“村改居”法律程序的缺失與完善

張慧霞

[摘 要]目前，我國缺乏全國統(tǒng)一的法律、法規(guī)指導(dǎo)“村改居”工作，各地“村改居”工作較難開展，且容易損害村民合法權(quán)益。加強和提高“村改居”法治水平，是城市化的重要保證。通過對“村改居”法律程序缺失進行探討，揭示其存在的問題，提出完善“村改居”相關(guān)立法的若干思路，以期對我國城鎮(zhèn)化建設(shè)有所裨益。

[關(guān)鍵詞]“村改居”；法律程序；立法完善

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.38.233

1 “村改居”的現(xiàn)狀

隨著我國城市化進程的不斷發(fā)展，大量城市邊緣的農(nóng)村地區(qū)和城市中的“城中村”自主或者被動地進入城市化的浪潮當(dāng)中，其管理體制、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和生活文化需求等方面發(fā)展到了城鎮(zhèn)的水平或者接近于城鎮(zhèn)的水平，這些地區(qū)都面臨著要進行“村改居”工作。而“村改居”社區(qū)居委會就是在這種背景下產(chǎn)生的，它是指將原來的農(nóng)村村民委員會撤銷，改為城市社區(qū)居民委員會，用城市的管理模式去治理被城鎮(zhèn)化的原農(nóng)村地區(qū)。[1]簡單地講，“村改居”就是城市化進程中將農(nóng)民的農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為居民戶口（也就是所謂的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”），將“村民委員會”改為“社區(qū)居民委員會”。但是，由于“村改居”工作涉及基層組織變更、農(nóng)民權(quán)益的保護等方方面面的事項，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或村是不能夠自行解決好的，它需要國家和政府的政策支持和法律規(guī)范的指引和約束。

近年來，全國各地先后對“ 城中村” 及城市邊緣村莊實施了“村改居”改造，并取得一定的成效。綜合這些地區(qū)的實踐，我們可以把“村改居” 的實施內(nèi)容概括為以下幾個方面：①集體土地處置。農(nóng)村集體土地原則上依法征收，轉(zhuǎn)為國有。②戶籍轉(zhuǎn)變。按有關(guān)規(guī)定和程序轉(zhuǎn)換村民的戶籍，享受同城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利并履行應(yīng)盡義務(wù)。③集體房產(chǎn)和村民住宅處理。原屬村集體或農(nóng)民經(jīng)批準(zhǔn)建造的集體用房或私房，在集體土地征為國有土地后，準(zhǔn)予房屋所有權(quán)登記，按規(guī)定發(fā)放房屋所有權(quán)證。④公共設(shè)施建設(shè)和管理。包括環(huán)衛(wèi)、綠化、道路以及用水用電管理等，依據(jù)城市居民委員會組織法的相關(guān)規(guī)定納入市政財政。

面對如此復(fù)雜的情形，“村改居”社區(qū)居委會在工作中，由于缺乏有關(guān)“村改居”的配套法律、法規(guī)，使“村改居”社區(qū)居委會的工作較難開展，從而影響“村改居”社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。

2 “村改居”的法律程序缺失

法諺曰：“程序是法律的生命?！奔拘l(wèi)東教授在其《法律程序的意義》一文中引自美國大法官道格拉斯那句廣為流傳的名言——“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別?！盵2]無不說明一國法制進程中程序的重要性。任何實體目標(biāo)的實現(xiàn)都需要借助程序的技巧以安排和落實，也就是說，法律上實體性的目標(biāo)追求只有被裝置于程序性的邏輯框架中時，才能真正體現(xiàn)出其實踐意義。[3]

我國雖然已經(jīng)出臺《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱《居組法》）等相關(guān)法律，但“村改居”后的社區(qū)居委會由于其存在背景的特殊性，在過渡工作中，這兩部法律都不能處理好有關(guān)“村改居”社區(qū)居委會的職能和換屆選舉等有關(guān)問題?！按甯木印鄙鐓^(qū)居委會不同于純?nèi)坏某鞘猩鐓^(qū)，直接套用《居組法》，則需要考慮《村組法》和《居組法》的同步一致性問題。

目前，全國范圍內(nèi)僅有《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28 號）提及“禁止擅自通過‘村改居等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地”。除此之外沒有在其他全國性規(guī)范性文件中發(fā)現(xiàn)關(guān)于“村改居”工作的指導(dǎo)。盡管，2006 年民政部門曾經(jīng)提出，要將進一步明確“村改居”的工作原則，規(guī)范“村改居”工作的程序，切實維護農(nóng)民群眾的土地權(quán)益，積極穩(wěn)妥地處置好農(nóng)村集體資產(chǎn)，妥善安置好村民群眾的生產(chǎn)生活，加強監(jiān)督，最大限度地避免形形色色的侵害農(nóng)民土地權(quán)益的做法。但是，統(tǒng)一的指導(dǎo)原則至今沒有出臺。[4]

現(xiàn)實中，對“村改居”進行規(guī)范的主要是地方立法或者政府文件，但是也存在不少問題。各地區(qū)立法差異較大，立法層級低，并且有些文件的內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前城市化快速發(fā)展的需要。

“村改居”在實體法方面缺乏全國性的法律規(guī)范，在程序法方面也存在諸多缺失。具體包括以下方面。

2.1 “村改居”的盲目和無序化，缺乏改制的標(biāo)準(zhǔn)和程序

在我國城鎮(zhèn)化過程中，相當(dāng)多的村委會改革成了居委會。但是基于我國國情，我們不能認(rèn)為“村改居”是所有農(nóng)村村委會的改革方向。一方面，由于部分農(nóng)村在地理位置、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及市場化程度上都不具備城市化的條件。對于這樣的農(nóng)村而言，城鎮(zhèn)化的主要途徑是人口通過就業(yè)、升學(xué)等方式往外遷移，而不是將村委會改為居委會。另一方面，有些地方即使具備或者可以創(chuàng)造出城鎮(zhèn)化的條件，但作為農(nóng)業(yè)大國，考察當(dāng)?shù)貧夂?、土壤等環(huán)境因素，從事農(nóng)業(yè)種植比從事其他作業(yè)更能獲得經(jīng)濟收益。在這些農(nóng)村中，保留農(nóng)村形態(tài)比轉(zhuǎn)變成城鎮(zhèn)更為務(wù)實。有農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)，使得農(nóng)民、農(nóng)村以及農(nóng)村自治組織——村委會的長期存在成為客觀必要。

基于以上原因，我國“村改居”工作只能因地制宜地實行，嚴(yán)格其設(shè)立條件和程序，反對無序化地進行“村改居”的情況。“村改居”實行基本條件和程序限制，可以使有些盲目撤村制改為社區(qū)的現(xiàn)象得到有效遏制。

2.2 居委會工作人員的產(chǎn)生辦法不統(tǒng)一

“村改居”后，選舉居委會的工作人員，是按照《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）進行村民直接選舉，還是依照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱《居組法》）的相關(guān)規(guī)定進行選舉？根據(jù)《村組法》第十一條規(guī)定，“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員”。而《居組法》第八條規(guī)定，“居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生；根據(jù)居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生”。

很顯然，在“村改居”過程中涉及的民主選舉問題上，《居組法》和《村組法》兩部法律的規(guī)定是不一致的。實踐中，“村改居”社區(qū)經(jīng)常會遇到選舉辦法分歧，造成一些工作上的困擾。

3“村改居”的法律程序完善思路

在強調(diào)依法行政、建立法治政府的今天，要加強和完善“村改居”工作，必須注重法治，其中最為基本的就是行政程序法治化。程序上的合法合理，是制度完善的重要一步。從程序的角度考察和分析當(dāng)前“村改居”過程中存在的一些問題，對于規(guī)范行政權(quán)的運作，保障村民——即行政相對人的合法權(quán)益，并最終推進我國城市化建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。

“村改居”配套的法律法規(guī)的完善，尤其應(yīng)當(dāng)注重法律程序，以規(guī)范政府行為，切實保障農(nóng)民權(quán)益免遭侵害。

3.1 遵循正當(dāng)法律程序

政府“撤村設(shè)居”的行政行為應(yīng)遵循“村改居”的具體實施程序，包括“村改居”的啟動程序（“村改居”的條件和程序），“村（居）民會議決議”的制約性程序等。

比如，“村改居”的條件可以做出如下規(guī)定，凡符合下列條件之一的村委會，納入“村改居”范圍：①居民戶籍人口占本村總?cè)丝谝话胍陨系模虎谝匀珖丝谄詹榻y(tǒng)計數(shù)和耕地保有量為計算基礎(chǔ)，本村人均耕地面積不足0.12畝的；③本村2/3以上的村民不從事農(nóng)業(yè)勞動，不以農(nóng)業(yè)收入作為主要生活來源的。

在具備了以上“村改居”的基本條件后，要嚴(yán)格工作程序，不得隨意以“權(quán)力”改社區(qū)?！按甯木印钡膶嵤┏绦蚩梢宰鋈缦驴紤]。

第一，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道研究提出。

第二，召開村民會議或村民代表會議，通報情況，討論進行表決，經(jīng)到會人員過半數(shù)同意通過。

第三，由村提出申請。即由村委會根據(jù)村民會議或村民代表會議做出的決議，向街道提出撤銷村建制，建立居民委員會的請示。

第四，街道報縣（區(qū)）人民政府。由民政部門審核，縣（區(qū)）政府批準(zhǔn)公布。

在實踐中，一些地方的“村改居”也是這樣做的，經(jīng)過調(diào)查反饋，適當(dāng)時間可以考慮在全國形成統(tǒng)一的指導(dǎo)性規(guī)范。

3.2 完善行政參與制度

行政法律關(guān)系確立的必要條件是在行政關(guān)系中有行政相對人的參與，因此，行政機關(guān)在實施“撤村”“設(shè)居”行政行為時，應(yīng)鼓勵行政相對人積極參與，包括政策的制定和實施、集體資產(chǎn)和土地的處理方式、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等問題的討論，通過細化參與方式、參與途徑、參與程序、參與時間等內(nèi)容提供給行政相對人參與的機會，保障行政相對人的行政參與權(quán)，特別是知情權(quán)和聽證權(quán)等實體和程序性權(quán)利。[5]

農(nóng)村村委會民主選舉的普及，已遠遠走在了城市發(fā)展的前頭，因此，在“村改居”過程中，如何做好基層民主的轉(zhuǎn)型和過渡是我們應(yīng)當(dāng)重視的一個新問題。

2005年民政部曾下發(fā)農(nóng)村選舉意見，對這一問題作了統(tǒng)一的規(guī)定，主要按照農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革確定“村改居”社區(qū)選舉辦法。“對已經(jīng)完成村農(nóng)民集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革的地方，可以探索按居民居住地進行選民登記；村民委員會雖然名稱已改為社區(qū)居民委員會，但尚未進行村農(nóng)民集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革的，一律按照村民委員會的法律、法規(guī)進行選民登記并組織換屆選舉?！?/p>

我們認(rèn)為，以部門規(guī)章的形式規(guī)定“村改居”社區(qū)選舉辦法，首先，法律層級低，未能得到很好地貫徹實施。其次，以是否完成農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革為標(biāo)準(zhǔn)來確定“村改居”社區(qū)選舉辦法，實踐中不太好把握。建議加快完善“村改居”配套的法律、法規(guī)，詳細規(guī)定“村改居”社區(qū)選舉辦法，以“兩委會”成員任期屆滿為標(biāo)準(zhǔn)，尊重大多數(shù)村民意見。

3.3 完善法律救濟機制

“村改居”工作事關(guān)農(nóng)民的身份權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、社會保障權(quán)及其他政治文化權(quán)利，應(yīng)當(dāng)疏通行政復(fù)議救濟渠道，完善意見申訴和申辯的上訪制度，賦予利害關(guān)系人明確的法律救濟途徑，綜合構(gòu)架“村改居”農(nóng)民利益保障機制，促進“村改居”工作沿著法制軌道發(fā)展。

參考文獻：

[1]梁慧，王琳.“村改居”社區(qū)居委會管理中的問題及對策分析[J].理論月刊，2008（11） .

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[4]張麗琴.從“村改居”看村委會的改革走向[J].理論月刊，2008（9）.

[5]宋悅?cè)A，李曦.審視“村改居”進程中農(nóng)民權(quán)益的保障[J].中國集體經(jīng)濟，2013（4）.