng)然與實(shí)然之間的矛盾隨著時(shí)代的變遷而發(fā)生改變，并牽引著干部人事制度的不斷改革，成為我國(guó)干部人事制度改革的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)因素。

一、我國(guó)干部人事制度人性假設(shè)與干部行為動(dòng)機(jī)的沖突推動(dòng)制度演變

（一）新中國(guó)成立后到“文革”前（1949年～1966年）基于道德人假設(shè)的干部人事制度

新中國(guó)成立后，我國(guó)開(kāi)始從新民主主義社會(huì)向社會(huì)主義社會(huì)過(guò)渡，國(guó)家經(jīng)濟(jì)崩潰，通貨膨脹嚴(yán)重，嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)要求中國(guó)共產(chǎn)黨和各級(jí)人民政府把生產(chǎn)建設(shè)作為自己的中心任務(wù)，認(rèn)真抓好國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展工作。1952年，國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)基本恢復(fù)平穩(wěn)。在這樣的時(shí)代背景下，我國(guó)中央政府根據(jù)新中國(guó)成立前根據(jù)地的人事工作經(jīng)驗(yàn)，以及在學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式的基礎(chǔ)上，逐步建立了人事管理的一系列制度，建立了分級(jí)分部管理體制，對(duì)干部人事管理的具體環(huán)節(jié)如錄用調(diào)配、培訓(xùn)、工資、離退休、轉(zhuǎn)業(yè)干部安置以及大中專(zhuān)畢業(yè)生分配都進(jìn)行了制度規(guī)定。1953年，中央頒布了關(guān)于《加強(qiáng)干部管理工作》的決定，建立了分部分級(jí)的干部管理體制，對(duì)機(jī)關(guān)干部進(jìn)行了簡(jiǎn)單的分類(lèi)分級(jí)管理，“避免或減少了在執(zhí)行黨的干部政策中的不統(tǒng)一的現(xiàn)象和在干部問(wèn)題上的本位主義現(xiàn)象”。分部分級(jí)的干部人事管理體制與當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是完全適應(yīng)的。1957年《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》中規(guī)定“國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員必須堅(jiān)決地執(zhí)行國(guó)家的各項(xiàng)政策、法律、法令，遵守政府的決議、命令和規(guī)章制度，切實(shí)地完成國(guó)家交給的各項(xiàng)工作任務(wù)，愛(ài)護(hù)和保衛(wèi)公共財(cái)產(chǎn)，保守國(guó)家機(jī)密，樹(shù)立勤儉樸素、謙虛謹(jǐn)慎、密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良作風(fēng)”。1964年毛澤東在召開(kāi)中央政治局常委和各中央局第一書(shū)記會(huì)議上提出了選拔干部五條標(biāo)準(zhǔn)：懂得一些馬列主義、要為大多數(shù)人民謀利益、要能夠團(tuán)結(jié)大多數(shù)人、有事要跟同志們商量、自己有了錯(cuò)誤，要作自我批評(píng)。把違反民主集中制，不服從上級(jí)決議與命令、壓制批評(píng)等行為視為嚴(yán)重失職行為。工資制度則由“包干制”、“工資分”發(fā)展到1956年實(shí)行統(tǒng)一的職務(wù)等級(jí)工資制。這個(gè)時(shí)期的干部人事制度簡(jiǎn)單規(guī)范，人性假設(shè)強(qiáng)調(diào)干部絕對(duì)服從上級(jí)、服從集體和奉獻(xiàn)集體，要求干部要利他、無(wú)私，完全否定了個(gè)人利益的存在，符合道德人假設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)人格口]。道德人基本假設(shè)在西方源起于斯密的《道德情操論》，這本名著開(kāi)篇就對(duì)人的利他性進(jìn)行了論述，“無(wú)論人們會(huì)認(rèn)為某人怎樣自私，這個(gè)人的天賦中總是明顯地存在這樣一些本性，這些本性使他關(guān)心別人的命運(yùn)，把別人的幸?？闯勺约旱氖虑椋m然他除了看到別人的幸福而感到高興外，一無(wú)所得”。而我國(guó)古代儒家思想也對(duì)道德人做了經(jīng)典的詮釋?zhuān)纭墩撜Z(yǔ)》中提到的“茍志于仁矣，無(wú)惡也”，“君子喻于義，小人喻于利”。新中國(guó)成立初期道德人假設(shè)的干部人事制度雖然不完善，但讓干部的思想與行為迅速統(tǒng)一到社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作中，契合了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基本特征。

然而，在階級(jí)斗爭(zhēng)的政治氛圍中，道德人假設(shè)的干部人事制度實(shí)施得并不順利。1950年后，全國(guó)掀起了思想文化戰(zhàn)線(xiàn)上的批判、“反右”、“大躍進(jìn)”等一系列政治運(yùn)動(dòng)，廣泛宣傳了馬克思主義的唯物主義思想，但這些運(yùn)動(dòng)背離了中共八大擴(kuò)大社會(huì)主義民主的要求，脫離了社會(huì)經(jīng)濟(jì)與民主發(fā)展實(shí)際，無(wú)限上綱，傷害了一些愿意從事有益于人民工作的知識(shí)分子，而且迫使人們說(shuō)違心的話(huà)。這一時(shí)期的價(jià)值觀變得固定與僵化，不允許存在任何多元化的價(jià)值觀念，在階級(jí)斗爭(zhēng)氛圍濃烈的政府機(jī)關(guān)氛圍中，干部人事制度的實(shí)施嵌套于階段斗爭(zhēng)的政治氛圍中，干部人事制度中規(guī)定干部要無(wú)私奉獻(xiàn)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)建設(shè)事業(yè)，在實(shí)施運(yùn)行中卻偏離了方向，轉(zhuǎn)變?yōu)殡A級(jí)斗爭(zhēng)和國(guó)家建設(shè)服務(wù)，為了避免劃入階級(jí)敵人，干部行為謹(jǐn)慎，不敢發(fā)出任何個(gè)人的聲音。干部的實(shí)際人性假設(shè)變?yōu)殡A級(jí)人，階級(jí)人假設(shè)是馬克思主義基于階級(jí)分析的基礎(chǔ)上提出的人性理論假設(shè)，即階級(jí)社會(huì)中人的階級(jí)本性作為人的行為動(dòng)機(jī)的基本出發(fā)點(diǎn)，作為階級(jí)關(guān)系的物質(zhì)承擔(dān)者和階級(jí)范疇的人格化，個(gè)人并不僅僅代表他個(gè)人本人，他是階級(jí)的化身，有著階級(jí)的靈魂。當(dāng)然，干部人事制度中道德人假設(shè)與實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中體現(xiàn)出的階級(jí)人假設(shè)有相通之處，即都強(qiáng)調(diào)為國(guó)家建設(shè)服務(wù)、為國(guó)家利益和階級(jí)利益犧牲個(gè)人利益。然而道德人和階級(jí)人之間也存在著明顯的差異和沖突，階級(jí)人突出的是把本階級(jí)利益放在第一位，當(dāng)本階級(jí)利益與其他階級(jí)的利益發(fā)生沖突時(shí)，要通過(guò)階級(jí)斗爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)本階級(jí)的利益最大化；道德人假設(shè)則要求每個(gè)人不僅不能有個(gè)人的利益，而且也不應(yīng)過(guò)分追求本階級(jí)的利益，而應(yīng)全心全意為國(guó)家利益和公共利益服務(wù)。這種關(guān)于人性的應(yīng)然假設(shè)與實(shí)然假設(shè)之間既相互融合又相互沖突的狀態(tài)，使得該時(shí)期的干部制度雖在總體上適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，但也蘊(yùn)含了驅(qū)使其變革的內(nèi)在張力。

（二）“文革”期間（1966年～1977年）干部人事制度受到破壞

“文化大革命”掀起了全國(guó)范圍內(nèi)的混亂。從1968年起，中央和地方各級(jí)人事部門(mén)陸續(xù)被撤銷(xiāo)，新中國(guó)成立以來(lái)初步建立的各項(xiàng)人事管理制度遭到全盤(pán)否定，新中國(guó)成立初期建立的干部分級(jí)分部管理體制受到肆意踐踏，政府干部任命的標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)為極端的階級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。這某種程度上也可以看作是“階級(jí)人假設(shè)”成為干部人事制度的基礎(chǔ)。

（三）改革開(kāi)放初期（1978年～2005年）由道德人向理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)變遷的干部人事制度重建

1.改革開(kāi)放初期干部人事管理制度的初步恢復(fù)

十一屆三中全會(huì)以后，黨和國(guó)家把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)，通過(guò)撥亂反正，人事管理工作進(jìn)入一個(gè)恢復(fù)、發(fā)展和改革的新階段。改革開(kāi)放之初，恢復(fù)了“文革”之前的一系列以道德人假設(shè)為基礎(chǔ)的干部人事制度。1982年，勞動(dòng)人事部在《吸收錄用干部問(wèn)題的若干規(guī)定》中提出了“要建設(shè)一支革命化、年輕化、知識(shí)化、專(zhuān)業(yè)化的干部隊(duì)伍”，并進(jìn)一步廢除了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制、下放干部管理權(quán)限，把過(guò)去管理下兩級(jí)改為原則上只管一級(jí)，改革國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的工資制度。1985年的《國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員工資制度改革方案》廢除了1956年的等級(jí)工資制，實(shí)行以基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資為主的結(jié)構(gòu)工資制，明確了按勞分配原則、工資與業(yè)績(jī)掛鉤、正常和晉級(jí)增資制度等原則?？梢钥闯?，改革開(kāi)放以后的干部人事制度開(kāi)始關(guān)注個(gè)體的物質(zhì)需求與激勵(lì)，以前單一的道德人假設(shè)的干部人事制度逐漸納入以經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為基礎(chǔ)的制度元素。

改革開(kāi)放釋放了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大能量，改革開(kāi)放初期人們物質(zhì)生活的匱乏與改革開(kāi)放給我國(guó)帶來(lái)的巨大物質(zhì)財(cái)富之間的強(qiáng)烈反差對(duì)我國(guó)政府干部的思想造成了前所未有的沖擊，許多政府干部?jī)?nèi)在心理需求中對(duì)物質(zhì)、安全的強(qiáng)烈渴望成為行為動(dòng)機(jī)的主要內(nèi)在動(dòng)力，人性中自利性的一面因?yàn)楦母镩_(kāi)放初期制度的不健全而轉(zhuǎn)變?yōu)閷ぷ庑袨?，一些干部利用職?quán)謀取私利，而黨的紀(jì)律檢查、行政監(jiān)察及司法工作執(zhí)行不嚴(yán)，有的甚至徇私枉法，使得有些地方的黨風(fēng)有所敗壞，不少地方社會(huì)秩序不安定，引起人民群眾的不滿(mǎn)。新中國(guó)成立后單一的道德人假設(shè)干部人事制度與實(shí)際干部體現(xiàn)出來(lái)的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)發(fā)生了沖突，并成為推動(dòng)我國(guó)干部人事制度改革的直接原因，于是，以理性經(jīng)濟(jì)人為人性假設(shè)的干部人事制度相繼出臺(tái)：1979年中央組織部頒布了《關(guān)于實(shí)行干部考核制的意見(jiàn)》；1986年中共中央頒布的《關(guān)于嚴(yán)格按照黨的原則選拔任用干部的通知》中規(guī)定選拔任用干部要“遵守黨的原則，維護(hù)組織人事工作紀(jì)律，嚴(yán)格按照規(guī)定的程序辦事，必須充分走群眾路線(xiàn)”；1984年、1986年中共中央辦公室、國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》以及《關(guān)于進(jìn)一步制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》中規(guī)定，“黨政機(jī)關(guān)不得使用公款、貸款以及在職干部自籌資金，自辦企業(yè)或與群眾合辦企業(yè)”，“在職干部、職工一律不許停薪留職去經(jīng)商、辦企業(yè)”。這些規(guī)定對(duì)政府部門(mén)干部人事管理、干部工作行為進(jìn)行了制度約束與規(guī)范，其背后隱含的理性經(jīng)濟(jì)人性假設(shè)躍然紙上。

理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)源起于英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密，他在《國(guó)富論》中寫(xiě)下了關(guān)于理性經(jīng)濟(jì)人的名句：“我們每天所需要的食物和飲料，不是出自屠戶(hù)、釀酒家和面包師的恩惠，而是出于他們自利的打算?！弊岳谋拘宰屓酥鲃?dòng)追求經(jīng)濟(jì)利益，工作的目的是為了得到經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，其行為是為了最大限度滿(mǎn)足自己的經(jīng)濟(jì)利益。在1915年英國(guó)政治家沃拉斯在《政治中的人性》中深刻地指出，人總是按照對(duì)本身利益的明智見(jiàn)解行事的假設(shè)，是與我們的政治和經(jīng)濟(jì)思維習(xí)慣緊密交織在一起的。這個(gè)工業(yè)化大生產(chǎn)時(shí)產(chǎn)生的理性經(jīng)濟(jì)人性假設(shè)作為我國(guó)改革開(kāi)放初期人事管理的人性假設(shè)具有特定的時(shí)代意義。政府干部是擁有公權(quán)力的行政人，代表政府履行公共管理職能，為民眾提供公共服務(wù)，所以對(duì)公務(wù)員自利性的邊界進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范成為初期政府干部人事制度的主要任務(wù)。同時(shí)，為了滿(mǎn)足干部作為經(jīng)濟(jì)人對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求，我國(guó)政府進(jìn)一步啟動(dòng)了提高干部工作穩(wěn)定與保障性、提高干部薪資待遇的公務(wù)員制度改革。

2.改革開(kāi)放中期干部人事制度的初步完善

1988年3月至4月召開(kāi)的七屆人大一次會(huì)議，原則上批準(zhǔn)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，按照轉(zhuǎn)變職能、下放權(quán)力，調(diào)整結(jié)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員、減少政府機(jī)構(gòu)干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的職能，增強(qiáng)宏觀調(diào)控職能，初步改變機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理和行政效率低下的狀況的基本要求，這次改革為政府內(nèi)部公務(wù)員制度的建立厘清了道路。在公務(wù)員制度建立的準(zhǔn)備階段，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制被引入包括黨政機(jī)關(guān)在內(nèi)的各行各業(yè)，許多地方采取招標(biāo)、選舉、考試、聘任等方式錄用和選拔人才，收到了較好的效果，人事工作中的民主化、公開(kāi)化有所發(fā)展，透明度有所提高，群眾參與干部考核和選拔的程度有所加強(qiáng)。

1993年的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》正是在這樣的時(shí)代背景下產(chǎn)生的，《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定本制度的目的是“為了實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家公務(wù)員的科學(xué)管理，保障國(guó)家公務(wù)員的優(yōu)化、廉潔，提高行政效能”，要求國(guó)家公務(wù)員履行“遵守憲法、法律和法規(guī)，依照國(guó)家法律、法規(guī)和政策執(zhí)行公務(wù)等義務(wù)”?？梢钥闯?，這是對(duì)我國(guó)公務(wù)員理性經(jīng)濟(jì)人自利性邊界的規(guī)范，通過(guò)對(duì)公務(wù)員義務(wù)與權(quán)利清晰的界定，界定了公務(wù)員的行為邊界，反映了制度體制對(duì)公務(wù)員行為的約束，尤其是對(duì)于廉潔的強(qiáng)調(diào)。同時(shí)，《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》還強(qiáng)調(diào)提高行政效能，這些都是基于理性經(jīng)濟(jì)人性假設(shè)的管理模式，也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)漸漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代大背景的必然產(chǎn)物。

（四）改革縱深發(fā)展期（2006年至今）由理性經(jīng)濟(jì)人向自我實(shí)現(xiàn)人性提升的干部人事制度變遷

2005年，我國(guó)第一部關(guān)于干部人事制度的法律《國(guó)家公務(wù)員法》頒布，標(biāo)志著我國(guó)干部人事制度走上了法治化的歷程。這部關(guān)于政府干部人事制度的法律法規(guī)，既適應(yīng)了我國(guó)干部人事制度改革的發(fā)展，同時(shí)更順應(yīng)了我國(guó)改革向縱深發(fā)展的訴求。這時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心價(jià)值觀也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變，由前改革時(shí)代單純促發(fā)展向內(nèi)涵更為全面、更具針對(duì)性地促和諧轉(zhuǎn)變，由以物為本的發(fā)展模式向以人為本的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的干部人事制度已經(jīng)不能適應(yīng)我國(guó)目前的行政人事體制發(fā)展，改革縱深發(fā)展時(shí)代的政府干部人事制度要求公務(wù)員對(duì)外實(shí)行基于群眾導(dǎo)向的服務(wù)與管理職能，對(duì)內(nèi)則在要求公務(wù)員遵守剛性規(guī)制的基礎(chǔ)上，實(shí)行公平、公正、競(jìng)爭(zhēng)性的功績(jī)制度，尊重公務(wù)員的個(gè)性化、差異性，這在《國(guó)家公務(wù)員法》中初見(jiàn)端倪，《國(guó)家公務(wù)員法》規(guī)定將公務(wù)員的職位劃分為綜合管理類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)和行政執(zhí)法類(lèi)。設(shè)置了不同的職務(wù)序列，為公務(wù)員提供了清晰的職業(yè)發(fā)展路徑，激勵(lì)公務(wù)員不斷提升自身價(jià)值。中共中央辦公廳2009年頒布的《2010—2020年深化干部人事制度改革綱要》充分考慮與重視公務(wù)員自我實(shí)現(xiàn)的需求與公務(wù)員職業(yè)發(fā)展通道狹窄的矛盾，制定了干部職務(wù)與職級(jí)并行的制度，深化分級(jí)分類(lèi)制度，緩解公務(wù)員職業(yè)發(fā)展通道狹窄與公務(wù)員自我實(shí)現(xiàn)需求的矛盾，體現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)對(duì)于公務(wù)員的人文化關(guān)懷。此外，政府也充分重視公務(wù)員能力提升的需求，2008年《公務(wù)員培訓(xùn)規(guī)定（試行）》和2011年《2011—2015年行政機(jī)關(guān)公務(wù)員培訓(xùn)綱要》支持了公務(wù)員的道德水平、能力素質(zhì)和作風(fēng)修養(yǎng)提升。黨的十八大報(bào)告中指出，“要全面準(zhǔn)確貫徹民主、公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)方針，擴(kuò)大干部工作民主，提高民主質(zhì)量，完善競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部方式，提高選人用人公信度，不讓老實(shí)人吃虧”。這些干部人事制度充分體現(xiàn)了其內(nèi)在人性假設(shè)的轉(zhuǎn)變，由理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)提升到了自我實(shí)現(xiàn)人，這就是現(xiàn)代性人事管理的特征，當(dāng)知識(shí)與能力成為組織發(fā)展的關(guān)鍵要素，人的因素逐步被政府部門(mén)所重視，所以改革縱深發(fā)展時(shí)期的干部人事管理制度以人為本，著重點(diǎn)是重視公務(wù)員的價(jià)值與尊嚴(yán)，重視教育與培訓(xùn)，不論是黨的十八大報(bào)告，還是國(guó)家公務(wù)員法，都試圖創(chuàng)造一種能讓公務(wù)員不斷學(xué)習(xí)、施展才能、民主競(jìng)爭(zhēng)的自我實(shí)現(xiàn)型行政人事內(nèi)部環(huán)境。

馬斯洛在《動(dòng)機(jī)與人格》中提到自我實(shí)現(xiàn)這一術(shù)語(yǔ)是由戈?duì)柕滤固故讋?chuàng)的，它可以歸入人對(duì)于自我發(fā)揮和完成的欲望，也就是一種使它的潛力得以實(shí)現(xiàn)的傾向。自我實(shí)現(xiàn)者實(shí)干、奮斗、雄心勃勃，他們的動(dòng)機(jī)就是發(fā)展個(gè)性、表現(xiàn)個(gè)性、成熟、發(fā)展，一句話(huà)，就是自我實(shí)現(xiàn)。麥克雷戈在管理學(xué)意義上把自我實(shí)現(xiàn)人放在組織情境中，認(rèn)為工作對(duì)于自我實(shí)現(xiàn)人來(lái)說(shuō)是種滿(mǎn)足的來(lái)源，自我實(shí)現(xiàn)人為了達(dá)成本身已承諾的目標(biāo)，將“自我督導(dǎo)”和“自我控制”，并勇于承擔(dān)責(zé)任。

二、政府治理視域下干部人事制度特征與人性假設(shè)的背后邏輯

在霍布斯的利維坦里，“大家指定一個(gè)人或一個(gè)由多人組成的集體來(lái)代表他們的人格，每個(gè)人都承認(rèn)授權(quán)于如此承當(dāng)本身人格的人在有關(guān)公共和平或安全方面所采取的任何行為、或命令他人作出的行為。每個(gè)人在承認(rèn)這個(gè)人或集體的同時(shí)，放棄管理自己的權(quán)利，把它授予這個(gè)人或集體”。我國(guó)的政府治理模式正在經(jīng)歷著深刻的變化，其基本的趨向是從統(tǒng)治型、管理型政府走向服務(wù)型政府，從動(dòng)員一監(jiān)管型政府逐步走向回應(yīng)一合作型政府，每種政府治理模式都需要以標(biāo)準(zhǔn)化人格體現(xiàn)的制度理性來(lái)支撐和完善政府治理結(jié)構(gòu)，以強(qiáng)有力的政治權(quán)威獲得最大限度的民眾認(rèn)同。

（一）新中國(guó)成立初期過(guò)渡型政府治理模式下干部人事制度特征與人性假設(shè)的背后邏輯

新中國(guó)成立初期的政府治理模式是一個(gè)從統(tǒng)治型向管理型逐步過(guò)渡的時(shí)期。在政府治理模式的運(yùn)行邏輯下，干部人事制度從新中國(guó)成立初期強(qiáng)調(diào)下屬的忠誠(chéng)與服從、權(quán)力控制到改革初期利用激勵(lì)與控制提高行政效率。新中國(guó)成立初期，政府以強(qiáng)勢(shì)的政策推動(dòng)著社會(huì)主義改造和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面建設(shè)，頒布了一系列規(guī)范管理的干部人事制度，如《中央人民政府任免國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員暫行條例》、《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員獎(jiǎng)懲暫行條例》等，這些干部人事制度以管理型政府的價(jià)值導(dǎo)向?yàn)楹诵?，追求科學(xué)管理與程序公平，并規(guī)定干部具有無(wú)私奉獻(xiàn)、全心全意為人民服務(wù)等道德人的標(biāo)準(zhǔn)人格，希冀道德人假設(shè)下的干部人事制度能構(gòu)建一個(gè)科學(xué)規(guī)范并被民眾廣泛認(rèn)同的干部隊(duì)伍。然而，政府在追求科學(xué)管理與公平的途中受到了“左”傾錯(cuò)誤思想、“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)和階級(jí)斗爭(zhēng)擴(kuò)大化的阻礙，階級(jí)、成份的劃分重新構(gòu)建了社會(huì)秩序，權(quán)力控制超過(guò)了制度控制，干部人事制度的實(shí)施也被階級(jí)人假設(shè)所統(tǒng)治，干部從思想到行動(dòng)上的堅(jiān)決服從與忠誠(chéng)呈現(xiàn)了統(tǒng)治型政府管理的部分特征。固定單一的道德人假設(shè)干部人事制度符合了新中國(guó)成立初期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景，但在實(shí)施過(guò)程中與階級(jí)人的混雜與糾結(jié)，體現(xiàn)了我國(guó)政府從統(tǒng)治型政府向管理型政府過(guò)渡的艱難與博弈。

（二）改革開(kāi)放后管理型政府治理模式下干部人事制度與人性假設(shè)的背后邏輯

改革開(kāi)放以后政府致力于構(gòu)建追求效率、公平、科學(xué)的管理型政府，并以現(xiàn)代管理科學(xué)為指導(dǎo)，在技術(shù)層面上不斷優(yōu)化行政管理的技術(shù)操作流程。在干部人事制度設(shè)計(jì)上，以理性經(jīng)濟(jì)人為假設(shè)，強(qiáng)調(diào)功績(jī)制原則、紀(jì)律原則與競(jìng)爭(zhēng)原則。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的考試來(lái)確保被錄用公務(wù)員的勝任能力是功績(jī)制原則的主要體現(xiàn)之一，認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)人”自利行為的理性特征必須在規(guī)范、制度的制約下，要把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，政府制訂嚴(yán)格的法律法規(guī)來(lái)約束公務(wù)員的利己行為。競(jìng)爭(zhēng)原則認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)效率，主張把市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)中，強(qiáng)調(diào)在政府人事管理中引入私營(yíng)企業(yè)中采用的激勵(lì)方法以提高效率，包括競(jìng)爭(zhēng)、參與式管理等。如2007年中組部頒布的《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》總則明確規(guī)定該制度的目的是“評(píng)價(jià)公務(wù)員工作實(shí)績(jī)，提高工作效能”；同年國(guó)務(wù)院令第495號(hào)《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》總則規(guī)定本制度的目的是為了嚴(yán)肅行政機(jī)關(guān)紀(jì)律，規(guī)范行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的行為；2012年中央政治局會(huì)議出臺(tái)《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》，2013年，約束黨政機(jī)關(guān)工作人員各項(xiàng)行為的“禁令”連續(xù)出臺(tái)。這些規(guī)定限制與約束了公務(wù)員的某些行為，體現(xiàn)了理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)下的干部管理模式，使用強(qiáng)制性的管理措施，制定嚴(yán)格的工作范圍，加強(qiáng)紀(jì)律和管制，獎(jiǎng)勤罰懶。

管理型社會(huì)治理模式在整體上是理性的，從屬于制度理性，由于治理者個(gè)人需要排除情感意志的干擾，使理性變得沒(méi)有必要，成為無(wú)理性地聽(tīng)從理性安排的被動(dòng)的棋子。所以我國(guó)的管理型政府要求公務(wù)員服從組織安排，以考核指標(biāo)為控制手段，讓公務(wù)員為實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府布置的目標(biāo)而全力以赴，這些價(jià)值導(dǎo)向清晰地體現(xiàn)在《公務(wù)員暫行條例》和《國(guó)家公務(wù)員法》中，如《國(guó)家公務(wù)員法》第12條規(guī)定“服從和執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定和命令”。這些制度要求公務(wù)員適應(yīng)非人格的角色，人的存在價(jià)值在于他們奉獻(xiàn)于組織的非人格性和功能性存在。要求公務(wù)員在一定層級(jí)制的規(guī)范組織形態(tài)中按照既定的規(guī)則工作，沒(méi)有個(gè)性顯示的空間，服從上級(jí)指令是公務(wù)員的義務(wù)，最大限度地去除公務(wù)員個(gè)性特征的主觀性、差異性而影響組織目標(biāo)的達(dá)成，這雖然與社會(huì)心理學(xué)派提出的人性假設(shè)相背離，但不得不承認(rèn)的是理想官僚制下非人格化的干部人事制度成為新中國(guó)成立后至今干部人事制度的基礎(chǔ)，它迅速提高了政府執(zhí)行力，適應(yīng)了改革開(kāi)放后我國(guó)管理型政府的客觀要求。

（三）當(dāng)前服務(wù)型政府構(gòu)建過(guò)程中干部人事制度與人性假設(shè)的背后邏輯

在管理型政府體制下，理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的干部人事制度隨著行政民主的發(fā)展而暴露諸多弊端。理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)是單一化的人性假設(shè)，忽略了員工的心理因素和社會(huì)因素對(duì)工作效率影響很大，人性的心理因素得不到釋放，工作積極性和創(chuàng)造性就發(fā)揮不出來(lái)，公務(wù)員的潛能也無(wú)法挖掘出來(lái)。我國(guó)政府正在構(gòu)建的服務(wù)型政府管理體制下的現(xiàn)代型干部人事制度試圖解決這些問(wèn)題。服務(wù)型政府自2004年溫總理的《政府工作報(bào)告》提出我國(guó)政府管理模式改革的愿景，表達(dá)了我國(guó)政府在改革進(jìn)入深水區(qū)時(shí)期以服務(wù)、公正為核心價(jià)值的執(zhí)政理念，服務(wù)型政府作為適應(yīng)我國(guó)工業(yè)化和后工業(yè)化政府管理的理想模式，把工具和效用結(jié)合起來(lái)，包含著合作和信任整合機(jī)制，在公務(wù)員的行為層面上，是行政自由裁權(quán)得到道德制約的政府，這不僅需要社會(huì)物質(zhì)財(cái)富和公共財(cái)政的支撐，而且需要培育公務(wù)員與公民的公共精神，是超越了回應(yīng)性的前瞻性政府。服務(wù)型政府的干部人事制度人性假設(shè)從人性的非人格化控制轉(zhuǎn)變?yōu)槿诵缘尼尫排c公共管理人格的培養(yǎng)，主要體現(xiàn)為公務(wù)員有著一些與圍繞為他人和公共利益而服務(wù)的公共服務(wù)工作的本質(zhì)有聯(lián)系的特殊動(dòng)機(jī)。這些動(dòng)機(jī)與諸如忠誠(chéng)、責(zé)任、公民權(quán)、公平、機(jī)會(huì)以及公正這樣的價(jià)值觀有關(guān)。我國(guó)政府目前正在努力構(gòu)建服務(wù)型政府，干部人事制度開(kāi)始關(guān)注公務(wù)員自我實(shí)現(xiàn)的需求，加強(qiáng)行政內(nèi)民主。如《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》提出了規(guī)范干部選拔提名制度，擴(kuò)大基層公推直選范圍，行政職務(wù)與職級(jí)并行，職級(jí)與待遇相掛鉤。黨的十八屆三中全會(huì)決定提出了打破體制壁壘，掃除身份障礙，讓人人都有成長(zhǎng)成才、脫穎而出的通道，讓各類(lèi)人才都有施展才華的廣闊天地。這些頂層的制度設(shè)計(jì)希望通過(guò)充分的民主參與培養(yǎng)公務(wù)員的行政精神，并通過(guò)激勵(lì)性的制度設(shè)計(jì)，選拔出德才兼?zhèn)涞墓珓?wù)員，希望公務(wù)員在使命感、公共責(zé)任感與職業(yè)倫理的基礎(chǔ)上，以相互信任和尊重的方式，通過(guò)溝通與合作實(shí)現(xiàn)回應(yīng)性與公正，并實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。雖然我國(guó)政府正在努力構(gòu)建服務(wù)型政府，但目前依然呈現(xiàn)出管理型與服務(wù)型政府相互交織與混雜的局面，所以我國(guó)的干部人事制度不僅要考慮到服務(wù)型政府模式下行政人性的自我實(shí)現(xiàn)、釋放和公共精神的培養(yǎng)，還要應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中政府人事管理不斷出現(xiàn)的問(wèn)題和迫切的現(xiàn)實(shí)需求。

三、政府人力資源管理范式轉(zhuǎn)換背景下干部人事制度的人性回歸與未來(lái)走向

政治制度的理性思維總是尋求一種規(guī)范性和權(quán)變性的始基和本體，這種外向的尋求乃是不自覺(jué)地基于一種內(nèi)在于人性中對(duì)于普遍性的渴望，基于人性對(duì)于確定性的追求，努力尋求感性世界對(duì)人限定的解脫。哈耶克認(rèn)為有限理性的自由人的制度變遷不是一種完美的設(shè)計(jì)，而是一種自然演進(jìn)，正如我國(guó)的干部人事制度背后的人性假設(shè)便是跟隨時(shí)代發(fā)展的自然演進(jìn)。我國(guó)的干部人事制度改革歷經(jīng)了66年的政府管理體制錘煉、轉(zhuǎn)型與升華，從新中國(guó)成立初期的簡(jiǎn)單的分級(jí)分部管理體制到《國(guó)家公務(wù)員法》，完成了由道德人向理性經(jīng)濟(jì)人人性假設(shè)的制度轉(zhuǎn)型，《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》、黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)關(guān)于深化干部人事制度改革的決定，讓驅(qū)動(dòng)制度設(shè)計(jì)的人性假設(shè)逐步向自我實(shí)現(xiàn)人提升，并在制度設(shè)計(jì)中充分體現(xiàn)了對(duì)人性需求的關(guān)懷，展示了從忽略人性到回歸人性的發(fā)展脈絡(luò)，反映了從非人格化的理性管理提升到人性化的管理模式的制度轉(zhuǎn)型，是政府內(nèi)部民主體制進(jìn)程的標(biāo)志，也是政治文明發(fā)展的成果。登哈特夫婦說(shuō)“如果你不關(guān)心公務(wù)員，怎么指望公務(wù)員去關(guān)心和服務(wù)民眾”。我國(guó)政府干部人事制度的人性回歸是祈盼通過(guò)推動(dòng)行政內(nèi)民主促進(jìn)公務(wù)員建立一種集體的、共同的公共利益觀念，促進(jìn)公務(wù)員關(guān)注公民并與公民之間建立信任和合作的關(guān)系。

黨的十八大報(bào)告明確了構(gòu)建公平、公正、民主的服務(wù)型政府作為行政體制改革的方向，作為一種前瞻性與引導(dǎo)性的新型政府管理模式要求我國(guó)行政人事范式從傳統(tǒng)向現(xiàn)代提升，人力資本理論侵蝕到了政府人力資源管理領(lǐng)域引起政府人力資源管理范式向戰(zhàn)略型、知識(shí)密集型和權(quán)變型轉(zhuǎn)變。行政人事將面臨一個(gè)更加嚴(yán)厲的組織環(huán)境，以前公務(wù)員確定性的工作因素如工作安全、穩(wěn)定的職業(yè)路徑、以年資為基礎(chǔ)的薪酬制度將會(huì)受到?jīng)_擊與變革。究其實(shí)質(zhì)，政府人力資源管理范式轉(zhuǎn)換是以公務(wù)員的人性發(fā)現(xiàn)、人性尊重為出發(fā)點(diǎn)，不斷向其本質(zhì)回歸的過(guò)程，是從控制、約束到尊重、釋放。由此，我國(guó)政府將致力于建立一個(gè)以公平公正、靈活有彈性、人性化為價(jià)值體系的現(xiàn)代型干部人事制度，未來(lái)的干部人事制度改革具體走向可能表現(xiàn)為以下三個(gè)特征。

（一）基于理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的公務(wù)員職業(yè)化規(guī)范會(huì)越來(lái)越嚴(yán)格

孔子在《論語(yǔ)》中曾論述：克己復(fù)禮為仁，一日克己復(fù)禮，天下歸仁焉。為仁由己，而由人乎哉？制度的本身在于通過(guò)剛性的規(guī)制，建立公務(wù)員的“禮”，并讓公務(wù)員根據(jù)制度“克己”。在一個(gè)民主政體中，公務(wù)員的任何決策、行為最終應(yīng)向公民負(fù)責(zé)，所以培養(yǎng)公務(wù)員對(duì)公民的責(zé)任感是職業(yè)精神的核心，公民還希望公務(wù)員是誠(chéng)實(shí)正直、公平清廉、無(wú)私的，以帶來(lái)一個(gè)追求公共利益與公共幸福的政府。加強(qiáng)公務(wù)員職業(yè)精神培養(yǎng)的前提是抑制人性貪欲的干部人事制度更加嚴(yán)密完善。加強(qiáng)公務(wù)員職業(yè)道德教育，如2011年國(guó)家公務(wù)員局頒布了《公務(wù)員職業(yè)道德培訓(xùn)大綱》作為提升公務(wù)員職業(yè)道德的綱領(lǐng)性文件。在完善公務(wù)員工資待遇、升遷路徑等干部人事制度基礎(chǔ)上，中央政府還出臺(tái)了一系列的激活公務(wù)員職業(yè)危機(jī)感的干部人事制度，如深圳市已在試點(diǎn)對(duì)不涉及國(guó)家秘密的專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制，中組部、人社部出臺(tái)了《公務(wù)員辭退規(guī)定（試行）》。通過(guò)柔性的培訓(xùn)教育與剛性的辭退等制度設(shè)計(jì)增強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的公信力。2012年，中央政治局會(huì)議頒布了改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定，加上中央紀(jì)委的強(qiáng)執(zhí)行力，使得公務(wù)員的職業(yè)精神從剛性的制度層面上得到規(guī)范?，F(xiàn)代干部人事管理體制是以培養(yǎng)公務(wù)員廉潔、富有責(zé)任感的職業(yè)精神，營(yíng)造更加嚴(yán)格的職業(yè)規(guī)范作為干部人事制度頂層設(shè)計(jì)的首要目標(biāo)。

（二）更多考慮自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的人才激勵(lì)制度會(huì)越來(lái)越靈活

十八大報(bào)告提出的人本管理力求在政府內(nèi)部形成一種有利于個(gè)體得以創(chuàng)造和發(fā)展的環(huán)境，其實(shí)踐從“使用人”提高到“發(fā)展人”層次。隨著我國(guó)政府干部人事制度范式由人事管理向人力資源管理轉(zhuǎn)換，公眾對(duì)行政效率和政治回應(yīng)性的要求不斷提高，行政內(nèi)民主從深度和廣度上將不斷增強(qiáng)以保證政府部門(mén)目標(biāo)的高效實(shí)現(xiàn)，基于自我實(shí)現(xiàn)人性需求的制度設(shè)計(jì)將會(huì)成為我國(guó)政府干部人事管理制度的主角。政府干部人事制度將以破除“官本位”觀念，以干部能上能下、能進(jìn)能出為導(dǎo)向，實(shí)行干部的分級(jí)分類(lèi)管理，針對(duì)不同類(lèi)別不同級(jí)別公務(wù)員探索能充分實(shí)現(xiàn)公務(wù)員自身價(jià)值的職業(yè)發(fā)展模式，突破行政職務(wù)束縛、跨越政府機(jī)關(guān)組織邊界，打通政府、企事業(yè)單位人才職業(yè)發(fā)展綠色通道，如2014年深圳市頒布的《深圳市法院工作人員分類(lèi)管理和法官職業(yè)化改革方案》啟動(dòng)了法官去行政化改革，是干部人事制度改革的大膽突破與創(chuàng)新。公務(wù)員用工制度將更加靈活有彈性，逐漸打破原有公務(wù)員“鐵飯碗”，在全面推行公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化改革的基礎(chǔ)上，探索逐步實(shí)行聘任制。對(duì)于一些國(guó)際化市場(chǎng)化程度高的公務(wù)員，采取面向社會(huì)招聘的形式公開(kāi)選拔，薪酬待遇參照市場(chǎng)化水平，充分發(fā)揮市場(chǎng)力量在政府人力資源管理中的調(diào)節(jié)作用，如2014年浙江義烏市政府試行的高薪聘任公務(wù)員就是地方政府干部用工制度的大膽嘗試。干部選拔機(jī)制將以一種更加公開(kāi)、透明、公正的形象以提高領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的公信力，以法規(guī)形式強(qiáng)制推行選拔任用前的財(cái)產(chǎn)公示制度，用網(wǎng)絡(luò)公示等方式實(shí)行民主監(jiān)督。暢通公務(wù)員退出機(jī)制，以既要?jiǎng)?chuàng)造讓退出公務(wù)員充分施展才能的空間又要以遏制腐敗與不公平競(jìng)爭(zhēng)為宗旨，探索因聘任期滿(mǎn)、引咎辭職、人才流動(dòng)、行政區(qū)劃或部門(mén)職能調(diào)整而退出的公務(wù)員的人事關(guān)系、創(chuàng)業(yè)經(jīng)商限制、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)保障等一系列法規(guī)性政策框架，為打破公務(wù)員“鐵飯碗”實(shí)現(xiàn)政府人才合理流動(dòng)營(yíng)造規(guī)范通暢的出口?？傊ㄟ^(guò)一系列靈活具有激勵(lì)性的干部人事制度設(shè)計(jì)讓公務(wù)員在政府實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。

（三）人性自利性與公共精神的博弈與整合會(huì)越來(lái)越艱難

制度的選擇總是從非優(yōu)化向優(yōu)化轉(zhuǎn)變，并總是在自由的個(gè)人主義和服從集體權(quán)威之間尋求平衡。伴隨著我國(guó)改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，我國(guó)干部人事制度改革也逐漸進(jìn)入深水區(qū)，改革的壓力、潛在的風(fēng)險(xiǎn)日益增大。迫于民意回應(yīng)性壓力及低效政府給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的昂貴成本，中央政府將通過(guò)頂層設(shè)計(jì)的方式繼續(xù)推進(jìn)基于民主、公平、擇優(yōu)的干部人事制度改革，希望通過(guò)干部人事制度改革建立一個(gè)具有公共精神的公務(wù)員隊(duì)伍以提高公信力、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。然而，公務(wù)員實(shí)際上具有的理性經(jīng)濟(jì)人自利性特性讓政府通過(guò)剝奪自身私利的人事制度改革顯得步履艱難。因此，我國(guó)未來(lái)的干部人事制度改革將是人性自利性與公共精神建立的博弈、整合與推進(jìn)的漸進(jìn)過(guò)程，這需要中央政府披荊斬棘地艱難推進(jìn)。

[責(zé)任編輯：楊健]