“村改居”亟待補(bǔ)齊法律短板

張慧霞

【摘要】由于我國缺乏全國統(tǒng)一的法律、法規(guī)指導(dǎo)“村改居”工作，各地“村改居”工作較難開展，且容易損害村民各項(xiàng)合法權(quán)益。筆者試圖從實(shí)體法和程序法兩個(gè)角度，多方面提出完善“村改居”相關(guān)立法的若干思路，以期對(duì)我國城鎮(zhèn)化建設(shè)有所裨益。

【關(guān)鍵詞】“村改居” 法律缺失 立法完善 【中圖分類號(hào)】D92 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“村改居”是指城市化進(jìn)程中，將“村民委員會(huì)”改為“社區(qū)居民委員會(huì)”，農(nóng)民的農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為居民戶口。但是，“村改居”工作并非改個(gè)名稱，換個(gè)牌子那么簡(jiǎn)單。它涉及到基層組織變更、管理方式轉(zhuǎn)變、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)等事項(xiàng)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單純依靠基層政府或行政村自發(fā)進(jìn)行改制是難以解決的，它需要國家和政府的政策支持和法律規(guī)范的指引和約束。

近年來，全國各地先后實(shí)施了“村改居”工作，取得了一定成效?！按甯木印惫ぷ鞯膬?nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面：一是集體土地、集體資產(chǎn)的處置。農(nóng)村集體土地依法征收，轉(zhuǎn)為國有土地；集體經(jīng)濟(jì)組織改制為公司制。二是戶籍轉(zhuǎn)變。村民由農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)為城市居民戶籍，享受城市居民同等的福利待遇。三是“撤村改居”，村委會(huì)依法改制為居委會(huì)。四是公共設(shè)施建設(shè)和管理納入市政財(cái)政。五是被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問題。

由于缺乏“村改居”相關(guān)法律規(guī)范的指導(dǎo)和約束，使社區(qū)居委會(huì)的工作缺乏明確的法律依據(jù)，不利于工作的開展，從而影響“村改居”社區(qū)的法治化建設(shè)與發(fā)展進(jìn)程。

“村改居”實(shí)體法方面的缺失

第一，缺乏全國性的規(guī)范性文件指導(dǎo)“村改居”工作。我國雖然已經(jīng)出臺(tái)《村民委員會(huì)組織法》和《城市居民委員會(huì)組織法》等相關(guān)法律，在實(shí)際工作中，這兩部法律都不能處理好“村改居”社區(qū)居委會(huì)的職能定位和換屆選舉等問題。全國范圍來看，國務(wù)院制定的行政規(guī)定和民政部門的規(guī)范性文件立法層級(jí)低，內(nèi)容不夠全面。地方上，主要依靠地方政府規(guī)章或行政規(guī)范性文件的形式指導(dǎo)和約束各地的“村改居”工作。然而各地立法存在種種問題，立法差異較大，立法層級(jí)低，立法質(zhì)量不高，并且有些法律文件的內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前城市化快速發(fā)展的需要。

第二，對(duì)“村改居”集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位、組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等問題缺乏切實(shí)可行的法律依據(jù)和政策指導(dǎo)?！按甯木印敝械纳鐓^(qū)居委會(huì)與村委會(huì)具有本質(zhì)區(qū)別，按照《城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定，居委會(huì)沒有管理集體經(jīng)濟(jì)的職能。因此，村集體資產(chǎn)必須與居委會(huì)徹底分離。集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)處理不當(dāng)，極易損害村民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

第三，“村改居”社區(qū)居民的社會(huì)保障方面，難以享受與城市居民均等化的公共服務(wù)，對(duì)此問題缺乏明確的目標(biāo)要求和實(shí)施步驟。由于國家對(duì)農(nóng)村村民和城鎮(zhèn)居民在社會(huì)保障制度上規(guī)定的不一致，“村改居”后，農(nóng)民轉(zhuǎn)變成居民身份，能否享受到城市居民同等的社會(huì)保障福利待遇，是十分重要的事情。比如，“醫(yī)保”沒有將“村改居”居民納入城市“醫(yī)?！狈懂?。與此同時(shí)，又失去了原農(nóng)村村民享有的新型農(nóng)村合作醫(yī)療的資格，客觀上造成“村改居”居民醫(yī)療保障的缺失或縮水。

“村改居”程序法方面的缺失

一方面，“村改居”的盲目和無序化，缺乏改制的標(biāo)準(zhǔn)和程序。在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，相當(dāng)多的村委會(huì)改革成了居委會(huì)。但是基于我國國情，不能一刀切地認(rèn)為，“村改居”是所有農(nóng)村村委會(huì)的必然趨勢(shì)。因?yàn)椴⒎撬械霓r(nóng)村地區(qū)都具有城鎮(zhèn)化的條件。如果農(nóng)村地區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比其他產(chǎn)業(yè)更適宜，更有利于農(nóng)民增收，那么長期堅(jiān)持農(nóng)業(yè)化道路，促進(jìn)農(nóng)村基層民主自治水平不斷提高，村委會(huì)必將長期穩(wěn)定地存在。因此，我國“村改居”工作只能因地制宜地實(shí)行，必須嚴(yán)格規(guī)范其設(shè)立條件和程序。防止少數(shù)地方政府借“村改居”工作廉價(jià)置換農(nóng)民土地，損害農(nóng)民利益，反對(duì)無序化地進(jìn)行“村改居”的情況。

另一方面，居委會(huì)工作人員的產(chǎn)生辦法不統(tǒng)一?！按甯木印鄙鐓^(qū)居委會(huì)工作人員的選舉，《村民委員會(huì)組織法》和《城市居民委員會(huì)組織法》兩部法律規(guī)定并不一致。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，實(shí)行村民直接選舉。而《城市居民委員會(huì)組織法》則規(guī)定了幾種不同的選舉方式：既可以由居民直接選舉，或者由每戶派代表選舉，也可以由每個(gè)居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生。顯然，在“村改居”涉及的民主選舉問題上，由于兩部法律規(guī)定不一致，“村改居”社區(qū)經(jīng)常會(huì)遇到選舉辦法分歧，引起工作上的困擾。

“村改居”實(shí)體法方面的完善

要制定全國性的法律規(guī)范。為推動(dòng)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，考慮鄉(xiāng)村社會(huì)城市化的特殊需要，針對(duì)“村改居”社區(qū)的法治化發(fā)展，我們認(rèn)為應(yīng)加快完善《村民委員會(huì)組織法》和《城市居民委員會(huì)組織法》的有關(guān)規(guī)定，并以此為基礎(chǔ)建立一套系統(tǒng)化的基層社區(qū)自治法律體系，以協(xié)調(diào)兩部法律在村委會(huì)向居委會(huì)過渡中法律制度設(shè)計(jì)安排上的沖突，從而更好地以法律規(guī)范來約束和指導(dǎo)“村改居”的過渡工作。

要重點(diǎn)詳盡地規(guī)定“村改居”后集體資產(chǎn)的處理辦法。關(guān)于集體資產(chǎn)保值增值，實(shí)踐中，有些地區(qū)已經(jīng)探索出比較好的經(jīng)驗(yàn)，取得了良好成效。如將原村委會(huì)的集體經(jīng)濟(jì)組織依法改制為股份制企業(yè)，實(shí)行公司化管理。在轉(zhuǎn)制為公司制之前，可以考慮采用“股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社”“股份經(jīng)濟(jì)合作社”等農(nóng)村股份合作制形式作為過渡，依法對(duì)村集體資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營管理。條件成熟之后，再依法組建有限責(zé)任公司，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

要通過立法對(duì)“村改居”社區(qū)居民的社會(huì)保障問題予以詳細(xì)規(guī)定。由于“村改居”社區(qū)處于行政村向城市社區(qū)過渡與轉(zhuǎn)變的階段，“村改居”后，社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)有一個(gè)過渡期限，期限屆滿后，相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)依法予以辦理。比如，農(nóng)村原有的具有新型農(nóng)村合作醫(yī)療資格的村民，在“村改居”后由村民轉(zhuǎn)為居民，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)（如一年內(nèi)）為其辦理城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。

“村改居”程序法方面的完善

首先，要遵循正當(dāng)法律程序原則。各地政府“撤村設(shè)居”的行政行為應(yīng)遵循正當(dāng)法律程序原則，具體而言，包括“村改居”的啟動(dòng)程序（“村改居”的條件和程序）、“村改居”的監(jiān)督程序（村民會(huì)議決議）等。關(guān)于“村改居”的實(shí)施條件，考慮指標(biāo)主要是人均耕地面積和從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的人數(shù)比例?！按甯木印钡膶?shí)施程序可以做如下考慮：第一，召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，討論并表決，全體代表過半數(shù)同意通過。第二，會(huì)議表決通過后，由村向街道提出“撤村設(shè)居”的申請(qǐng)。第三，街道報(bào)縣（區(qū)）政府批準(zhǔn)。在實(shí)踐中，一些地方也是按照類似原則和程序進(jìn)行“村改居”工作的。經(jīng)過調(diào)查反饋，適當(dāng)時(shí)間可以考慮在全國形成統(tǒng)一的指導(dǎo)性規(guī)范。

其次，要完善行政參與制度。各地政府在實(shí)施“村改居”工作時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)村民積極參與進(jìn)來。具體包括政策的制定、居委會(huì)選舉辦法、集體資產(chǎn)的處理、公共設(shè)施的建設(shè)等與村民利益密切相關(guān)的問題。通過細(xì)化參與方式、參與途徑、參與程序等內(nèi)容，給村民提供參與機(jī)會(huì)，保障行政相對(duì)人的知情權(quán)、聽證權(quán)、參與權(quán)等程序性權(quán)利。比如，可以在“村改居”社區(qū)居委會(huì)工作人員的選舉辦法中，引入行政參與制度，充分體現(xiàn)村民意見和意愿，保障村民的參與權(quán)。

最后，要完善法律救濟(jì)機(jī)制。“村改居”工作關(guān)系到農(nóng)民的身份權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等基本權(quán)利，應(yīng)當(dāng)完善意見申訴和申辯的上訪制度，疏通行政復(fù)議、行政訴訟等法律救濟(jì)途徑，全面構(gòu)建“村改居”農(nóng)民利益保障體系，從法律程序上保障“村改居”工作沿著法治軌道發(fā)展。

（作者單位：湖北工程學(xué)院）

【注：本文系湖北省教育廳人文社科青年項(xiàng)目“‘村改居相關(guān)法律問題探析”（項(xiàng)目編號(hào)：2011jytq202）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

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②孟秀玲：《“村改居”工作在哈密的實(shí)踐與探索》，《實(shí)事求是》，2013年第6期。③宋悅?cè)A、李曦：《審視“村改居”進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)益的保障》，《中國集體經(jīng)濟(jì)》，2013年第4期。

責(zé)編/高驪 溫祖?。ㄒ娏?xí)） 美編/宋揚(yáng)