治理社會還是社會治理？

張緊跟

摘要：近年來，珠江三角洲地方政府不斷加大培育和發(fā)展社會組織的力度，不僅使社會組織數(shù)量迅速增長，而且也擴展了社會組織的作用空間。但與此同時，地方政府缺乏讓社會組織自主運作的動機。這種中國特色的“社會轉(zhuǎn)型之謎”產(chǎn)生的原因在于地方政府在實踐中堅持“治理社會”邏輯，從而遮蔽了藍圖規(guī)劃中的“社會治理”邏輯。因此，珠江三角洲社會治理創(chuàng)新有賴于完成從“治理社會”邏輯向“社會治理”邏輯的轉(zhuǎn)換。

關鍵詞：治理社會；社會治理；地方政府；社會組織

中圖分類號：D625 文獻標識碼：A 文章編號：1008-7168（2015）02-0013-11

一、問題的提出

近年來，在珠江三角洲地方政府不斷加大力度發(fā)展社會組織的推動下，“強政府、大社會”的藍圖在各地不斷得以規(guī)劃。這不僅體現(xiàn)在社會組織數(shù)量的急劇增長，也體現(xiàn)在社會組織作用空間的擴展。在影響深遠的廣東模式中，社會組織是支撐公民社會成長的支柱，發(fā)展社會組織也是推進國家治理體系現(xiàn)代化和創(chuàng)新社會治理的關鍵。盡管如此，社會組織的成長并未帶來想象中的公民社會的發(fā)育與成熟。大量研究表明，當前中國整體性制度環(huán)境對社會組織，尤其是對自下而上自發(fā)生成的社會組織總體上具有約束性或限制性，這種約束和限制主要表現(xiàn)在社會組織生存與發(fā)展的合法性不足和行動空間受限等方面。實際上，即使在作為制約中國社會組織發(fā)展最核心的根基性問題的雙重管理制度松動后，珠江三角洲的社會組織發(fā)展依然存在諸多問題。于是，在珠三角地區(qū)形成了中國特色的“社會轉(zhuǎn)型之謎”：地方政府一方面不斷加大培育和發(fā)展社會組織的力度，但另一方面缺乏讓社會組織自主運作的動機。

眾所周知，推進國家治理體系現(xiàn)代化是新時期中國全面深化改革的總體目標，而發(fā)展社會組織以促進社會治理創(chuàng)新是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的必然要求。因此，社會組織發(fā)展直接影響到推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之目標的順利實現(xiàn)?；诖耍覀儽仨毸伎迹簽楹卧谥榻侵薜胤秸粩嗉哟笈嘤桶l(fā)展社會組織力度并對歷來倍受詬病的雙重管理制度進行實質(zhì)性改革后社會組織發(fā)展依然面臨著諸多困境？

二、文獻綜述

近年來，在加強社會建設和社會管理創(chuàng)新的話語體系中，地方政府的社會組織管理發(fā)生了有意義的新變化。劉鵬結(jié)合近年來針對社會組織的“雙重管理體制”逐漸松動的事實，認為應該用“嵌入型監(jiān)管”來取代康曉光等提出的“分類控制”與“行政吸納社會”解釋模式，以凸顯出國家在社會管理方面的變化：較高的制度化水平、較強的吸納能力、明確的重點識別和區(qū)分以及多元化的管理手段。孫發(fā)鋒注意到政府開始放棄全面控制和“四面出擊”的管理策略，轉(zhuǎn)而采取選擇性控制和選擇性扶持并舉的管理策略。秦洪源等發(fā)現(xiàn)，地方政府培育社會組織具有濃厚的法團主義色彩，在這個過程中，社會組織在承接地方政府部分職能轉(zhuǎn)移中自主性會相對下降，但合法性和職能承擔會相應上升。更多的研究者還注意到地方政府通過加大向社會組織購買服務的力度以促進社會組織發(fā)展。但An-thony J.Spires認為草根NGO與地方政府之間是基于“相互需要和相互懷疑”的“偶發(fā)共生”關系，這種脆弱的關系完全取決于地方官員的利益計算。Thornton指出，政府通過購買服務等方式來資助NGO，只是因為其有利于解決政府自身行政管理中的問題。Teets也認為，地方政府官員之所以希望和NGO合作，是因為后者提供的服務有助政府達成某些既定的管理目標，這有助于他們的未來仕途。因此，盡管國家的社會組織管理發(fā)生了變化，但王建軍發(fā)現(xiàn)社會組織從總體上尚未擺脫“登記難、生存難、發(fā)展難”的困境。王浦劬等通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)在政府購買社會組織服務過程中存在著購買行為“內(nèi)部化”的問題，社會組織成為政府的延伸，要隨時接受政府下派的任務。許小玲等則發(fā)現(xiàn)各地在培育和發(fā)展社會組織方面依然普遍存在著諸如“運動”與“口號”式的培育方式、重數(shù)量輕質(zhì)量和培育支持不足與不當?shù)葐栴}。李春霞等發(fā)現(xiàn)，地方政府在向社會組織購買公共服務中，通過將經(jīng)濟邏輯和政治邏輯滲透到社會組織中去進而把社會組織納入自己的行動邏輯中來，其結(jié)果是導致了社會組織公共服務的內(nèi)卷化。為此，研究者提出要改革登記管理和監(jiān)管制度、健全公共服務購買制度等。

既有研究文獻雖然注意到國家正在改革社會組織管理，強調(diào)要通過改革登記管理和監(jiān)管制度以及創(chuàng)新公共服務購買制度以進一步發(fā)展社會組織，但無法解釋為何地方政府在不斷改革登記管理制度并加大向社會組織購買公共服務的力度后依然未能從根本上緩解社會組織的發(fā)展困境。因此，有必要進行更深入的理論分析。實際上，當代中國的社會組織發(fā)展始終存在著“治理社會邏輯”與“社會治理邏輯”的內(nèi)在沖突，過分強化社會組織發(fā)展的“治理社會邏輯”在相當程度上削弱了社會組織發(fā)展的“社會治理邏輯”，最終勢必使社會組織發(fā)展呈現(xiàn)內(nèi)卷化趨勢。

三、珠江三角洲地方政府培育

與發(fā)展社會組織的實踐

1.完善法規(guī)和政策體系建設。在社會組織管理的法制建設方面，盡管有國務院頒布的三個管理條例（《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金管理條例》）以及民政部出臺的管理辦法（《取締非法民間組織暫行辦法》、《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》）等，但總體上依然存在著立法層次低、數(shù)量少、內(nèi)容不完善、政策不配套、可操作性不強等缺陷。近年來，珠江三角洲地方政府在培育和發(fā)展社會組織的實踐中，不斷完善法規(guī)和政策體系建設，嘗試著將社會組織發(fā)展納入制度化軌道。2012年1月12日，《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會建設促進條例》在深圳市第五屆人大第三次會議上獲表決通過。2014年6月16日，旨在進一步鋪開社會組織管理改革并推進社會組織民間化、自治化的《廣州市社會組織管理辦法》被廣州市人民政府常務會議審議通過。

2.改革登記管理。深圳市在2004年通過行業(yè)協(xié)會民間化改革，行業(yè)協(xié)會直接登記，工商經(jīng)濟類、社會福利類、公益慈善類社會組織直接登記這三個“半步走”策略，探索社會組織直接向民政部門登記的制度；2006年底，開始實行行業(yè)協(xié)會直接由民政部門登記的管理體制；2008年，將工商經(jīng)濟類、社會福利類、公益慈善類社會組織改由民政部門直接登記。廣州市在2006年取消行業(yè)協(xié)會業(yè)務主管單位，統(tǒng)一改為業(yè)務指導單位，全面推行行業(yè)協(xié)會直接登記；2009年又逐步將科技類、體育類、社會工作類民辦非企業(yè)單位、公益服務類、工商經(jīng)貿(mào)類社會組織和地市級異地商會業(yè)務主管單位改為業(yè)務指導單位，實行由民政部門直接登記；從2012年1月1日起，廣州市除依據(jù)國家法律法規(guī)需前置行政審批的社會組織外，行業(yè)協(xié)會、異地商會、公益服務類、社會服務類、經(jīng)濟類、科技類、體育類、文化類八類社會組織可以直接向登記管理機關申請登記。

3.加大扶持力度。一是建設孵化基地，加強社會組織培育。目前，廣州市已建成29個社會組織培育基地，其中市級基地1個，區(qū)、縣級市基地9個，群團組織基地8個，街道辦事處培育基地11個。在整個培育基地網(wǎng)絡中，共吸納630多個社會組織入駐。深圳市自2010年開始建設社會組織孵化基地，目前已經(jīng)孵化出12家優(yōu)秀公益組織和30多個公益品牌項目。2011年2月13日，東莞市社會組織孵化基地正式揭牌。2012年12月3日，佛山市社會組織孵化基地正式掛牌。二是政府購買服務，提供發(fā)展條件。珠江三角洲各地方政府都紛紛發(fā)布市級政府向社會組織購買服務目錄，保障支持社會組織發(fā)展的財政投入。按照“替誰辦事、由誰買單”的原則，確立市、區(qū)財政分級負擔體制，建立多層級財政經(jīng)費保障體系，把社會組織納入政府扶持企事業(yè)單位發(fā)展優(yōu)惠政策的覆蓋范疇。2013年，廣州市繼續(xù)加大投入，安排政府購買服務經(jīng)費從2012年的2.93億元增加到3.61億元。深圳從2009年開始試點在城市環(huán)境衛(wèi)生領域購買社會服務，此后逐漸延伸至行業(yè)服務、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、糾紛調(diào)解、社區(qū)服務等公共領域。2013年，東莞市政府向全國社會組織購買5大類共266項服務，項目涵蓋教育、醫(yī)療、文化、體育、交通五大領域49個類別。2013年，佛山市財政安排2.45億元購買社會組織提供的服務。

4.加強社會組織法人治理結(jié)構建設。一是推動社會組織去行政化。廣州市在2006年就提出行業(yè)協(xié)會商會“四無”（無行政級別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務主管部門、無國家機關現(xiàn)職工作人員兼職）、“五自”（自愿發(fā)起、白選會長、自籌經(jīng)費、自聘人員、自主會務）的改革目標，促進行業(yè)協(xié)會、商會民間化和自治化。按照相關規(guī)劃，廣州市除要求現(xiàn)職國家機關工作人員不得兼任社會組織職務外，計劃到2015年底前基本完成社會組織去行政化改革。深圳市在2013年發(fā)布的《民政工作改革創(chuàng)新三年計劃（2013—2015）》中，計劃用3年時間全面清理國家機關工作人員不符合政策的兼職情況，進一步推進社會組織“去行政化”和“去壟斷化”。二是完善社會組織內(nèi)部治理結(jié)構。珠三角地方政府紛紛出臺規(guī)定，要求健全以章程為核心的獨立自主、權責明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的社會組織法人治理結(jié)構。這包括完善會員（代表）大會、理事會、監(jiān)事會制度，實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督分立，建立民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的自治機制。

5.加強監(jiān)管。一是規(guī)范社會組織內(nèi)部管理。在完善法人治理結(jié)構建設的同時，健全內(nèi)部規(guī)章和誠信自律機制建設。二是加大信息披露力度。廣州市要求社會組織至少每年度向組織成員公布一次其重大活動、財務狀況、工作報告等信息，接受捐贈、資助的社會組織應當在接受捐贈、資助后15個工作日內(nèi)向社會公布接受捐贈款物的信息，并在年度報告中披露使用捐贈、資助的有關情況。深圳市制定了“深圳市社會組織財務管理指引”，增強社會組織財務信息透明度。三是開展社會組織綜合評估。廣州市建立了“政府指導、部門協(xié)同、社會參與”的社會組織評估機制，鼓勵第三方評估機構參與社會組織評估；并實行社會組織分類評估制度，對社會組織實施動態(tài)評估；還將社會組織年檢、等級評估結(jié)論作為政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能和購買服務的重要依據(jù)。深圳市建立了“政府指導、部門協(xié)同、社會參與”的社會組織評估機制，開展了兩批共69家全市性行業(yè)協(xié)會商會評估，將評估結(jié)果作為政府轉(zhuǎn)移職能和購買服務的重要依據(jù)。四是規(guī)范與監(jiān)督社會組織行為，建立健全社會組織綜合監(jiān)管體系。珠三角各地方政府完善了統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負責、依法監(jiān)管的社會組織管理體制，健全登記管理部門、行業(yè)主管部門和各職能部門之間的信息共享、工作交流和協(xié)同監(jiān)管機制，加強數(shù)據(jù)交換、應急預警和執(zhí)法聯(lián)動，形成監(jiān)管合力。如2013年廣州市60家社會組織因為弄虛作假騙取登記、未及時年檢等原因受到行政處罰。其中31家社會組織已被撤銷登記，7家被警告，22家正在履行撤銷程序。

6.發(fā)揮社會組織的積極作用。在近年來珠三角地方政府的相關規(guī)范性文件中，都明確了要發(fā)揮社會組織在提供公共服務、維護合法權益、反映民眾訴求、促進社會公益等方面的重要作用。一方面，珠三角各地方政府紛紛向社會組織轉(zhuǎn)移職能和購買服務，拓寬社會組織參與社會管理與服務的空間；另一方面，不斷加大力度促進社會組織依法參政議政，建立健全社會組織界別和重大行業(yè)決策征詢社會組織意見的制度，逐年增加社會組織代表人士在黨代會代表、人大代表、政協(xié)委員中的比例，鼓勵社會組織優(yōu)秀人才積極參政議政。

四、珠江三角洲社會組織

發(fā)展的成效與問題

在珠三角各地方黨和政府的強勢推動下，社會組織發(fā)展取得了長足進展。

1.社會組織數(shù)量迅速增長。截至2013年底，廣州市共有社會組織5967個（含備案695個），實際登記數(shù)量比2012年增加了11%。截至2012年底，深圳市共有社會組織5656家，其中直接登記的社會組織數(shù)量達到了858家，占全市社會組織總數(shù)的15.2%，無論是數(shù)量還是比例都是全國最高。到2012年為止，珠海登記注冊社會組織1183個，每萬人擁有社會組織7.39個；江門社會組織共有1100多家；中山社會組織登記總量為1571個；惠州登記在冊的社會組織共有1466家。截至2013年12月17日，肇慶市共有社會組織1291家，比2013年6月份統(tǒng)計的數(shù)據(jù)多出87家。

2.社會組織質(zhì)量不斷提升。在深圳的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分社會組織積極開展法人治理建設，不斷完善組織章程、健全內(nèi)部規(guī)章制度和自律機制，通過民主方式?jīng)Q定組織重要事務等。在治理結(jié)構方面，大部分社會組織能夠建立起權責明確、運作協(xié)調(diào)、有效制衡的法人治理結(jié)構。其中，58.9%的社會組織建立了理事會或董事會式的決策機構，32.2%的社會組織建立了會員代表大會式?jīng)Q策機構，僅有8.9%是管理層負責決策。在管理層產(chǎn)生方面，八成社會組織表示其管理層是通過民主選舉產(chǎn)生，10%是由負責人提名并經(jīng)主管部門批準，還有一些是通過社會公開招聘，只有5.5%表示由主管部門派遣和任命。社會組織負責人（法定代表人）來自于企業(yè)最多（36.8%），其次是退休人員和事業(yè)單位，比例分別為20.8%和18.1%。珠海社會組織的自律程度也不斷提升。截至2012年底，全市已有94%的行業(yè)協(xié)會商會建立了自律監(jiān)督制度，99%的行業(yè)協(xié)會商會已建立健全公開、透明的信息披露制度，89%的行業(yè)協(xié)會商會已制訂并組織實施行業(yè)自律公約、職業(yè)道德準則和信用管理體系，66%的行業(yè)協(xié)會商會已建立信息動態(tài)記錄、社會評價、誠信公示、誠信獎勵、失信懲戒和黑名單等信用管理制度。在珠海，行業(yè)協(xié)會類、異地商會類、民辦非企業(yè)類和社會服務類社會組織都已經(jīng)實現(xiàn)民間化。

3.社會組織的主體作用有所體現(xiàn)。一是充當政府與企業(yè)的橋梁履行行業(yè)協(xié)調(diào)管理職能。在珠三角，社會組織發(fā)揮著市場經(jīng)濟中觀層次管理主體的作用，客觀上起到了溝通政府和企業(yè)關系的作用，在維護企業(yè)利益、反映企業(yè)訴求、提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展信息、幫助創(chuàng)建企業(yè)品牌，以及建立從業(yè)規(guī)范、促進公平競爭、加強行業(yè)自律、解決貿(mào)易糾紛方面，發(fā)揮著日益重要的作用。二是擴大社會就業(yè)。社會組織特別是社區(qū)社會組織的發(fā)展，不僅為市民提供了越來越多的生活服務、文化娛樂服務，而且開發(fā)出許多新的產(chǎn)業(yè)和崗位，吸引了大量市民就業(yè)。三是促進社會公益事業(yè)發(fā)展。如深圳市慈善會、市紅十字會、市義工聯(lián)、獅子會等各類公益性社會組織，把常規(guī)化、制度化公益活動（如捐資助學）與臨時性、突發(fā)性救助活動（如自然災害救助）緊密結(jié)合起來，積極開展消除貧困、尊老愛幼、教育培訓、衛(wèi)生保健和社區(qū)公共服務等工作，促進了社會公益事業(yè)健康發(fā)展。四是發(fā)揮協(xié)同治理作用。2012年，珠海市新豫青少年綜合服務中心為務工青年提供就業(yè)服務500多人次、代辦身份證1400份、居住證580份、法律咨詢120件、新農(nóng)合咨詢230人次、惠民政策咨詢600人次，還發(fā)送各種活動信息及惠民政策短信9萬條，有效促進了異地務工人員很好地融入珠海。

盡管如此，珠三角社會組織發(fā)展依然面臨諸多困難，存在著相當程度的“內(nèi)卷化”。

1.社會組織準入門檻并未降低。實際上，珠三角地方政府允許直接登記的也僅局限于一部分社會組織。作為外來工集中地以及中國經(jīng)濟發(fā)展的引擎，珠三角還活躍著大量的農(nóng)民工維權NGO和各種草根NGO，但其中大多數(shù)由于無法取得地方民政部門許可的社團法人資格，要么被迫在工商部門登記為非營利企業(yè)，要么就只能在地方政府的選擇性“默許”下以“非法身份”運行，從而面臨著身份合法性危機。中山大學公益慈善研究中心的研究報告顯示，新政實施之后仍然存在困擾公益組織登記注冊的“無形門檻”。

2.社會組織能力不足。廣州大學廣州發(fā)展研究院發(fā)布的《2013年廣州社會藍皮書》透露：廣州大部分社會組織只能依靠大量具有奉獻精神的志愿者開展工作，數(shù)量較少的專職人員中充斥著大量的離退休人員或者不能勝任原有工作要求的關系戶人員，造成社會組織的社會服務非專業(yè)性或者業(yè)余性突出。而組織治理結(jié)構的不合理、高素質(zhì)人員的缺乏，也直接導致社會組織治理能力的不足，進而產(chǎn)生資源籌措方面的惡性循環(huán)@。在珠海，8家社工機構中大部分處于“半饑餓”狀態(tài)：一方面承接不到來自政府或者企業(yè)的項目，人員工資發(fā)不出來；另一方面完成項目后不能及時找到新項目，處于“青黃不接”的空缺期，往往要機構負責人自己先墊付經(jīng)費維持運營@。廣州市政協(xié)的調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，無專職工作人員、無專門場所、無保障經(jīng)費的“三無”社會組織仍然較多。廣東省政協(xié)關于佛山營商環(huán)境的一份報告中指出：完全符合政府購買服務要求的社會組織有限；政府公布的購買目錄事項難以找到合適的社會組織承接；部分社會組織內(nèi)部組織機構不健全，缺乏完整的議事、財務管理、工作人員錄用與考核獎懲等制度。

3.社會組織結(jié)構不合理。以廣州為例，教育類民辦非企業(yè)單位高居社會組織總數(shù)的57.5%，遠遠高于工商服務類的11.7%，惠及民眾的慈善類和衛(wèi)生類社會組織分別只占4.4%和2.1%，生態(tài)環(huán)保類僅占0.41%，與廣州社會經(jīng)濟發(fā)展要求不相適應。在深圳的調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，其社會組織發(fā)展具有互益性組織（如行業(yè)協(xié)會）強、公益性組織（如公益慈善、社會福利和公共服務等領域的社會組織）弱的特點；直接面向受益群體開展各類公共服務、提供各種公共產(chǎn)品的運作型社會組織多，為社會組織提供資金、能力、信息等綜合管理和服務的支持型社會組織則明顯不足；在全市登記的民辦非企業(yè)單位中，教育類占71%，社會服務類占16%，科學研究類占4%，文化類占4%，體育類占2%，其他類占3%。教育類民辦非企業(yè)單位一支獨大，其他類別明顯不足。在佛山2013年評選出的48個3A級社會組織中，多數(shù)為行業(yè)協(xié)會，公益類機構和社會機構寥寥無幾。在東莞已登記的社會組織中，公益慈善類社會組織僅有27家，絕大部分是規(guī)模小、層次低的培訓機構，專業(yè)型社會組織人才嚴重匱乏。

4.政府購買服務存在明顯缺陷。一是政府在購買公共服務時設置了諸如服務業(yè)績、專業(yè)人員、資金賬目等高標準，往往對那些純民間化的小型社會組織形成“排擠”，從而造成社會組織發(fā)展中的“馬太效應”；二是政府為了規(guī)避風險而設置了非常繁瑣的購買服務細則，不利于社會組織的創(chuàng)新探索；三是社會組織被迫將許多人力物力耗費于購買服務的報賬、審查、評估環(huán)節(jié)，減少了對社會服務的完全投入。在廣州，一些政府部門還自辦社會組織承接社會服務，招投標過程不透明、暗藏貓膩等問題已開始浮出水面。佛山市政協(xié)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府向社會組織購買服務多集中在養(yǎng)老、教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫扶服務領域，而在醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、扶貧濟困、環(huán)境保護、保障性住房、法律援助等公益性領域的服務購買很少；受益者以工商企業(yè)和城鎮(zhèn)居民為主，實質(zhì)上將農(nóng)民工、失業(yè)人員和流動人員等弱勢群體排除在外；政府購買服務缺乏制度化，導致不同類型的社會組織發(fā)展不平衡，存在不公平競爭。

5.社會服務行政化。所謂社會服務行政化，是指社會組織成員過多或者完全承擔了行政部門的業(yè)務功能，與行政部門的一般辦事員的業(yè)務趨同。在珠三角許多鎮(zhèn)街，提供更好的社區(qū)服務正在成為基層治理創(chuàng)新的發(fā)展方向，于是引入專業(yè)化和職業(yè)化社工組織就成為鎮(zhèn)街的必然選擇。但朱鍵剛等在珠三角的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，專業(yè)社工被吸納到街區(qū)行政網(wǎng)絡之后，產(chǎn)生了外部服務行政化、內(nèi)部治理官僚化的問題。聶勇浩在廣州的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，表面上政府通過合同方式購買了社會組織的服務，但實際上社會組織的大量精力被投入到協(xié)助政府部門完成各種行政性任務中，合同中約定的社會服務目標被實施過程中政府部門提出的各種新的行政目標替代了。

五、治理社會邏輯還是社會治理邏輯？

眾所周知，為應對近代以來日漸加深的總體性危機，1949年后的中國建立了一個國家權力統(tǒng)御一切、國家觸角延伸至社會生活的各個角落而規(guī)訓社會的全能主義政治結(jié)構。這是因為“在社會各種制度和組織正在解體的時期，只有用政治團體的權力深入社會的每個角落，去重建各種組織與制度，去解決社會領域中的問題，才能一面重建國家，一面重建社會”。于是，中國共產(chǎn)黨在建政之初不僅完全清除了傳統(tǒng)民間秩序及近代市民社會的萌芽，而且還通過掌控對土地、勞動力、收入以及教育等核心要素的分配而完全控制了社會。在全能主義政治結(jié)構下，呈現(xiàn)出在國家全面控制下按照其意志改造和重組社會的“治理社會”邏輯。在這一邏輯之下，國家是建設主體而社會成為被建設的對象，其基本目標就是國家按照自己的意志來形塑社會；發(fā)展到極致，就是建構出一個國家全面管制社會的“總體性社會”。遵循“治理社會”的邏輯，國家必然盡可能壟斷社會稀缺資源，將全部社會成員納入行政化組織體系，為防患于未然而秉持“有罪推定”原則對社會組織進行嚴格控制和監(jiān)督，以避免社會組織阻礙國家意志的實現(xiàn)。在“治理社會”邏輯之下，新中國不但迅速有效地解決了自近代以來的“總體性危機”，而且實現(xiàn)了中國歷史上最偉大、最深刻的社會變革。但是，這種邏輯也完全摧毀了社會的自組織秩序，使得整個社會秩序的維系完全依賴國家權力的強制控制，因此注定是不可持續(xù)的。改革以來，伴隨著市場化改革驅(qū)動的社會變革，國家全方位宰制社會的格局逐漸松動，傳統(tǒng)的全方位社會管制難以為繼，國家開始逐步調(diào)適與社會的關系，“總體性社會”逐漸蛻變?yōu)椤靶姓鐣?。與“總體性社會”下社會完全被國家吞噬不同的是，“行政社會”中社會有自己相對獨立的存在和發(fā)展空間，但依然面臨著強大國家的經(jīng)常性干預。因此，“治理社會”的基本邏輯依然在延續(xù)，具體表現(xiàn)為國家雖然放棄了全面控制社會組織的策略，但依然在嚴格控制特定領域社會組織的基礎上，一方面放松對部分社會組織的控制，另一方面對那些能夠真正給國家“幫忙而不是添亂”（如能提供社會急需的公共產(chǎn)品和公共服務）的社會組織進行選擇性扶持。在“行政社會”中，國家依然既可以通過制定法律和政策來規(guī)制社會組織，又可以通過支配稀缺公共資源來對社會組織形成激勵與約束。更重要的是，這種“治理社會”邏輯在改革年代因政府主導型發(fā)展模式獲得的巨大成功而不斷被強化。最終，在地方政府社會管理創(chuàng)新的宏大敘事中，主體依然是各級政府，其建設目標依然是一個“泛政治化的社會”，其運作方式依然是通過國家權力無所不及的觸角去培育和發(fā)展社會組織。

正是基于對“治理社會”邏輯的批判，學術界開始倡導“社會治理”邏輯。盡管學術界對社會治理的理解存在著分歧，但都認為當代中國的社會治理所要面對和解決的根本問題是公民不斷覺醒的權利意識和權利訴求以及政府和社會滿足與保護公民正當權利訴求之欠缺之間的矛盾。因此，“社會治理”聚焦于激發(fā)社會組織活力，強調(diào)更好地發(fā)揮社會力量的作用而不是政府的管控，強調(diào)要用法治思維和法治方式化解社會矛盾。與“治理社會”邏輯存在明顯差異的是，“社會治理”邏輯強調(diào)的是確立社會的主體性，其主體是公民及其自由結(jié)社而形成的社會組織，其核心任務是建設一個既能駕馭市場又能遏制權力并有效規(guī)范社會秩序的與國家和市場相對應的社會行動主體，最終形成一個自主、自治并具有行動能力的公民社會。盡管在“強國家一弱社會”結(jié)構下，社會治理有賴于國家的放松管制與培育發(fā)展，但不應該是一個國家重新向社會滲透以“收復失地”的過程而更應該是一個“國家逐步還權于社會”的過程。在某種意義上，實現(xiàn)社會治理的關鍵是培育和發(fā)展合格的具有較強自治能力的社會組織。改革以來的實踐也證明，社會組織能否自由地健康發(fā)展，關鍵取決于政府是否真正還權于社會?；诖耍吧鐣卫怼边壿嫃娬{(diào)通過國家的放松管控和培育發(fā)展，社會組織在遵守國家法律制度前提下不斷提升自主治理的能力。因此，衡量地方政府社會治理創(chuàng)新的成效不能只看到地方政府發(fā)展了多少社會組織，更應該關注這些社會組織是否具備了自主治理能力。

眾所周知，由于我國公民社會成長的制度環(huán)境中長期存在著諸多不利于社會組織健康發(fā)展的因素，導致社會組織發(fā)展存在生存資源短缺、能力不強、內(nèi)部治理結(jié)構不完善、社會公信力弱等缺陷。因此，社會組織的發(fā)展既離不開政府的放權，也離不開政府的培育與扶持。尤其是在“強國家一弱社會”基本格局以及傳統(tǒng)的國家控制社會的執(zhí)政意識的制約下，“治理社會”邏輯得以延續(xù)，但正是因為這種“治理社會”的邏輯所導致的社會斷裂與社會治理的碎片化，才使得“社會治理”邏輯成為必然的選擇。雖然社會組織的健康發(fā)展需要地方政府的扶持，但絕不應該是地方政府基于短期維穩(wěn)目標而重新向社會滲透的過程，而是通過政府的扶持逐步提升社會組織的自主發(fā)展能力和培植社會的自組織秩序。因此，當代中國的社會建設內(nèi)含著“治理邏輯”向“社會治理”邏輯轉(zhuǎn)換的基本趨向。

但是，在珠江三角洲，“社會治理”邏輯雖然躍然于地方黨和政府的藍圖與規(guī)劃之中，但“治理社會”邏輯在相當程度上主導著地方政府培育與發(fā)展社會組織的實踐。

一方面，從珠江三角洲地方政府培育和發(fā)展社會組織的宏大敘事看，“社會治理”邏輯有所顯現(xiàn)。如深圳市出臺的《關于進一步發(fā)展和規(guī)范我市社會組織的意見》中強調(diào)：“政府在制定政策、進行重大決策及立法過程中，應及時與相關社會組織進行溝通，聽取社會組織的意見和建議。積極組織社會組織代表參加各種聽證會、論證會，提高社會組織對公共行政的參與度。政府各部門在行政管理過程中，與相關社會組織建立日常聯(lián)系制度，方便社會組織及時反映意見。在黨代會、人大增加社會組織的代表比例，在政協(xié)增加社會組織的功能界別，進一步發(fā)揮社會組織在協(xié)調(diào)利益關系、反映群眾訴求方面的作用?！痹凇吨泄矎V州市委辦公廳、廣東省廣州市人民政府辦公廳關于發(fā)展和規(guī)范我市社會組織的實施意見》中，廣州市明確提出要“積極構建政府與社會組織良性互動、協(xié)同合作的新型關系，從體制和機制上規(guī)范政府、市場、社會三者的關系，著力培育社會自治功能，強化社會組織能力建設”。解讀這些地方政府的文件，一個非常清晰的意圖就是“政府在社會管理創(chuàng)新中要還權于社會”；甚至有政府官員在闡述其改革理念時提出“改革的主要任務就是理順政府與社會的關系，還權于民，建立公民社會”。

另一方面，綜觀珠江三角洲地方政府近年來培育與發(fā)展社會組織的實踐，則呈現(xiàn)出非常鮮明的“治理社會”邏輯。這體現(xiàn)在多個方面。首先，對社會組織“選擇性松綁”。調(diào)研顯示：在珠江三角洲，能夠獲得“松綁”的社會組織大都是本身就非常強勢且與國家有著“千絲萬縷的聯(lián)系”的諸如行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織，那些代表民意的純粹民間NGO如遍布珠三角的外來工維權組織則依然“不得不繼續(xù)沉默”。廣州市政協(xié)社會法制民族宗教委員會調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在民政局登記管理的社團中，多數(shù)是由原廣州市工業(yè)局改制而成的有行政編制和業(yè)務經(jīng)費的團體；近400個由黨政機關事業(yè)單位組建的社團中，現(xiàn)職、退休人員擔任領導職務，會員也多為部門或事業(yè)單位及其工作人員；不少社會組織與政府在人、財、物、辦公場所等方面沒有分開，以政府部門下屬機構的面目出現(xiàn)。在深圳，廣東省社法委的調(diào)研發(fā)現(xiàn)有九成的草根社會組織沒有到民間組織管理局進行登記注冊。其次，社會組織過度依賴政府資金資助。在珠三角由于許多社會組織專業(yè)能力不足，很難通過提供優(yōu)質(zhì)服務獲得充足的自創(chuàng)性收入，而來自民間的社會捐贈由于公眾慈善意識匱乏以及社會組織的社會認同度不高，最終導致許多社會組織在資金來源上對政府有很強的依賴性。在深圳，一些社工組織七成資金來自政府購買服務，二成資金來自社會捐助，一成資金為自籌資金。在廣州，許多基金會、行業(yè)協(xié)會、社團法人具有深厚的官方或準官方背景，其經(jīng)費來源大多是政府財政撥款或行政性收費，工作人員也多來自政府機關，社會招聘人員比例小，帶有不同程度的“官氣”。再次，政府對社會組織的選擇性扶持。在珠三角，社會組織進入門檻降低后，傳統(tǒng)的行政性依附逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)濟性依附”。但是，社會組織要獲得政府的大力扶持，必須在民政部門批準登記滿2年以上且通過民政部門的“體檢性評估”。在廣州，按照評估內(nèi)容，獲得3A以上評估等級的社會組織可優(yōu)先接受政府職能轉(zhuǎn)移，優(yōu)先獲得政府購買服務、獎勵。這導致除少量行業(yè)協(xié)會、各街道家庭綜合服務中心外，大多數(shù)社會組織沒有承接政府購買服務的機會，許多政府購買服務資金呈現(xiàn)出“定額、定向”的特點。在深圳、珠海等地的調(diào)研也顯示，除人民團體、事業(yè)單位和少數(shù)地方政府重點支持的社會組織以外，大多數(shù)社會組織沒有正常渠道獲得來自政府的公共資金。地方政府的重點扶持對象“并非獨立成長的社會組織，而是由作為購買者的地方政府發(fā)起或者倡導成立的社會組織”。最后，大力發(fā)展樞紐型社會組織。繼北京市后，廣東省大力倡導培育和發(fā)展樞紐型社會組織，具體包括政治性人民團體、行業(yè)協(xié)會或聯(lián)合會、綜合性社會組織聯(lián)合會或社區(qū)社會組織服務中心。從珠三角的實踐看，樞紐型社會組織的主要功能在于：一是在政治上發(fā)揮“橋梁紐帶”作用，負責向所聯(lián)系和管理的社會組織貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策；二是在業(yè)務上發(fā)揮引領和聚合作用，為社會組織的創(chuàng)建和成長提供輔導與孵化服務支持，促進社會組織協(xié)作交流；三是在日常管理和服務上發(fā)揮平臺作用，做好各類社會組織及其成員的培訓、規(guī)范、管理等。按照廣東省委、省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《省社工委關于構建樞紐型組織體系的意見》，各級黨委、政府要在政策、資金上為工、青、婦等人民團體發(fā)揮樞紐作用提供必要支持，安排一定數(shù)額的財政資金作為人民團體的專項工作經(jīng)費；財政部門在社會組織專項資金立項和確定政府購買服務項目時，應征求人民團體的意見。這表明珠三角的社會組織在跨越“雙重管理”的門檻之后，必須委身于按照或者參照《公務員法》管理的人民團體之下，才能有資格從中參與政府購買服務等資源發(fā)包，最終依然無法脫離行政性國家資源控制體制。

因此，在珠江三角洲地方政府培育和發(fā)展社會組織宏大敘事的背后，地方政府主導的“治理社會”邏輯在相當程度上遮蔽了“社會治理”邏輯。這種內(nèi)在邏輯的延續(xù)，雖然可能有利于增強地方政府對社會組織的可控性并有利于維護社會穩(wěn)定，但導致社會組織在數(shù)量上急劇增長的同時參與社會管理與公共服務的主體意識提升有限、社會組織的依附式發(fā)展以及社會組織服務供給功能強化而政策倡導功能被弱化等。更重要的是，這種邏輯的延續(xù)雖然可能有助于滿足地方政府自身的需求但與社會的需求漸行漸遠，“強政府一弱社會”的基本結(jié)構將會逐漸固化，這顯然與地方政府期待通過培育和發(fā)展社會組織以加快政府職能轉(zhuǎn)變和促進政府與社會協(xié)作共治的最終目標南轅北轍。

六、結(jié)語

在現(xiàn)代化話語中，社會組織的發(fā)展是現(xiàn)代化進程的必然產(chǎn)物。這是因為，現(xiàn)代化進程所帶來的社會利益多元化驅(qū)使不同利益群體產(chǎn)生聯(lián)合動機，從而產(chǎn)生日益增長的意識、內(nèi)聚力、組織和行動。一方面，由于社會組織在解決社會危機、緩和社會矛盾、推動社會福利、提供公共服務等方面顯示出無可替代的優(yōu)勢，而且國家希望社會組織能發(fā)揮參謀助手、橋梁紐帶作用以“拾遺補闕”于政府并協(xié)助黨和政府“維穩(wěn)”，因此要大力培育和發(fā)展社會組織。另一方面，由于社會組織代表了組織化的社會利益，對國家全面控制與滲透整個社會的努力造成了障礙，勢必對國家的主導地位造成沖擊并與壓制性的國家產(chǎn)生沖突。此外，近年來，一些國家的社會組織深度卷入“顏色革命”的事實也使得國家擔心社會組織會發(fā)展成為體制外的異己力量，過分強調(diào)社會制約或?qū)箛业墓裆鐣碚撘彩沟谜畬裆鐣某砷L充滿疑慮。因此，國家在對社會組織放松管制的同時也力圖通過有效的吸納進行“滲透和控制”。具體到地方政府的社會組織管理實踐中，那就是地方政府對社會組織采取監(jiān)管控制與培育發(fā)展并重和選擇性支持與選擇性限制并舉的行動策略。于是，在珠三角地區(qū)形成了中國特色的“社會轉(zhuǎn)型之謎”，一方面地方政府不斷加大培育和發(fā)展社會組織的力度，但另一方面缺乏讓社會組織自主運作的動機。

事實上，這種“治理社會”邏輯與改革年代中國的市場化轉(zhuǎn)型之困境存在著驚人的相似。盡管改革以來，國家不斷放寬對市場的限制并推動市場化改革日益深入，但政府主導型市場經(jīng)濟模式不僅使得政府職能始終難以真正轉(zhuǎn)變而且在創(chuàng)造“中國奇跡”的同時也導致邊際收益遞減。因此，最新一輪的改革要求“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”。同理，黨和政府也應該與時俱進創(chuàng)新執(zhí)政理念，逐步消解對自主性社會組織進行“有罪推定”的管控制度，在規(guī)范社會組織建設的基礎上，積極拓展社會組織參與公共事務治理的渠道，不斷提升社會組織的自主治理能力。因此，從公民社會成長角度而言，不僅需要政府信任社會組織、還權于社會并在制度上承認各種社會利益群體合法組織的權利，而且還應該賦權于民眾以保障公民的合法利益訴求。唯此，“社會治理”的邏輯才能從黨和政府社會治理創(chuàng)新的宏大敘事中落到實處，社會組織的活力才能得到釋放，國家治理體系現(xiàn)代化才能得以實現(xiàn)。

[責任編輯：張英秀]